ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

По данным Всемирного банка, одной из главных тенденций в развитии ВПО является децентрализация управления вузами. Мы выделяем три основных типа изменений, связанных с делегированием полномочий от центрального государственного ведомства (министерства) на разные уровни управления. Во-первых, полномочия могут передаваться региональному органу управления; вовторых, специализированному агентству (организации-посреднику) и, в-третьих, непосредственно университетам12.

Внекоторых западных странах и государствах с переходной экономикой министерства образования недавно передали функции контроля над деятельностью вузов региональным органам управления, но в то же время сохранили за собой выработку государственной политики и координацию ее реализации в области образования. Сложившиеся традиции подобного распределения полномочий уже существуют в таких странах, как Австралия, Германия и Канада.

ВКитае ответственность за деятельность большинства государственных вузов также передана на региональный уровень, а центральное правительство сохранило контроль только за ограниченным числом престижных вузов.

ВСША все государственные университеты в основном финансируются и контролируются штатами. Все это позволяет университетам эффективно взаимодействовать с локальными рынками труда и местными сообществами.

Однако такая конфигурация полномочий потенциально рискованна для сохранения контроля над реализацией единой национальной образовательной политики.

Например, федеральные правительства в Канаде или Германии сталкиваются с трудностями при внедрении новых национальных стратегий. Если финансовая ответственность распределяется между центром и регионами, как в Австралии, то центр по-прежне- му сохраняет за собой высокую степень контроля над вузами.

Тем не менее мы утверждаем, что усиление роли регионов (субъектов федерации) в управлении высшим образованием является общей тенденцией для федеративных государств. Чаще всего регионы принимают на себя часть обязательств по финансированию университетов и получают право участвовать в формировании советов и выработке стратегии университетов.

Принцип академического федерализма успешно применяется в таких «классических» федерациях, как США и ФРГ.

12 Система управления в секторе высшего образования: сравнительный анализ и возможные варианты стратегии для Российской Федерации: Аналитическая записка Всемирного банка. 2004. С. 9–10.

331

Заслуживает особого внимания опыт США. Конституция здесь разрабатывалась в период Просвещения американскими интеллектуалами, придававшими огромное значение образованию и науке. Посему в Конституции США устанавливается принцип патернализма в отношении сферы науки и высокой культуры: «Конгресс имеет право содействовать развитию наук и полезных ремесел, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительные права на их произведения и открытия»13.

ВКонституции США академическая свобода как субъективное

икорпоративное право отсутствует. Это не значит, что она не признается. Конституционализация академической свободы в США осуществилась благодаря расширительному толкованию Верховным судом США и верховными судами штатов, а также первой поправке к Конституции 1787 г., которая гласит: «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание либо ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительствус петицией об удовлетворении жалоб».

Вчастности, Верховный суд США принял следующее решение: «Наш народ далеко продвинулся в обеспечении безопасности академической свободы, которая является ценностью для всех нас, а не только для преподавателей. Эта свобода установлена первой поправкой к Конституции, которая не приемлет законов, устанавливающих какую-либо ортодоксию в учебных аудиториях».

США являются федеративным государством, но в отличие от России, в которой субъекты Федерации воспроизводят правовой алгоритм взаимодействия государства и академической сферы, заданный федеральной Конституцией, клонируют его, здесь наблюдается иное. Высшее образование в США — это компетенция штатов, и оно финансируется из их бюджетов. Еще в 70–80-х гг. завершился период децентрализации системы образования, и в настоящее время каждый отдельный штат вкладывает в развитие высшего образования суммы, сопоставимые с бюджетами на образование и науку целых европейских государств.

Мы можем отметить, обращаясь к текстам конституций штатов — субъектов государственной власти в США, значительные различия конституционно-правовых режимов академической свободы на региональном уровне, при том что в целом приемы, методы, подходы и терминология совпадают. Если в России нами констатируется гомогенность конституционно-правовых режимов академической свободы по вертикали и по горизонтали, то в США — гетерогенность федерального и регионального режимов (по вертикали) и относи-

13 Конституции зарубежных государств. М., 2003. С. 383.

