В России

Государственное пенсионное страхование в России зародилось значительно позднее, чем в большинстве развитых стран — в начале 20 века, и не получило широкого распространения на все категории населений России. После Октябрьской революции государственное пенсионное страхование было по сути отменено. Однако по прошествии переходного периода экономической нестабильности социалистическое государство начало создавать принципиально новую пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного государством пенсионного обеспечения по старости, которое было введено в 1927 г.

До 1917 года страхование по старости не входило в сферу интересов органов государственного управления. Только отдельные виды профессиональ­ной деятельности (в основном связанные с государственной службой) обеспе­чивались специальными видами социальных пособий после прекращения гражданином работы в связи с наступлением определенного возрасту.

После Октябрьской социалистической революции в 20-х годах разверну­лась общественная дискуссия о необходимости рассмотрения старости как отдельного вида нетрудоспособности, нуждающегося в пенсионном обеспечении. В то время социальное обеспечение престарелых строилось не на основе учета возраста, а на основе утраты трудоспособности и наступления инвалидности. Однако ситуации быстро менялась и уже в 1924 году пенсионным обеспечением были охвачены преподаватели высших учебных заведений по достижении ими 65-ти лет, в 1928 году — рабочие текстильной промышленности, а в 1929 году — рабочие ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта. В 1929 году также были впервые установлены различия в размере между пенсией по инва­лидности и по старости, а также порядок выплаты пенсий продолжающим ра­ботать.

К 1932 году пенсионное обеспечение охватило рабочих всех отраслей на­родного хозяйства. Были законодательно введены пенсионные возраста: 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

В 1936 году после принятия Конституции СССР пенсионное обеспечение стало всеобщим для рабочих и служащих

В 1956 году был принят Закон о государственных пенсиях, регулирующий размер пенсии по старости, который отменил выплату пенсий по старости рабо­тающим пенсионерам и одновременно увеличивал размеры назначаемой пенсии. В результате доля работающих пенсионеров начала постепенно сокращаться и по оценкам снизилась с 60% в 1956 году до 9% в 1962 года

В 1964 году был принят Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, который предусматривал с 1965 года выход на пенсию для колхозников-мужчин с

65-ти лет и для женщин — с 60-ти лет. С 1968 года колхозники получили право на пенсию но старости с такого же возраста, как рабочие и служащие. В резуль­тате к середине 60-х годов в нашей стране сложилась государственная систему всеобщего пенсионного обеспечения по старости.

Необходимо заметить, что в то время демографический аргумент не учиты­вался при создании пенсионной системы, если не считать выводы по исследова­нию состояния здоровья в 20-30-х годах. Постарение населения не было фактом, требующим к себе внимания.

С середины 60-х годов по мере сокращения прироста численности населе­ния трудоспособных возрастов и развития процессов старений населения в полном объеме встает проблема реформирования пенсионной системы по при­чине демографического кризиса. В дальнейшем пенсионное законодательство изменялось в направлении все большего материального стимулирования занятости пенсионеров.

Следует обратить внимание, что, несмотря на то, что социалистическая пенсионная система входила составной частью и т.н. систему социального страхо­вания, она не содержит экономических признаков системы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно выражаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. В то же время данная система, несмотря на многочисленные экономические недостатки, содержала одно важное преимущество — обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления. Поэтому пенсионная система начиная с указанного периода и до 1990 г. получила опреде­ление как государственное пенсионное обеспечение.

Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который в свою очередь входил сос­тавной частью в государственный бюджет страны. Таким образом, предшество­вавшая пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны

Бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В общем бюджете государственного социального страхования четко определялись источники доходов и направление средств в соответствии с установленными видами обеспечения и обслуживания по социальному страхо­ванию.

Учитывая относительно низкие уровни пенсионного обеспечения и доста­точно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода необходимо отметить сбалансированность бюджета социального страхования. Только в 1956 г впервые была предоставлена дотация из государственного бюд­жета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие существен­но возросших расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих и членов их семей в связи с введением в действие Закона о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г., значительно расширившего круг лиц, имеющих право на получение пенсии и увеличившего размер пенсии по отдельным группам пенсионеров в 2 раза.

Важным этапом формирования цивилизованной программы государственного пенсионного страхования следует рассматривать середину шестидесятых годов, когда с 1 января 1965 г. государство установило право на получение пенсий колхозниками в период наступления соответствующего возраста, пенсий по случаю смерти кормильца.

Систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудя­щихся, увеличение числа пенсионеров обусловили возрастание в дальнейшем поступлений из государственною бюджета в фонд государственного социального страхования. Поскольку взносы на социальное страхование не обеспечивали покрытия всех расходов этой системы, недостающая часть, поступавшая из госбюджета постоянно возрастала, и в 80-е годы составила около 60% бюджета социального страхования.

