134393015

неорганизованной массы народа к партиям и ко всей политике вообще»1.

Таким образом, анализ научных работ русских мыслителей второй половины XIX-начала XX вв. показывает постепенное обогащение содержания понятия политической партии, выделение характерных признаков данного общественно-политического института, являющегося посредником между обществом и государством. В отечественной политико-

правовой мысли данное понятие и роль партий оцениваются неоднозначно.

Однако несмотря на разногласия среди ученых, большинство из них признают политические партии в качестве планомерных общественных организаций, посредством которых народ удовлетворяет свои амбиции,

политические интересы, потребности участия в жизни государства и общества. Исследователи выделяют партийнообразующие признаки или характерные черты политических партий, среди которых можно назвать следующие: организационное оформление партии, наличие программы,

представительство в парламенте, общность политических целей и идеологических убеждений на основе общности социальных интересов.

Среди мыслителей, исследовавших проблемы политических партий в XIX-

начале XX вв., можно назвать такие имена, как И.А. Ильин, Ю.С. Гамбаров,

Л.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин А. Д. Градовский, М.Я. Острогорский и др. В

дальнейшем с развитием юридической науки знания о политических партиях переходили на более абстрактный уровень, и политические партии стали трактовать как парламентский институт, институт гражданского общества и правового государства, а с появлением соответствующего партийного законодательства в современной России появились новые трактовки данного явления как правового института. Труды же русских мыслителей второй половины XIX-начала XX вв. создали фундаментальную базу для современных научных исследований в области партийного строительства,

1 Ильин И.А. Партийная программа и максимализм. – М.: Изд-во «1917-й год», 1917. – С.4-5.

241

взаимоотношений общества, партий и государства.

6.2. Концептуальное обоснование функций политических партий как институтов парламентаризма

Создание в современной России новых общественных организаций и коалиций для выполнения функций, свойственных политическим партиям,

вызывает потребность в обращении к классикам политико-правовой мысли для того, чтобы соотнести реальные события с теоретическими конструкциями, обосновывающими предназначение и изначальную сущность политических партий. Одним из первых отечественных ученых, кто подробно проанализировал деятельность политических партий как в парламенте, так и за его пределами, был русский ученый М.Я. Острогорский

(1854-1919). В своей работе «Демократия и политические партии» на примере функционирования партий в Великобритании и США он сумел выявить их основные типичные направления деятельности.

1. Организационная функция. Важнейшей функцией каждой политической партии во все времена была самоорганизация, объединение единомышленников, формирование организационной структуры, выбор собственных руководящих органов. Согласно теории партийной организации, сформулированной Острогорским, в партии выделяются центральные органы или комитеты во главе с лидером, ассоциации,

поддерживающие связи с местными организациями, парламентские «кнуты» с их бюро для контроля над деятельностью партийных фракций, «Кокусы» для распространения влияния партии на массы, организации и проведения выборов. Немалый интерес представляет анализ ученым отношений между руководством партии или «Кокусом» и депутатами. В случае разногласий

«Кокус» угрожал «диссидентам», т.е. несогласному меньшинству. «Кокус» создавался как раз для борьбы с меньшинствами в избирательных коллегиях,

а затем этим же занимался в парламенте. Острогорский сумел выявить механизм складывания диктатуры в партии, когда на смену колебаниям,

242

сомнениям среди членов партии приходило простое повиновение главе партии, который становился диктатором, а «Кокус» безапелляционно вмешивался в отношения большинства с меньшинством, главы партии с ее членами, депутатов с избирателями, парламента с общественным мнением как судья или господин1, склоняя членов партии к единомыслию,

направленному на ограничение свободы мнений и слова.

2. Идеологическая функция. Данная функция подразумевает разработку партийной программы, которой занимаются делегаты объединенных ассоциаций на собраниях, определяющих отношение к правительственной политике и формулирующих основные положения политики партии в отношении всех вопросов государственной жизни.

Однако Острогорский показал, что лидеры партии игнорируют мнение рядовых партийцев и не считают себя связанными принятыми на собраниях решениями, поскольку демократический дух не проник глубоко в политические взаимоотношения между членами партии и ее руководителями.