332

тельная гомогенность конституционно-правовых режимов академической свободы — по горизонтали.

Особенностями регулирования академических свобод в конституциях штатов США являются:

во-первых, детальное регулирование функционирования, в отличие от федеральной конституции, сферы высшего образования (но не науки, которая относится к федеральной компетенции);

во-вторых, закрепление покровительственного режима в отношении всех форм образования (начального, среднего, высшего), которое рассматривается как ценность, условие демократии, «счастья человечества»;

в-третьих, четкое различение государственных и частных университетов и колледжей;

в-четвертых, закрепление в тексте конституций штатов перечня вузов, финансируемых из бюджета штатов;

в-пятых, конституционное установление режима государственного контроля за вузами, финансируемыми из бюджетов штатов, который проявляется в утверждении губернатором и сенатом легислатуры штата коллегиального органа управления университетом (колледжем) board of regents в составе 7–9 чел. Он осуществляет администрирование, установление правил, контроль за расходованием выделенных бюджетных средств, управление персоналом;

в-шестых, конституционные гарантии предоставления грантов, стипендий и займов студентам;

в-седьмых, многообразие способов предоставления автономии высшим учебным заведениям: закрепление их неотчуждаемых привилегий, освобождение от налогообложения, невмешательство органов управления в содержание учебных программ и т. д.;

в-восьмых, обязывание вузов и колледжей к целевому расходованию государственных средств.

В ФРГ модель управления ВПО опирается на принцип академического федерализма. Внутригосударственный правовой механизм регулирования системы образования, в том числе юридический, включает три уровня: первый — федеральный, второй — земельный, третий — внутривузовский. В Конституции ФРГ сфера ВПО отнесена к конкурирующей (совместной) компетенции федерации и земель.

Данное условие закреплено следующими положениями: «Федерация имеет право издавать... общие принципы в облас-

ти высшего образования» (ст. 75 подп. 1а); «Конкурирующая законодательная компетенция распространя-

ется на регулирование помощи учащимся и содействие научным исследованиям» (ст. 74 п. 13);

«Федерация участвует в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества в целом и участие

333

Федерации необходимо для улучшения жизненных условий в следующих областях: 1) расширение и строительство новых высших учебных заведений...» (ст. 91а);

«Федерация и земли могут действовать сообща на основе соглашений в планировании образования, а также поддерживать учреждения и проекты в сфере научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки» (ст. 91в)14.

В соответствии с рамочным законом о высшем образовании ФРГ 1999 г. (далее — РЗВО) (гл. 4, параграфы 58 и 59) юридический статус вузов приравнивается к статусу государственно-об- щественных организаций, бюджетная и кадровая политика которых регулируется правительствами субъектов федерации. Годовые бюджеты учебных заведений являются частью бюджетов земель, однако в вопросах учебной и исследовательской работы они обладают функциональной автономией, используя различные механизмы самоуправления15.

Во всех землях ФРГ высшие учебные заведения — объекты юридического и государственного (финансово-административного) контроля со стороны соответствующего министерства. Юридический контроль предполагает соответствие деятельности вузов законодательным нормам в области высшего образования, прежде всего нормам, фиксированным в РЗВО. Государственный контроль касается в первую очередь вопросов экономической, бюджетнофинансовой и кадровой политики16.

РЗВО содержит многочисленные отсылки к законодательству земель в части:

•уточнения задач отдельных категорий вузов;

•порядка их финансирования, распоряжения выделяемыми бюджетными и внебюджетным средствами;

•долгосрочного планирования развития вузов и координации этого планирования;

•установления контингента обучающихся;

•оказания индивидуальной помощи обучающимся;

•поддержания особо одаренных учащихся;

•учреждения ведомств по оказанию индивидуальной помощи;

14Основной закон ФРГ // Конституции стран Европы / Под ред. Л. А. Окунько-

ва. М., 2001. Т. 1. С. 565–637.