Пенсии по государственному социальному страхованию представляли со­бой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых, как правило, соизмерялся с прошлым заработком. В зависимости от события, при наступлении которого предоставлялось пенсионное обеспечение по социальному страхованию, в законодательстве указанного периода выделяются следующие виды пенсий: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях, за выслугу лет.

Материальное обеспечение инвалидов войны, с детства и от рождения осуществлялось за счет средств союзного бюджета, бюджетов союзных республик. Для этого, в частности, в бюджетах предусматривались средства на выплату пенсий и пособий военнослужащим и их семьям. Военнослужащие рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы имели право на пенсию в случае инвалидности, а их семьи — в случае потери кормильца. Пенсии всем категориям получателей назначались независимо от продолжительности службы и предшествовавшей работы военнослужащего.

Пенсионное обеспечение генералов, адмиралов, офицеров, военнослу­жащих рядового, сержантского и старшинского состава сверхсрочной службы и приравненных к ним лиц, а также их семей, осуществлялось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР, за счет Министерства обороны СССР

Пенсионное обеспечение работников науки по условиям и размерам отличалось от пенсионного обеспечения других категорий работников и регулировалось специальным Положением о пенсионном обеспечении работников науки, которое в то же время не исключало возможности получения работниками науки или членом его семьи пенсии по общему пенсионному законодательству.

Часть средств союзного бюджета передавалась в виде дотации централизованному союзному фонду социального обеспечения колхозников.

За счет средств союзного бюджета выплачивались также и персональные пенсии союзного значения.

За счет республиканских бюджетов выплачивались персональные пенсии республиканского значения.

За счет местных бюджетов и бюджетов автономных республик выплачи­вались пенсии инвалидам войн и их семьям, персональные пенсии местного значения, пенсии работникам науки.

Полноправное пенсионное обеспечение колхозников было введено только в 1964 г. законом о пенсиях и пособиях членам колхозов, что положило начало системе обеспечения колхозников пенсиями и позволило сократить несоответ­ствие в уровнях пенсионного обеспечения нетрудоспособных колхозников, рабочих и служащих. В 19 г. в стране была введена единая система социаль­ного страхования колхозников. При этом пенсионное обеспечение членов кол­хозов осуществлялось непосредственно из Централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников, формировавшегося за счет отчислений колхозов от сумм их валового дохода и ежегодных ассигнований из государствен­ного бюджета.

Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы наглядно показывают наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые достигли наибольшей остроты в конце 80-х годов, когда стало очевидно, что действующая система не в состоянии справляться с возложенными на нее функциями.

Главной проблемой любой пенсионной системы традиционно является несбалансированность доходной и расходной частей пенсионного бюджета. В результате этого финансово-ресурсная обеспеченность выплаты пенсий к середине восьмидесятых годов снизилась настолько, что для проведения очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные средства.

Даже повышение тарифов взносов на социальное страхование в 1982 году сократило разрыв в уровне формирования доходной части и потребности в расходной части бюджета социального страхования до 0,57 Однако уже в 1989 г. указанное соотношение вновь снизилось до предельно допустимого 0,51. Таким образом, даже в результате повышения тарифа отчислений на социальное страхование не удалось ликвидировать дотационное пополнение пенсионного бюджета.

Таким образом, развитие пенсионной системы до периода радикальных рыночных реформ 1990 г свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе реформирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета ПФР в бюджетно-финансовую систему страны.

Масштабность и глубина радикально-рыночных преобразований в эко­номике потребовала применения принципиально новых экономических и пра­вовых оснований в сфере пенсионного обеспечения. При этом предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства — стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был принят Закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан СССР».

Однако изменение государственного устройства страны повлекло за собой уже через полгода после утверждения упомянутого закона принятие самосто­ятельного российского закона «О государственных пенсиях в РФ» (с последу­ющими многочисленными изменениями и дополнениями), который в то же время привнес значительные отличия в правовые основания функционирования пенсионной системы.

Российский пенсионный закон 1990 года по существу стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в полностью автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь обще­признанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. При этом важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся пол­ный отказ от бюджетных дотаций.

Развитие собственных источников финансирования должно было дости­гаться улучшением собираемости тарифов взносов на указанные цели. Пере­ориентация каналов поступления финансовых ресурсов на пенсионные цели на преимущественное использование страховых методов имело глубокое экономи­ческое содержание и социальные последствия для развития рыночных отношений и эффективной деятельности системы пенсионного обеспечения нетрудоспособ­ных граждан.

В части организационной структуры управления деятельностью по назна­чению и выплате государственных пенсий сохранена прежняя система - через государственные органы социального обеспечения (в последующем — социаль­ной защиты населения).

