134393015

Таким образом, в советский период нашей истории партия наделялась правотворческими и властными полномочиями, что приводило к произволу властей и беззаконию. Постепенно коммунистическая партия фактически превратилась в орган государства и поэтому перестала быть «партией» в

традиционном значении этого слова, лишь внешне сохраняя атрибуты общественной организации. «КПСС, - согласно Указу Президента РСФСР от

6 ноября 1991 г., - никогда не была партией. Это был особый механизм формирования и реализации политической власти путем сращивания с государственными структурами или их прямым подчинением КПСС»2.

В советский период развития государственного права научная мысль не была объективной в интерпретации деятельности партий. Будучи под прессом принципа «партийности» и марксистско-ленинской методологии интеллектуальные силы государствоведов были направлены на формулирование шаблонных оценок и ярлыков на все партии, кроме партий коммунистической ориентации. Советская юридическая наука много внимания уделяла критическому анализу буржуазных концепций политических партий и регулированию партийной деятельности в зарубежных странах, поскольку собственной партийной системы в нашей стране не было до начала 1990 гг. К числу работ названного направления можно причислить монографии Кейзерова Н.М. «Власть и авторитет» М., 1973), Даниленко В.Н. «Политические партии и буржуазное государство»

(М., 1984), Бекназар-Юзбашева Т.Б. «Партии в буржуазных политико-

правовых учениях» (М., 1988), Евдокимова В.Б. «Правовое регулирование политических партий в буржуазных странах» (Свердловск, 1990),

Стародубского Б.А. «Политические режимы европейских буржуазных стран» (Свердловск, 1989), коллективную монографию «Классы, партии и политика в развивающихся странах Востока», статьи Чиркина В.Е., Юдина Ю.А., Сюкияйнена Л.Р., Комиссарова С.В., Троицкого С.В., Энтина Л.М.,

Супатаева М.А., Онана Э.С., Рябова С.В., Тихонова А.А., Александрова А.А.,

2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990. - № 42. – Ст.839.

81

опубликованные в сборнике «Партии в политической системе»1 и др.

Начиная с 1970-х гг. в трудах зарубежных юристов, в частности М.

Соболевского, П. Авриля, А. Потшалек, К. Вуйтович рассматривается проблема правового регулирования политических партий1. Это было связано с тем, что в большинстве зарубежных стран в 60-70-х гг. прошлого столетия были приняты специальные законы о политических партиях,

подчеркивающие и подтверждающие их специфику по отношению к другим общественным организациям. Именно с этого времени, по мнению отечественного исследователя В.Н. Даниленко, политические партии в зарубежных странах получили признание де-юре, стали конституционно-

правовым институтом2.

Отмена 6 статьи Конституции СССР подорвала монопольную руководящую роль КПСС в обществе и положила начало современному этапу развития конституционного права России. Другие политические партии получили официальное право на существование лишь с 1 января 1991 года,

когда вступил в силу Закон «Об общественных объединениях». После октября 1993 года были предприняты меры по стимулированию многопартийности. Главная из них – это введение смешанной мажоритарно-

пропорциональной избирательной системы со значительной долей пропорционального представительства, закрепленная в Положении о выборах депутатов Государственной Думы и введенным в действие Указом Президента от 1 октября 1993 года.

Следующий этап правовой институционализации политических партий в России связан с принятием Конституции РФ 1993 года, которая закрепила право на свободу объединений (ст.30), а, следовательно, и политических

1Кейзерова Н.М. Власть и авторитет. – М.: Юрид. лит., 1973. – 264 с., Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство. – М.: Юрид. лит., 1984. – 192 с.; Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партии в буржуазных политико-правовых учениях. – М: Наука, 1988. – 176 с.; . Евдокимов В.Б. Правовое регулирование политических партий в буржуазных странах. - Свердловск, 1990; Стародубский Б.А. Политические режимы европейских буржуазных стран. - Свердловск, 1989; Классы, партии и политика в развивающихся странах Востока/ [В.Ф. Ли, Л.А. Фридман, В.М. Мазуров и др.; Отв. ред. В.Ф. Ли; АН СССР, Ин-т востоковедения].

