ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Разграничение компетенции: от передела полномочий к устойчивому развитию1

Тематику разграничения компетенции в последнее время нельзя охарактеризовать как вызывающую высокий общественный и научный интерес. Между тем влияние этого технического на первый взгляд процесса на стратегию и тактику развития государственной системы сложно переоценить. О разграничении и делегировании полномочий вскользь упоминается в посланиях Президента РФ21 и других программных документах, органами власти ведется кропотливая работа в данной области, но результаты этой деятельности и ее смысл пока во многом скрыты от общества. Данная статья ставит своей целью раскрыть основные движущие механизмы процесса разграничения компетенции, его цели, приоритеты, а также прогнозируемые результаты.

Законодательная база разграничения компетенции

Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Конституция определяет сферу ведения Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения (ст. 72), а ведение субъектов РФ формируется по остаточному принципу (ст. 73). Указанные конституционные нормы носят предельно общий характер. Явившись плодом компромисса федерального центра и регионов на определенном этапе развития российской государственности, они не гарантируют реализацию оптимальной модели разграничения компетенции.

Наиболее проблемным является совместное ведение. Исходя из «буквы» Конституции, нашедшей свое подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда РФ3, федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти — само-

1Опубликовано в: Федерализм. 2007. № 4 (48). С. 5–24 (в соавторстве с М. В. Гли- гич-Золотаревой).

2См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2007 г. http://рrеsident.kremlin.ru/арреаrs/2007/04/26/1156_tуре63372tуре63374tуре 82634_125339. shtml.

3Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

351

стоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения. Отсутствие конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения привело к централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма. Выбранный разработчиками Конституции способ разграничения компетенции оказался малоэффективным, что повлекло необходимость его коррекции принятием ряда федеральных законов.

Базовым здесь является Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 (с изменениями и дополнениями). Однако данный закон оказался несовершенен. Одной из основных претензий к нему стало несоответствие названия закона содержащемуся в нем правовому регулированию. Другим существенным недостатком выступает излишняя детализация правового регулирования. Наряду с этим перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ игнорируется федеральным законодателем.

Бюджетный кодекс РФ5 также является ключевым для всей компетенционной системы актом. Но он не содержит четкой и сбалансированной модели бюджетного федерализма. На практике реализация положений Кодекса вызывает немало трудностей. Учет диалектики федерализма характерен для него в небольшой степени — по сути, он

закрепил межбюджетные отношения унитарного государства.

Налоговый кодекс РФ6 и вовсе можно рассматривать в качестве негативного примера законотворчества. Изменения в кодекс внесены более чем ста федеральными законами, породив слишком большое количество его редакций. На нижестоящие «этажи» власти возлагаются все большие полномочия и ответственность, в то время как финансовые и иные ресурсы концентрируются на уровне федерального центра.

Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ″Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации″” и новой редакции Федерального закона “Об общих принципах органи-

4Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. № 42. Ст. 5005.

5Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2007) // СЗ РФ. № 31. Ст. 3823.

6Налоговый кодекс РФ (часть 1) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 17.05.2007) // СЗ РФ. № 31. Ст 3824; Налоговый кодекс РФ (часть 2) от 5 августа

2000 г. № 117-ФЗ (ред от 24.07.2007, с изм. от 08.11.2007) // СЗ РФ. № 32. Ст. 3340.

352

зации местного самоуправления в Российской Федерации”»7 беспрецедентен как по объему, так и по количеству скорректированных законодательных актов8. Часть закона действительно посвящена разграничению полномочий, однако он содержит и регулирование иных вопросов — социальной защиты, размеров социальной помощи и механизмов ее доведения до граждан (так называемая монетизация льгот), а также регулирование отдельных предметов ведения Российской Федерации. Новеллы закона затронули практически все отрасли права. Как результат — он чрезвычайно труден для понимания, что отчасти стало причиной неудачного претворения в жизнь его положений.

Федеральный закон № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»9 продолжил процесс плановых изменений федерального законодательства в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти. Совпадающий с ним по номеру Федеральный закон № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»10 стал знаковым для федеративной реформы. Принятый с целью устранения мелких недоработок в законодательной базе федеративных отношений, он практически вернул ее в состояние status quo путем введения так называемых добровольных полномочий.

Федеральный закон № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»11, распространивший административную реформу на уровень субъектов РФ и поместивший органы исполнительной власти РФ в систему двойного подчинения (главам субъектов РФ и федеральным органам исполнительной власти), содержательно завершил нынешний этап

7Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. № 35. Ст. 3607.

8Закон внес изменения в 153 федеральных закона, полностью или частично отменил еше 111 законодательных актов, т. е. всего изменил или отменил 264 законодательных акта.

9Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ (ред. от 04.12.2006) // СЗ РФ. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

10Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ (ред. от 20.04.2007) //

СЗ РФ. № 1. Ст. 10.

11Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ (ред. от 18.10.2007) // СЗ РФ. № 1 (ч. 1). Ст. 21.

353

федеративной реформы. На его фоне Федеральный закон № 230ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»12 лишь продолжил процесс хаотичного «жонглирования» полномочиями между уровнями публичной власти, что снижает в перспективе вероятность достижения компетенционной сбалансированности. Законом по сложившейся уже «традиции» внесены изменения и дополнения сразу более чем в 36 федераль-

ных законов, среди которых такие ключевые акты, как федераль-

ные законы № 184-ФЗ, № 131-ФЗ13, № 122-ФЗ, № 258-ФЗ, № 63-

ФЗ14, № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г., в свою очередь, вносящие изменения и дополнения в сотни других федеральных законов. Этим, по сути, было продолжено создание сверхсложной системы перекрестных поправок, препятствующей пониманию огромного блока правовых норм. По принципу своего логического построения закон повторяет Федеральный закон № 122-ФЗ. Каждому законодательному акту, в который вносятся изменения, в законе посвящена отдельная статья, вследствие чего его нормы логической связи между собой не имеют.

Основные итоги федеративной реформы

Вся деятельность последних лет по вторичному (т. е. на основе Конституции) перераспределению полномочий проходила в рамках федеративной реформы, которую, в свою очередь, можно охарактеризовать следующими достижениями.

Первое. Внедрение в российскую правовую систему принципа субсидиарности. В результате проведенных мероприятий все полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения были поделены на собственные и делегированные, при этом часть полномочий и ответственность ушли «вниз», а финансы, напротив, сконцентрировались на федеральном уровне. Таким образом, реформа не решила задачи обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий.

Второе. Централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией РФ правовая

12Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. № 43. Ст. 5084.

13Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 08.11.2007) //

СЗ РФ. № 40. Ст. 3822.

14Федеральный закон № 63-ФЗ от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. № 18. Ст. 2117.

354

автономия субъектов РФ стала на деле фиктивной. В процессе федеративной реформы из компетенции субъектов РФ были фактически исключены многие позиции, отнесенные РФ к предметам совместного ведения (особенно это коснулось природоресурсной сферы).

Третье. Введение Федеральным законом № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. добровольных полномочий, не гарантирующих гражданам получения социальных благ, поскольку их осуществление целиком и полностью зависит от воли субъектов РФ и от наличия у них финансовых ресурсов. Предоставление субъектам РФ права добровольно осуществлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием. Дело в том, что передача прав и обязанностей в принятии решений и осуществлении тех или иных действий от одного субъекта управления к другому, принимающему на себя ответственность за них, не накладывает на субъекты РФ никаких обязательств и не обеспечена соответствующими ресурсами со стороны передающей стороны.

Четвертое. Подтверждение существования так называемых добровольно-принудительных полномочий Постановлением Конституционного Суда РФ 15 мая 2006 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона № 122ФЗ15. Природа данных полномочий состоит в том, что при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных актов должны соблюдаться следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда и социальных выплат не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда и аналогичных выплат, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г., совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Финансирование добровольно-принудительных полномочий возложено Конституционным Судом в основном на субъекты РФ и муниципалитеты.

Пятое. Укрепление вертикали власти, выразившееся в новом порядке наделения граждан РФ полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ (законодательными собраниями субъектов РФ по представлению Президента РФ) и создании вертикали исполнительной власти по предметам совместного ведения. Федеральный закон № 258-ФЗ наделил федеральные органы исполнительной власти правомочиями по назначению руководителей, а также по определению структуры органов исполнительной власти

15 Постановление Конституционного Суда РФ 15 мая 2006 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы // СЗ РФ. № 22.

Ст. 2375.

355

субъектов РФ в случае передачи им полномочий Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения. Также законом предусмотрена реорганизация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Инвентаризация полномочий субъектов РФ

Перечисленные выше мероприятия федеративной реформы, а также принятые законодательные акты обусловили образование компетенционного поля с уникальными конфигурациями. Его структура на сегодняшний день довольно сложна и дифференцирована. Конституцией предусмотрено всего четыре компетенционные позиции: компетенция Российской Федерации; компетенция субъектов РФ; совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов; муниципальная компетенция. Однако в реальности компетенционных позиций гораздо больше. Продемонстрируем это на примере инвентаризации полномочий, осуществляемых субъектами РФ.

Полномочия субъектов РФ по предметам ведения Россий-

ской Федерации. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями. Реально таких полномочий у субъектов РФ немало. Однако в федеральных законах они специально не выделяются, поэтому, встречая полномочия субъектов РФ, закрепленные, например, Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»16, только по предмету регулирования данного закона можно отнести указанные полномочия субъектов РФ к переданным им полномочиям по предметам ведения Федерации.

Особый порядок финансирования данных полномочий в отраслевом законодательстве закреплен не всегда.