15Гартвиг Л. Финансовый менеджмент в вузах Германии // Сравнительная образовательная политика. Федеральный образовательный портал // http://comparative.edu.ru.

16Рамочный закон о высшем образовании ФРГ в ред. 1999 г., изм. ст. 1 Закона от 8 августа 2002 г. // Образовательное законодательство зарубежных стран /

Под ред. В. М. Сырых. М., 2003. С. 417.

334

•назначения на должность руководителей вузов, профессоров, отдельных категорий сотрудников;

•работы профессоров по совместительству;

•правового и финансового надзора;

•установления реестра государственных и частных вузов.

Все земли в соответствии с РЗВО обязаны урегулировать вопросы, отнесенные к их компетенции в области высшего образования, и привести свое законодательство в соответствие с федеральным. При этом в законодательстве земель ФРГ так же, как и в России, используется прием воспроизведения нормативных предписаний федерального законодательства на региональном уровне.

Законы о высшем образовании отдельных земель (в частности, закон Республики Бавария) относят к их компетенции: утверждение и опубликование уставов вузов; рассмотрение их отчетов о научной деятельности; порядок выделения средств на НИР; утверждение структуры учебных заведений; общие указания по библиотекам; утверждение структуры факультетов; правовой надзор, финансирование и планирование; координацию деятельности вузов; порядок проведения конкурса на должности руководителя учебного заведения, профессоров; требования к обеспечению образовательных программ; требования к внутривузовским документам; задачи учебных заведений в области модернизации образования и формы участия; общие правила проведения вузовских экзаменов и правила проведения государственных экзаменов17.

Мы видим, что в России в последнее десятилетие резко активизировалось участие институтов высшего профессионального образования в региональном развитии. Во многих субъектах Федерации университеты заявили о себе как о центрах подготовки кадров высшей квалификации, региональной науки и инноваций.

В докладе руководителя Роснауки С. Н. Мазуренко на Всероссийском совещании «Повышение инновационной активности регионов» 23 марта 2006 г., на котором обстоятельно анализировались результаты исполнения Федеральной целевой научно-техничес- кой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002–2006 годы», отмечена особая роль региональной науки в развитии инноваций, хотя при этом подчеркивалось, что столичные округа имеют приоритет.

Однако, на наш взгляд, территориальная организация и политика в области ВПО должна быть адаптирована к местной специфике, отвечать интересам социально-экономического и культурного развития всех субъектов Российской Федерации.

17 Закон о высшем образовании Баварии // Образовательное законодательство зарубежных стран / Под ред. В. М. Сырых. М., 2003. С. 422–464.

335

К сожалению, принципы централизма и «столичности» с XVIII в. по настоящее время являются ведущими и доминирующими в территориальной организации отечественной высшей школы. Исключительно высокая роль двух столиц в системе подготовки кадров высшей квалификации привела к тому, что Москва и Санкт-Пе- тербург по-прежнему сохраняют свое лидирующее положение на российском рынке подготовки специалистов высшей квалификации.

Не приходится сомневаться в том, что в условиях перехода на новые «точечные» принципы финансирования разрыв между возможностями столичной и региональной высших школ и науки еще более усугубится.

Вэтом убеждает и анализ рейтингов классических университетов и иных типов вузов за 2002–2006 гг., где в первых десятках неизменно фигурируют столичные вузы. Кстати, по итогам конкурса, проведенного в рамках аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы на 2006–2008 гг.», высшие учебные заведения столицы получат 42,2 % от общего объема финансирования.

Вто же время мы уверены, что регионализация как политика в сфере высшего образования и науки приобретает наиважнейшее значение в силу геополитического фактора, отсутствия социально-

экономической и культурной гомогенности, исключительных размеров территории государства18.

Исследования социологов показали, что в настоящее время учеба в столичных вузах является непозволительной роскошью для многих россиян, даже для жителей относительно благополучного Тюменского региона.