В результате радикально рыночной общеэкономической реформы пенсион­ное законодательство получило новый импульс для развития в направлении укрепления принципов пенсионного страхования. Наиболее полное выражение это получило когда в 1900 году в нашей стране начало действовать новое пенсионное законодательство: Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР от 20.11.90 г. № 340-1. Еro главной особенностью была ярко выра­женная социальная направленность на государственное пенсионное обеспечение с сохранением всех предыдущих

государственных обязательств, правда в унифи­цированном виде для всех категорий граждан, дальнейшее расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; установление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа и многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат. Однако главным новшеством было введение выплаты полного размера пенсии всем рабо­тающим пенсионерам без исключения.

Кроме этого, ст. 8 данного закона определила принципиально новый источник консолидации, накопления и перераспределения всей суммы средств на пенсионное обеспечение в одном специализированном финансово-кредитном учреждении, для чего был организован Пенсионный фонд РФ, основная функция которого заключалась в финансировании выплаты всех видов государственных пенсий.

Созданием ПФР в начале 90-х годов в России началась эпоха радикальных экономических реформ, среди которых пенсионная реформа занимала одно из ключевых мест наряду с реформой форм собственности и приватизацией, а также реформой системы государственного управления экономикой. Социалистическая система пенсионного обеспечения не могла быть приспособлена к новым услови­ям, и была заменена на систему государственного пенсионного страхования, основанную на солидарно-распределительных принципах.

Однако крайне неблагоприятная макроэкономическая ситуация, серьезные просчеты в проведении экономической реформы наряду с социальной неоправ­данностью основных позиций пенсионной реформы и ее экономической необо­снованностью привели к тому, что пенсионная система не смогла полностью адаптироваться к рыночным условиям, не смогла стать полностью автономной от государственного бюджета.

Вследствие этого пенсионная система продолжала находиться под усили­вающимся воздействием общеэкономических и госбюджетных факторов. Так, в свя­зи с либерализацией цен реальный размер пенсионных выплат в первые месяцы 1992 года упал более чем в 2 раза. Остро встал вопрос о компенсации потерь пен­сионеров (хотя бы частичной) и регулярной индексации пенсионных выплат

Главным принципом государственного регулирования пенсий в жестких финансовых условиях являлась попытка предотвращения падения среднего уровня пенсий ниже прожиточного минимума пенсионера. По существу лишь этот критерий лежал в основе принятия решений о частоте, форме и размерах индексаций.

В 1993 году была проведена новая индексаций пенсий в соответствии с законодательными актами, принятыми Верховным Советом России.

Серьезным недостатком сложившейся в 1993-1994 годах системы пенси­онного обеспечения в России был вопрос, связанный с максимальной пенсией.

Максимальная пенсия не могла быть выше, чем 3 размера минимальной пенсии. Для лиц, имевших неблагоприятные условия труда — 3,5 размера. Учитывая, что минимальная пенсия без учета введенной Указом президента РФ в 1995 году компенсационной выплаты была крайне низка (в конце 1996 года — 26% офи­циального прожиточного минимума пенсионера, размер максимальной пенсии тоже был невысок.

С. учетом всех возможных надбавок и льгот максимальная пенсия без компенсационной выплаты превышала прожиточный минимум пенсионера всего на несколько процентов. Это привело к фактической ликвидации дифференциации трудовых пенсий последних лет назначений из-за того, что практически все лица, достигшие пенсионного возраста, начиная с 1993 г. исходя из требований нового законодательства о назначении пенсии и сложившегося под влиянием условий переходного периода цены рабочей силы и уровня оплаты труда приобретали права, достаточные для назначения максимального размера пенсии.

Дифференцированная компенсационная доплата к пенсии, впервые введен­ная Указом Президента РФ в мае 1995 года, наибольшая для тех, кто получал пенсию в минимальном размере, и наименьшая для тех, у кого пенсия была макси­мальной, подняла фактическую минимальную пенсию до 85% прожиточного мини­мума пенсионера. Это, безусловно, было положительным шагом, но еще больше уменьшило разрыв между минимальной и максимальной пенсиями

Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, реальное содержание пенсий устойчиво снижалось и реальные доходы пенсионеров продолжали падать, что еще больше утверждало необходимость ускорения пенсионной реформы.

Социальные проблемы развития системы пенсионного страхования

Уже через 3 года после введения в действие нового пенсионного законодательства России стало очевидно, что оно недостаточно учитывает не только особенности переходной экономики, но и базовые принципы пенсионного страхования, необходимые в рыночных условиях. Поэтому уже в 199.5 г. была утверждена новая «Концепция реформы пенсионного обеспечения в РФ». В качестве основных целей нового этапа развития пенсионной системы выдви­гались:

1) реализация гарантированного Конституцией РФ права граждан на пен­сионное обеспечение;

2) обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

3) адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыноч­ным отношениям в РФ;