10. Юридическая природа указов Президиума Верховного Совета ссср о ратификации международных договоров (опущен)

11. Присоединение к международному договору

Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. Присоединением другого вида является случай, когда государство, не имеющее права, согласно положениям договора, стать его участником, впоследствии получает такую возможность.

Присоединение - не просто особый способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора или отдельная подстадия в процессе его заключения. Как справедливо заметил В.Ф. Губин, присоединение можно рассматривать как своеобразный способ заключения международных договоров, при котором процесс заключения может расчленяться на ряд стадий или этапов*(310). В этом процессе могут быть различные способы выражения согласия присоединяющегося государства на обязательность для него международного договора, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к международному договору.

Поскольку присоединяющееся государство могло и не участвовать в переговорах или конференции по подготовке согласованного текста договора, то, исходя из принципа суверенного равенства, по мнению В. Ф. Губина, такое государство вправе претендовать на то, чтобы провести предварительные переговоры с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. В этом случае, применительно к присоединяющемуся государству, будет иметь место как бы стадия подготовки и принятия текста договора.

Как уже говорилось, договоры, допускающие присоединение других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Но и региональные договоры могут быть открыты для участия в них других государств.

Принципиальное значение, на что уже указывалось, имеет открытие для всех государств, независимо от их общественного строя, общих многосторонних договоров, включающее право присоединиться к ним. На Венской конференции по праву договоров поправка Чехословакии, предлагавшая закрепить это право, не была принята. Венская конвенция в ст. 15 содержит дискриминационные формулы, ограничивающие суверенные права государств участвовать в договорах путем присоединения. Советская делегация голосовала против этой статьи, сделав соответствующее заявление. Так же поступил ряд других делегаций, указав, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств.

Если международный договор открыт для присоединения, любое государство может стать его участником в соответствии с предусмотренной в нем процедурой. При этом порядок присоединения должен определяться соглашением государств, участвовавших в разработке данного договора, в соответствии с принципом суверенного равенства всех государств, независимо от их социального строя.

Присоединяясь к международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам*(311). Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся государством и теми участниками договора, которые возражают против такого присоединения. "Присоединение, - пишет швейцарский юрист П. Гугенхейм, - зависит от воли присоединяющегося субъекта права... и может случиться, что одно государство будет допущено к участию в конвенции вопреки воле некоторых договаривающихся сторон"*(312). Такого же мнения придерживается и Г. Кельзен*(313). Правда, он ничего не говорит о том, что само присоединение должно быть юридически действительным, а именно это и нужно подчеркнуть. Присоединение, осуществленное лицами, не имеющими права выступать от имени государства, недействительно.

Присоединение - важный способ выражения согласия государств на обязательность договора, который, однако, нуждается еще в совершенствовании в свете прогрессивных принципов современного международного права, прежде всего суверенного равенства государств и принципа универсальности. В частности, должно быть покончено с противоправной империалистической практикой включения в заключительные положения общих многосторонних договоров дискриминационной статьи, ограничивающей присоединение к ним социалистических государств.

Раньше различались две формы присоединения: обычное и привступление. Последним называлось торжественное присоединение третьего государства к договору с принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании обязательности для него данного международного договора, направляя соответствующий документ о присоединении депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные статьи современных многосторонних договоров.

Иногда в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к договору и лишь после его ратификации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников*(314). Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала ратификацию присоединений (ст. 31). В ноте министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966 г., в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано: "Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с ее ст. 31"*(315). Ратификации ноты не было.

В практике СССР актов о присоединении, подлежащих ратификации, почти не встречается. Примером присоединения СССР под условием ратификации может служить его присоединение 2 декабря 1927 г. к Женевскому протоколу 1925 года о запрещении химического и бактериологического оружия. Декларация о присоединении была подписана заместителем Наркоминдела СССР под условием ратификации 2 декабря 1925 г. Протокол был ратифицирован ЦИК СССР 9 марта 1928 г.*(316)

В последние годы в связи с ростом числа и активизации деятельности межгосударственных организаций на международной арене в теории и на практике поднимался вопрос о праве таких организаций становиться наряду с государствами - участниками общих многосторонних договоров. Иначе говоря, встает вопрос, распространяется ли принцип универсальности этих международных договоров на международные организации? Имеют ли они право присоединяться к общим международным договорам?

В советской юридической литературе в общей форме утвердительно ответил на этот вопрос В. Степанов. Он пишет: "Если объект общего многостороннего договора и его предметное содержание имеют непосредственное отношение к организации и если государства-члены решают, что ее участие будет содействовать эффективному осуществлению целей и задач договора, то такое участие можно допустить"*(317). Для конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями такую возможность допускает Б.В. Ганюшкин, который считает международную организацию, члены которой вырабатывают конвенцию, касающуюся этой организации, "третьей стороной", без согласия которой положения конвенции не могут быть на нее распространены*(318). Это положение вызвало критику Ю. Михеева, который писал, что при таком подходе международная организация представляется обладающей "собственной волей, независимой от воли государств - ее членов"*(319).

На наш взгляд, международные организации действительно обладают, как правильно пишет Б.В. Ганюшкин, собственной, относительно самостоятельной волей, отличной от воли государств-членов. В то же время тот факт, что международные организации являются производными от государств субъектами международного права, не позволяет, на наш взгляд, поставить их на один уровень с государствами в отношении права на участие в общих многосторонних договорах. Принцип универсальности, следовательно, автоматически не распространяется на международные организации, которые могут присоединяться к многостороннему договору только в том случае, если формула присоединения специально резервирует такое право за ними, то есть если государства, которые всегда являются авторами этой формулы, согласились, что наряду с ними участниками международного договора могут стать и международные организации (все или конкретно указанные в формуле присоединения). В противном случае международные организации даже к открытым международным договорам присоединиться не могут.