– М.: Главная редакция восточной литературы, 1988. – 391 с.; Партии в политической системе. Сборник статей. – М.: Издательство «Наук», Главная редакция восточной литературы, 1983. – 249 с.

1Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. – М., 1998. – С. 6-7.

2Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство. – М., 1984. – С. 122-141.

82

партий. Основу для формирования и деятельности политических партий в нашей стране создают нормы российской Конституции, закрепившие в ст.13

такие принципы российской политической системы, как идеологическое многообразие, отказ от одной идеологии, запрет на существования в обществе государственной или иной обязательной идеологии; гарантии от принуждения к вступлению в общественное объединение и пребыванию в нем; необходимость соблюдения объединениями граждан Конституции РФ и законов (ч.2 ст.15).

Конституция РФ 1993 г. в отличие от предыдущих не содержит идеологических штампов, однако и она не стала результатом общественного согласия между различными политическими силами и социальными слоями,

если вспомнить момент ее принятия. Если сравнить эту Конституцию с советскими конституциями, например, с Конституцией 1918 года, то можно утверждать, что она не стремится политически уничтожить оппонентов или ликвидировать их как социальный слой. Конституция РФ 1993 г. в ч.3 ст.13

закрепляет такие важнейшие принципы демократического государства, как

«политическое многообразие, многопартийность».

Конституция является одной их форм или источником «партийного права». Ее положения являются только основой правового статуса политических партий, который детально должен регламентироваться иными нормативными актами. Среди них важнейшим является Федеральный закон

«О политических партиях», принятый Государственной Думой 21 июня 2001

г. Это специальный общий закон, который детально регламентирует правовой статус партий, выделяет их среди других видов общественных объединений. До этого времени почти пять лет действовал Закон «Об общественных объединениях», впервые принятый 9 октября 1990 г. Этот Закон не выделял политические партии в качестве самостоятельного объекта правового регулирования. Они имели почти тот же правовой статус, что и иные общественные объединения. В мае 1995 г. был принят новый Федеральный закон «Об общественных объединениях», который определил,

с одной стороны, общий правовой статус всех общественных объединений, а

83

с другой – предусмотрел возможность принятия специальных законов,

отражающих специфику отдельных их видов. Этот закон регламентировал деятельность партий до принятия специального закона «О политических партиях». Закон РФ о партиях вступил в силу 14 июля 2001 года. Ю.А.Юдин высоко оценивает значение этого документа, называя его своего рода

«конституцией» для политических партий1. И не напрасно, так как закон регламентирует широкий круг общественных отношений, связанных с образованием и деятельностью политических партий. Закон дает юридическое определение самого понятия политической партии,

устанавливает порядок образования, приостановления и прекращения деятельности партий, их права и обязанности, основные принципы их организационного строения, формы участия в политической жизни,

источники финансирования и т.д. Положения Закона о политических партиях являются исходными для других нормативно-правовых актов, регулирующих те или иные стороны их деятельности. В ст.4 этого Закона определяются следующие источники «партийного права»: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О

политических партиях» и иные федеральные законы. К федеральным конституционным законам, регламентирующим деятельность партий,

относятся ФКЗ от 21.07.1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которому судья Конституционного суда не может принадлежать к политической партии; ФКЗ от 10.09.1995 г. «О референдуме Российской Федерации», в котором предусматривается создание политической партией инициативной группы для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации»;

ФКЗ от 31.12.1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», где подчеркивается принцип беспристрастности судей в отношении участников процесса, относящихся к общественным объединениям; ФКЗ от 26.02.1997 г.

1 Юдин, Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. – М. : Изд. группа ФОРУМ-

ИНФРА-М, 1998. – С. 29.

84

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»,

который запрещает Уполномоченным по правам человека быть членом политической партии; ФКЗ от 30.05.2001 г. «О чрезвычайном положении в Российской Федерации», в котором предусматривается возможность приостановления деятельности политических партий в условиях чрезвычайного положения.

Как разновидность общественного объединения политические партии регулируются федеральными законами: «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», Гражданским кодексом РФ. ФЗ от

2507.2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» устанавливает ответственность за совершение политическими партиями действий, направленных на изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ. Отдельные аспекты деятельности политических партиях регламентируются в целом ряде федеральных законов: «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», в которых закрепляется принцип внепартийности государственной и муниципальной службы. В ФЗ от 25.02.1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» запрещено ограничение прав граждан на основе использования информации об их партийной принадлежности.