Поэтому партийная программа, как правило, является продуктом творчества центральной партийной организации или лидеров партии.

3. Одной из первых функций политических партий он также называет

регистрацию или учет избирателей. Для выполнения этой задачи в XIX в. в

Англии партии создавали свои клубы как центры объединения и политической деятельности, ставшие впоследствии партийными комитетами,

поддерживающими отношения с местными агентами и ассоциациями путем рассылки им инструкций, формуляров, оказания консультативной помощи по правовым вопросам, а также занимающимися поисками лиц, не имеющих постоянного местожительства, и направления их для записи в избирательные списки соответствующих округов1.

1 Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С. 110-111.

1 Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С.84-86.

243

4. Воспитательная функция. Для привлечения на свою сторону как можно большего числа сторонников, партия занимается политическим воспитанием избирателей, осуществляемых в форме: митингов, докладов и издания партийной литературы. В ходе постоянной агитации и пропаганды партия заявляет о себе или, как писал Острогорский, «создает шум вокруг себя» для рекламы, для того, чтобы «показать, что она жива и сильна»2. С

этой целью проводятся регулярные встречи с избирателями, на которых большое воздействие оказывают речи, доклады ораторов. В роли ораторов выступают председатели, члены и другие руководители местных партийных ассоциаций, а также направленные центральной партийной организацией мастера красноречия, называемые «тяжелыми орудиями», и члены парламента того или другого округа, являющиеся, по словам Острогорского, «коммивояжерами своей партии», а потом уже законодателями3.

Острогорский пришел к выводу, что «местные парламенты являются фактором политического воспитания», так как в ходе их работы депутаты вынуждены знакомиться с политическими проблемами, вникать в суть происходящих событий, быть в курсе фактов и идей. Наконец парламент является местом для дискуссий, в ходе которых люди различных взглядов вступают в прения, знакомятся со своими политическими противниками и убеждаются в том, что и они имеют положительные стороны3.

5.Выдвижение кандидатов. Любая партия стремится прийти к власти,

аименно занять места в парламенте, правительстве и как можно дольше удерживать их. Поэтому ее следующей важной функцией является отбор и выдвижение парламентских кандидатов. Выявление кандидатов осуществлялось и продолжает осуществляться несколькими способами: во-

первых, кандидатов представляла центральная партийная организация, во-

вторых, их предлагали частные лица, в-третьих, сами кандидаты выдвигали свои кандидатуры. Особенно активно эта деятельность проявляется перед

2Там же. – С. 186.

3Там же. – С. 196-197.

244

выборами. Тогда первой задачей партийных ассоциаций становится поиск

«хорошего кандидата», который, прежде всего должен быть состоятельным человеком. Актуально для сегодняшнего дня звучат слова М.Я.

Острогорского: «Человек несостоятельный, даже если он весьма выдающийся, совершенно не может добиться места в парламенте»11.

Кандидат должен отвечать следующим требованиям: во-первых, он должен исповедовать «партийную веру», во-вторых, должен быть популярен, т.е. его должны хорошо знать избиратели, в-третьих, народный кандидат должен иметь «репутацию щедрости, приятные манеры и вообще симпатичный характер или особенные черты, способные благоприятно подействовать на массу избирателей»2.

6. Важнейшей функцией политической партии является участие в выборах, посредством которых раскрывается их представительская природа.

Образовавшись первоначально из небольшого круга единомышленников,

партия получает свою легитимацию в ходе избирательной кампании,

расширяя тем самым свой электорат и опираясь в своей деятельности на поддержку избирателей. Поскольку сама партия является частью общества,

она выражает интересы определенной социальной группы, которая делегирует ей полномочия по представительству ее интересов во власти.

Некоторые партии так и остаются на данной стадии развития, не переходя на следующую ступень - представительство во власти. Те же партии, которые заручились поддержкой избирателей и были допущены к распределению депутатских мандатов в законодательных представительных органах государственной власти, становятся парламентскими партиями и представляют теперь все общество и следовательно решают задачи общегосударственного или национального уровня.