Принцип академического федерализма означает рационализацию в сфере управления ВПО, юридизацию соответствующих правовых норм.

Юридизация — это стадия позитивизации, равносильная достижению нормативной зрелости; она указывает на качество правовой нормы, степень разработанности, полноту нормативного содержания. Юридизация доктрины создает механизм ее реализации. В этой связи заслуживают внимания опыт регионализации системы высшего образования в классических федерациях, практика перевода вузов на региональное финансирование и передача их под надзор органов власти региона.

Мы считаем, что регионализация высшего профессионального образования ведет к улучшению его показателей, адаптивности к местным условиям, тесной связи с рынком труда и запросами работодателей, активному участию вузов в инновационной деятель-

18 Зыков В. В., Шеломенцев В. В., Моор П. К. Социологический анализ тенденций развития высшего профессионального образования в регионе. Тюмень, 2001. С. 89.

336

ности, созданию эффективного механизма защиты академических прав, в том числе права на образование.

В то же время, как нам представляется, по-прежнему открытым остается вопрос о делегировании части функций федерального министерства органам управления в регионах. Опыт, например, Самарской и Воронежской областей, Республики Татарстан показывает, что региональные власти готовы усиливать свою финансовую поддержку высшего образования, если система станет более адекватной требованиям регионального развития. Мы полагаем, что существует реальная потребность в изучении и обобщении опыта участия региональных властей в управлении региональными системами высшего образования.

Вряд ли кто-либо не согласится с мнением ведущих специалистов Всемирного банка: «...в любом случае в контексте опыта других крупных федеративных государств существующее отчуждение региональных властей от управления высшим образованием в регионах представляется малообъяснимым и нерациональным».

Все мы, прямые и косвенные участники процессов, происходящих в системе высшего профессионального образования и науки, должны осознавать, что судьба государства, процветание народа всецело зависят от степени зрелости академического федерализма и уровня академической свободы.

337

К вопросу о синергетических аспектах федеративной модели государственного устройства1

Феномен федерализма как сложной и открытой общественной системы приобретает совершенно иную конфигурацию, если рассматривать его с позиций синергетики. Необратимые процессы здесь являются источником порядка, порождают более высокие уровни организации, примером чего может служить возникновение в 90-е гг. ХХ в. «нового» российского федерализма из хаоса «парада суверенитетов».

Характерный признак самоорганизации — так называемая

петля положительной обратной связи, при которой в ходе реакции образуется фермент, стимулирующий выработку его самого и протекание реакции. Примеры самоорганизации разнообразны — от молекулярных процессов (так называемые химические часы) до социальных (становление государственности). Объясняя, каким образом иерархия неустойчивостей порождает структурные изменения, синергетика делает теорию организации более прозрачной.

Открытые системы, к которым традиционно относят и реальный федерализм (полицентризм), функционируют с возрастанием уровня упорядоченности. Они обладают способностью учитывать изменения во внешнем мире в своей структуре, более вариабельны и динамичны.

Различие между традиционным и эволюционным (синергетическим) подходом к государству и праву, таким образом, все более напоминает разницу между классической механикой и механикой квантовой. В классической механике «гармония, безраздельно царящая в мире звезд», представала как явление, распространяющееся и на человеческое общество, однако впоследствии данный подход был в значительной мере оспорен2.

В «классической» юридической науке государство и право также предстают идеальными упорядоченными моделями — пришло время поставить под сомнение и этот постулат. Практика показывает, что система норм и институтов изменяется практически каждый день; скорость этих изменений к настоящему времени такова, что традиционная юридическая наука просто не успевает осмыслить их

1Опубликовано в: Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. С. 8–13 (в соавторстве с М. В. Глигич-Золотаревой).

2Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог человека с природой: Пер. с англ. / Общ. ред. В. И. Аршинова и др. М.: Прогресс, 1986. С. 406, 407, 71.

338

при помощи выработанных ею идеальных моделей и вынуждена искать новые способы познания реальности.