В соответствии с п.1 ст.36 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Таким образом, закон признает политические партии основными субъектами избирательного процесса в отличие от предыдущего избирательного законодательства Российской Федерации, допускавшего к участию в нем практически все общественные объединения. В связи с принятием нового закона о политических партиях изменились и законы, регламентирующие правила и формы участия партий в выборах. На данный момент таковыми являются: Федеральный закон «Об

85

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 22 мая 2002 года; Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», принятый Государственной думой РФ 1 декабря 1999 года (в редакции ФЗ от 21.03.2002 №31-ФЗ); Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 20 ноября 2002 года, а также избирательные кодексы субъектов федерации, например, «Избирательный кодекс Белгородской области», принятый областной Думой 28 ноября 2002 года (первая редакция - в 1997 году). В соответствии с новым законодательством политические партии играют решающую роль в федеральных, региональных и муниципальных выборах. Была введена пропорциональная система выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (то есть политическими партиями). В состав избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации в обязательном порядке теперь должно быть назначено не менее половины членов комиссии по предложениям политических партий, представленных фракциями в Государственной Думе или региональном парламенте, в отличие от прежде установленной квоты в одну треть. Участие партий в выборах представляет собой основное концентрированное выражение их социальной сущности и политико-правовой роли в механизме осуществления народовластия. Закон «О политических партиях» предусматривает ликвидацию политической партии, если она не принимает участия в выборах в течение семи лет подряд.

Наряду с участием в избирательном процессе важнейшим видом деятельности политических партий является их парламентская деятельность. Современный парламент партиен по своему составу и, следовательно, его функционирование во многом зависит от деятельности в нем политических

86

партий. Это обусловливает необходимость ее правового регулирования,

которое должно осуществляться рядом нормативных актов, относящихся к парламентскому праву. В отличие от зарубежных стран данная сторона правового регулирования российских партий фактически отсутствует. На наш взгляд, парламентские фракции в Государственной Думе Российской Федерации должны быть юридически признаны организационно-

коллективными субъектами и объектами парламентского права, т. е. их правовой статус должен определяться соответствующими законами.

Другими формами (источниками) «партийного права», наряду с законодательством, являются решения органов конституционного правосудия. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность решений о приостановлении деятельности или роспуске политической партии, а также об ее имуществе. Например,

Конституционный суд РФ принял постановление от 30 ноября 1992 года по делу о проверке конституционности указов Президента РФ от 23.08.1991 «О

приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР», «О деятельности КПСС и КП РСФСР» и «О проверке конституционности КПСС и КП РСФСР». В качестве высшего судебного органа конституционного контроля суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Конституции законов, указов президента, постановлений правительства, их отмена в случае признания неконституционными, запрет антиконституционных политических партий и общественных объединений и т.д. В настоящее время Конституционный Суд РФ функционирует на основе Закона «О Конституционном суде», принятом в 1994 г., который несколько ограничил его полномочия. Так, суд лишен права рассматривать вопросы по собственной инициативе, что должно гарантировать его объективность и беспристрастность, в целях деполитизации деятельности суда из его ведения изъято рассмотрение вопросов о конституционности политических партий и общественных организаций (правосудие должно быть вне политики). Таким образом, при анализе правовой регламентации политических партий

87

необходимо учитывать и такую ее форму, какой является судебно-

прецедентная.

Следует констатировать, что становление «партийного права» как комплексного правового института конституционного права завершилось, и

сейчас он находится на стадии его перерастания в подотрасль. Основы его уже прочно заложены действующим законодательством Российской Федерации. Понятие «партийное право» можно рассматривать как совокупность норм, санкционированных государством (законы, судебные решения) и регулирующих порядок формирования, внутренней организации и функционирования политических партий. Нормы эти различны по своей юридической силе, по происхождению, сфере регулирования. Их условно можно разделить на следующие формы или источники: Конституция РФ,

федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности специальный Федеральный закон «О политических партиях», решения органов конституционного правосудия.