7. Законотворческая функция - функция участия парламентской

1Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С. 203.

2Там же. – С. 206.

245

партии в обсуждении и принятии законопроектов. Острогорский подробно описывает тактику партий в парламенте, их взаимоотношения с правительством и другими партиями. Партийная дисциплина препятствует развертыванию дебатов в парламенте. Они, по заявлению Острогорского, не имеют почти никакого реального значения, не изменяют результатов голосования, «никого не убеждают, так как партийная дисциплина запрещает всякому верноподданному» члену партии дать себя убедить. «Это означает,

что Палата общин больше не является обсуждающим вопросы собранием»11.

Это заявление Острогорского вполне напоминает высказывание недавнего спикера российского парламента Б.В. Грызлова, произнесенное спустя сто лет по поводу роли дискуссий в парламенте, сформированном по партийным спискам. И в настоящее время, как правило, все вопросы решены заранее,

еще до их рассмотрения на заседании Думы или в партийных фракциях, или в комитетах, или в правительстве, а парламенту остается проголосовать лишь за готовые формулировки законодательных норм. При этом мы забываем еще одно предназначение парламента – политическое образование населения,

которое должно знать, чем занимаются их представители во власти, видеть и

1 Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. – М., 1997. – С. 285.

246

слышать позиции своих избранников по различным вопросам.

Таким образом, посредством выделения функций М.Я. Острогорский сформулировал либеральную концепцию политических партий, выделил их конституирующие признаки - наличие партийной дисциплины, выражение интересов и идеалов отдельных социальных групп, борьба за политическую власть и реализацию своей программы и идеологии. Из них и вытекает стратегия и тактика данной партии. Четкое обоснование функций политических партий позволит законодателю более четко определить предмет правового регулирования публично-властных отношений и разграничить правовой статус официально признанных акторов парламентского процесса от неинституционализированных образований.

6.3. Оппозиционные политические партии как необходимое условие развития парламентаризма

Отсутствие в российском конституционном праве и законодательстве института оппозиции не является пробелом регулирования, а скорее выражает осознанную позицию законодателя. Умолчание по данному вопросу можно расценивать двояко: и как незрелость теоретических разработок проблемы на доктринальном уровне, и как нежелание правящей элиты искусственно создавать себе оппозицию, стремящуюся ограничить или лишить ее власти. В этой связи полезно обратиться к мировому опыту правового регулирования оппозиции.

Впервые оппозиция получила юридическое признание в Великобритании. В этой стране нет специального закона о политических партиях, а деятельность оппозиции регулирует закон о министрах короны

1937 г., согласно которому лидер официальной оппозиции и два «кнута» ее фракции в палате общин («кнуты» - лица, обеспечивающие дисциплину членов фракции и, прежде всего, их явку на голосование) получают ежегодное жалование из государственной казны. Аналогичные положения предусматривает и законодательство большинства стран британского

247

Содружества (Австралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). Конституции ряда стран (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи) включают положения о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах. В ряде зарубежных стран Европы, например в ФРГ, Швеции, Чехии законодательство определяет правовой статус оппозиционных партий,

устанавливает им дополнительные юридические гарантии (в частности,

государственное финансирование и право на консультацию по ряду вопросов). Юридическое различие правящих и оппозиционных политических партий проявляется еще и в том, что нередко законодательство современных государств устанавливает особый правовой статус оппозиционных партий. В

данном случае речь идет, прежде всего, о предоставлении оппозиционным партиям дополнительных правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмотренных законодательством прав, а существующие в ряде стран отступления от формального принципа равноправия, как правило,

имеют своей целью обеспечить возможность их нормального функционирования1. В некоторых странах статус оппозиционных партий определяется не только конституцией или общими законами о политических партиях (Колумбия, Португалия, Гвинея-Бисау), но и специальными законами о правовом статусе оппозиции (Кабо-Верде, Того), которые предоставляют оппозиционным партиям на равных основаниях с правительственными партиями одинаковое эфирное время и одинаковый объем публикаций (Португалия), право участвовать в работе по подготовке или изменению законодательства2. В современной России, несмотря на имеющиеся законопроекты об оппозиционной деятельности мы видим не равноправие партий, а складывание монополии одной партии власти,

усиление единовластия, не дающего развиваться политической конкуренции и оппозиционности.

1Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. – М., 1998. – С. 58.

2Там же. - С. 58-60.

248

Важным шагом на пути демократизации общества и совершенствования системы парламентаризма является процесс инициирования, обсуждения и принятия законопроектов о парламентской оппозиции. На этот путь уже встали такие бывшие социалистические страны,

как Узбекистан и Украина. В парламентах этих государств рассматривается проблема наделения оппозиции рядом прав и определения законодательных рамок ее деятельности. Например, в проектах Конституционного закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» и

Закона Республики Узбекистан «О внесении поправок в отдельные статьи Конституции Республики Узбекистан» предлагаются такие гарантии формирования и развития конструктивной парламентской оппозиции, как возможность объединения фракций политических партий (в том числе и оппозиционных) в блок на основе общих взглядов и целей с сохранением за этим блоком прав, предоставленных отдельным фракциям. Согласно указанным законопроектам, фракция политической партии, объявившая себя парламентской оппозицией, наделяется рядом дополнительных полномочий.

Это внесение альтернативной редакции законопроекта; занесение в протокол пленарного заседания Законодательной палаты особого мнения по обсуждаемому вопросу, гарантированное участие представителей фракции в согласительной комиссии по отклоненному Сенатом закону; право на замещение представителем фракции должности заместителя Спикера Законодательной палаты; участие оппозиционных фракций в консультациях с Президентом Республики Узбекистан по поводу кандидатуры Премьер-

министра Республики Узбекистан для утверждения Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса1. На наш взгляд, учет подобного опыта был бы

1 Проект Конституционного закона и опыт деятельности фракций политических партий в Государственной Думе Российской Федерации // Материалы «круглого стола» по обсуждению проектов Конституционного закона «Об усилении роли политических партий в обновлении и дальнейшей демократизации государственного управления и модернизации страны» и Закона Республики Узбекистан «О внесении поправок в отдельные статьи Конституции Республики Узбекистан». – Ташкент, 2007.

249

весьма полезен для нашей страны.

России следует воспринять опыт ряда зарубежных стран, в которых гарантируются дополнительные права парламентской оппозиции (в

частности, право на внесение альтернативной редакции проекта закона; на занесение в протокол пленарного заседания нижней палаты парламента своего особого мнения по обсуждаемым вопросам; на занятие ряда ключевых должностей в парламенте и др.).

Плюрализм мнений может приобрести материальные формы в том случае, если идеи будут институционализированы в конкретных общественных группах, действующих в определенных правовых рамках.

Плюралистические политические интересы материализуются в политических партиях, которые по отношению к государственной власти разделяются на виды. В зависимости от выбранного критерия исследователи выделяют различные классификации и типологии политических партий: «правые», «левые», «центра»; «консервативные», «либеральные», «радикальные», «крупные» и «малые»; «сильные» и «слабые», «кадровые» и «массовые»1.

Степень участия партий в общенациональной политике при парламентской системе функционирования государственной власти выявляет такой подход к анализу политических партий, который позволяет определить наличие правящих и оппозиционных партий. «Для европейских ученых,

придерживающихся представления о стремлении партий преимущественно к приобретению должностей и живущих в условиях парламентской системы,

на первый план выходят процентные доли мест в парламентах и участие в правительствах, т.е. распределение министерских портфелей»2.

Итак, остановимся на делении партий на парламентские (или правящие) и оппозиционные подробнее для того, чтобы лучше исследовать

1Подробнее см.: Исаев Б.А. Теория партий и партийных систем: Учебное пособие. – М., 2008. – С. 118-140.

2Джанда К. Понятия, используемые при анализе политических партий // Теория партий и партийных систем: Хрестоматия / Сост.Б.А. Исаев. – М., 2008. – С.113.

250