18. Принцип субсидиарности и пропорциональности.

Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры Европейского Союза в 1987 г. со вступлением в силу Единого европейского акта.

Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны находиться в ведении органов низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь те полномочия, которые не в состоянии эффективно реализовать нижестоящий уровень публичной власти.

Принцип субсидиарности формулируется в абз. 1 пар. 3 ст. 5 ДЕС: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

Из процитированной нормы вытекает несколько следствий.

Во-первых, принцип субсидиарности распространяется только на сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов, то есть применительно к вопросам, которые могут решаться и на национальном, и наднациональном уровне.

Если принятие конкретного решения (например, установление пошлин единого таможенного тарифа) относится к исключительной компетенции ЕС, то принцип субсидиарности не действует, так как в этой области государства-члены не вправе принимать собственные акты.

Во-вторых, принцип субсидиарности, как он определен в ст. 5 ДЕС, сам по себе не разграничивает полномочия органов ЕС и государств-членов по предметам совместного ведения. Он выступает именно в качестве принципа деятельности Сообщества, то есть адресован институтам ЕС, а не государствам-членам. Вместе с тем национальные парламенты следят за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с положениями Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В-третьих, реализация в жизнь принципа субсидиарности осуществляется институтами ЕС прежде всего в рамках правотворческой деятельности. Институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В-четвертых, принцип субсидиарности не дает оснований государствам-членам для невыполнения решений ЕС. Если отдельное или даже все государства-члены считают, что они могли справиться с проблемой самостоятельно и сделать это не хуже ЕС в целом, они тем не менее в силу принципа верховенства права ЕС обязаны полностью и безоговорочно выполнять принятое решение.

Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС Судом Европейского Союза. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 ДЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственности или ограничения прав человека, но на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере его исключительной компетенции.

«Содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров» (абз. 4 ст. 5 ДЕС).

В данном случае речь идет не о соответствии целям учредительного договора «вообще», а о целях конкретных действий и решений ЕС, в том числе нормативных актов. Принцип пропорциональности означает прежде всего соответствие (пропорциональность, соразмерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения. Отсюда следует, что:

- во-первых, средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно необходимо и чего требует ситуация (например, накладывать штраф или привлекать к более серьезной ответственности за малозначительный проступок);

- во-вторых, при выборе методов достижения цели нужно сначала использовать более мягкие средства, а лишь затем переходить к более жестким мерам. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанностей или накладыванию запретов.

Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что Союз должен законодательствовать только в той мере, в которой это необходимо и достаточно для достижения правомерной цели.