Политические партии стали, по определению многих российских и зарубежных исследователей, органической, т.е. неотъемлемой, частью политической системы общества, государственного механизма, т.е. без партий становится невозможным функционирование современного демократического государства, полное и эффективное осуществление им своих функций.

М.В. Баглай утверждает, что в демократическом государстве политические партии выражают интересы основных социальных групп населения. Партии разрабатывают и представляют избирателям альтернативные варианты наиболее оптимальных, по их мнению, решений проблем общественного развития. «Многопартийность, следовательно,

выступает как форма политической демократии и важнейшая предпосылка формирования органов государственной власти»3.

Становление многопартийности в современной России способствовало

3 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.- 3-е изд., изм. и доп. – М.,

2001. – С. 151.

88

развитию политико-правовой мысли, юридическому обоснованию необходимости правового регулирования новых институтов общественно-

политической жизни общества, каковыми являлись политические партии.

Длительное время шли принципиальные дискуссии среди юристов по вопросам определения законодательных рамок деятельности политических партий, принципов их взаимоотношения с государством. В частности,

обсуждался вопрос о том, кто должен регистрировать политические партии и контролировать их деятельность. Разброс мнений среди законодателей был достаточно широк – от органов внутренних дел, иных административных органов – до представительных учреждений и их комиссий и комитетов.

Победила точка зрения, согласно которой органом, регистрирующим политические партии, должно быть министерство юстиции, имевшее у себя специальную для этого службу2. Впервые определялись сроки для рассмотрения документов, представленных на регистрацию, требования к ним. По мнению С.А. Боголюбова, «главное заключалось в том, что отказ или задержка в регистрации партийных документов могли обжаловаться в суд и рассматривались в порядке гражданского судопроизводства»1. Одним из первых ученый поставил вопрос о финансировании политических партий,

в том числе за счет федерального бюджета. По словам автора, проблема правового регулирования и контроля за субсидированием партии является наиболее болезненной и волнующей население. Поэтому в вопросах финансирования политических партий должны обязательно соблюдаться принципы гласности, свобода партий в распределении финансовых средств и т.п. Тем самым устанавливались гарантии нарождавшейся многопартийности, обеспечивался политический плюрализм.

Постепенно складывается доктрина взаимоотношений партий и государства, согласно которой партии способствуют согласию и миру в обществе, формируют общественное мнение, конструктивно участвуют в реформировании как общественного сознания, так и экономики, политики,

2 Боголюбов С.А. Развитие законодательства о партиях в России // Право и многопартийность в России. Сборник статей и материалов. – М., 1994. – С. 23.

1 Там же.

89

права, государство обеспечивает партиям равный доступ к государственным средствам массовой информации, предоставляет партиям помещения и др.

Подробно проблема государственной регистрации общественных объединений рассматривалась в работе С.А. Авакьяна «Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации:

конституционно-правовые основы». С философских позиций ученый рассматривает вопросы о целях регистрации для общественных объединений,

включая политические партии, с одной стороны, и государства, с другой стороны. При этом аргументами в его теоретических рассуждениях являются ссылки на широкий круг источников, в частности, законы, подзаконные акты,

уставы. В работе Авакьяна заложены принципиально важные основы юридического анализа многих новых для российской науки понятий таких,

как «политический плюрализм», «самостоятельность и независимость общественных объединений», «территориальная структура общественных объединений» и др3.

Широко используя знания зарубежного законодательства о политических партиях, Ю.А. Юдин в работе «Политические партии и право в современном государстве», исследует правовое положение и законодательное регулирование политических партий в Российской Федерации, тем самым значительно обогащает науку конституционного права, в частности, включает в нее новые понятия, такие как «партийное право», «правовая институционализация политических партий»4.

Одной из первых специальных монографий, посвященных проблемам правового регулирования процессов становления многопартийности в постсоциалистической России, явилась работа В.В. Лапаевой «Право и многопартийность в современной России» (М., 1999)1. В работе рассматриваются этапы формирования многопартийности в России,

раскрывается роль права в этом процессе, разбираются особенности участия

3 Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в российской Федерации: конституционно-правовые основы. – М., 1996. – 359 с.

4 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. – М.: Форум-Инфра, 1998. – 285 с.

1 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. – М.: Издательство НОРМА, 1999. - 304 с.

90