Синергетический метод отчасти дает ответ на вопрос об истоках симметрии/асимметрии в федеративных структурах. Так, по мнению Пригожина, «если в равновесном и в слабонеравновесном состояниях система остается пространственно однородной, то в сильно неравновесной области появление новых типов неустойчивости, в том числе усиление флуктуаций, нарушает начальную пространственную симметрию». То есть вблизи бифур-

каций основную роль играют флуктуации или случайные элементы, асимметрия, тогда как в интервале между бифуркациями доминируют детерминистические аспекты и симметрия3.

Несмотря на то, что синергетический подход развивается пока преимущественно в области точных наук, основная сфера применения его результатов — науки общественные. «Идеи… о нестабильности флуктуаций,— пишут Пригожин и Стенгерс,— начинают проникать в социальные науки. Ныне мы знаем, что человеческое общество представляет собой необычайно сложную систему, способную претерпевать огромное число бифуркаций, что подтверждается множеством культур, сложившихся на протяжении сравнительно короткого периода в истории человечества. Мы знаем, что столь сложные системы обладают высокой чувствительностью по отношению к флуктуациям. Это вселяет в нас одновременно надежду и тревогу: надежду на то, что даже малые флуктуации могут усиливаться и изменять всю их структуру; тревогу — потому, что наш мир, по-видимому, навсегда лишился гарантий стабильных, непреходящих законов»4.

Синергетика, таким образом, определяется как постнеклассическое междисциплинарное направление исследований процессов самоорганизации в системах самой разной природы: естественных и искусственных, физических и биологических, экологических и социальных.

Это методология ревизии, компромисса коммуникативной реинтерпретации, сохранение и умножение разнообразия человеческого опыта5, отражение процессов нарастающей трансдисциплинарности6.

На повестку дня в конституционно-правовой науке встает формирование синергетической теории федерализма.

3Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса... С. 203–204, 235, 327.

4Там же. С. 389.

5Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. М., 1999. С. 101, 163.

6Там же. С. 105, 107, 139.

339

Этим отчасти и предопределена та роль, которая, по нашему твердому убеждению, должна быть отведена синергетике в консти- туционно-правовой науке. Проблематика гражданского общества, государства и права, как и многие другие актуальные проблемы современности, комплексна и многомерна. Конкретные результаты в решении многочисленных и острых вопросов зависят не только от усилий отдельных дисциплин, но и от того, насколько эффективной и согласованной будет та методология, которая эти усилия будет координировать, объединять общим контекстом, языком и подходом7.

Синергетикой предлагаются методологические подходы к моделированию сложных социальных систем, к каковым могут быть отнесены федеративные государства8.

Федеративная модель государственного устройства представляет особый интерес с точки зрения исследования ее синергетических аспектов. Именно в федеративном государстве элементы государственной системы — субъекты федерации обладают кон- ституционно-правовым статусом и определенными правами относительно общей системы государственного управления. Исследование синергетических аспектов федерализма позволит, как нам представляется, выстроить оптимальную максимально устойчивую и способную к саморазвитию модель федеративных отношений.

Федерализм интерпретируется как система постольку, поскольку он наделен признаками системы, а именно:

во-первых, наличием совокупности элементов — субъектов федерации;

во-вторых, объединением элементов в рамках целостной совокупности — государства;

в-третьих, наличием связей между элементами как через организующее начало — федеральный центр, так и через непосредственное взаимодействие между субъектами в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности. При этом характерной чертой федерализма как системы является многообразие связей между элементами;

в-четвертых, устойчивостью, понимаемой как устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе (завершающий признак, по которому мы можем судить об эффективности системы). Исходя из этого можно сформулировать цель развития системы федерализма как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Модель федеративных отношений представляется в виде:

7Аршинов В. И. Синергетика... С. 163.

8Подробнее о методологических подходах синергетики см.: Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Принципы коэволюции сложных систем и социальное управление // Синергетика и социальное управление. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 8–18.

340