Полномочия субъектов РФ по предметам ведения субъ-

ектов РФ. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Основной проблемной зоной данной сферы ведения является

16 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (ред. от 30.10.2007) // СЗ РФ. № 13. Ст. 1475.

356

отсутствие перечня полномочий субъектов РФ по ст. 73 Конституции РФ, что позволяет федеральному центру в одностороннем порядке переквалифицировать предметы ведения субъектов РФ в предметы совместного ведения.

К данной категории полномочий можно отнести и те, которые осуществляются органами власти субъектов РФ в соответствии с так называемым опережающим законодательством субъектов РФ (опережающие полномочия). До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. По критериям финансирования данных полномочий из бюджетов субъектов РФ, их норма- тивно-правового регулирования субъектами РФ в отсутствие федеральных правовых норм данная разновидность полномочий осуществляется субъектами РФ как полномочия по предметам ведения субъектов РФ с одной только разницей — данные полномочия относятся к предметам совместного ведения.

Полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Полномочия по предметам совместного ведения, осуществляемые субъектами РФ, подразделяются:

•на собственные полномочия субъектов РФ;

•делегированные полномочия субъектов РФ;

•добровольные полномочия субъектов РФ;

•добровольно-принудительные полномочия субъектов РФ.

К собственным полномочиям субъектов РФ относятся полно-

мочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, указанные в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ. В ведении субъектов РФ по состоянию на сентябрь 2007 г. находилось 68 собственных полномочий. По данным вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В число делегированных полномочий субъектов РФ входят полномочия Федерации по предметам ведения Федерации, а также

357

полномочия Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, которые могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации делегированных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется по общему правилу за счет субвенций из федерального бюджета. Однако имеются и оговорки.

Во-первых, в случае если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Федерации органам государственной власти субъектов РФ, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, субъекты РФ реализуют соответствующие права и осуществляют обязанности самостоятельно.

Во-вторых, органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ; данная разновидность полномочий, по сути, «смыкается» с добровольными полномочиями, речь о которых пойдет ниже.

В-третьих, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в двух случаях: если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ; при осуществлении дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ гражданам и юридическим лицам, увеличении штатной численности государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ (административ-

ные полномочия).

В соответствии с законодательством РФ примерный перечень основных делегированных полномочий субъектов РФ по состоянию на 1 июня 2007 г. включал в себя 907 позиций, закрепленных в 102 федеральных законах.

Законодательно предусмотрено несколько разновидностей

добровольных полномочий субъектов РФ. Это:

1) органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Федерации по предметам ведения Федерации, а также полномочий Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с п. 7 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ (т. е. полномочий, не делегированных субъектам РФ со стороны Федерации), с осуществлением расходов за счет

358

средств бюджета субъекта РФ, если это участие предусмотрено федеральными законами;

2)органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта РФ на реализацию полномочий по предметам ведения Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ (т. е. любых полномочий субъектов РФ, кроме собственных), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами;

3)органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Отметим, что финансирование добровольных полномочий не является обязанностью субъекта РФ, осуществляется при наличии возможности и не служит основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Добровольно-принудительные полномочия субъектов РФ —

результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно им, при издании органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда, размеры

иусловия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, размеров и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. Это означает, что добровольные полномочия субъектов РФ в части, подпадающей под данную норму, становятся принудительными для субъектов РФ. Иначе говоря, несмотря на общедозволительный характер осуществления данных полномочий, они должны гарантировать предоставление гражданам РФ социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах независимо от длительности правоотношений.

Положения о применении данной нормы развиты Конституционным Судом в Определении от 1 марта 2007 г. № 129-О-П17, Опреде-

17 Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. № 129-О-П // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2007. № 4.

359

лении от 11 июля 2006 г. № 353-О18, а также в Постановлении от 15 мая 2006 г. № 5-П. Во-первых, суд решил, что в процессе перераспределения компетенции социальные гарантии гражданам не могут быть уменьшены, а также что положения ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранять сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями. Во-вторых, в отношении объема бюджетного финансирования, обеспечивающего реализацию этих норм, смысл правовой позиции Суда можно истолковать таким образом. Каково бы ни было перераспределение компетенции, закрепленное в федеральных законах, муниципалитеты обязаны не допускать сокращения объема социальных услуг, предоставлявшихся ими по состоянию на 31 декабря 2004 г., за счет средств собственных бюджетов. На случай если указанных средств недостаточно для финансирования возросших социальных обязательств муниципалитетов, Суд констатировал обязанность Федерации и ее субъектов оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям — правда, не оговорив условия ее предоставления и размеры.

Указанные нормы можно считать универсальными, распространяющимися на все социальные отношения, что и повлекло возникновение добровольно-принудительных полномочий. Как следует из изложенного, их перечень составить практически невозможно, так как полномочия нигде четко законодательно не определены.

Проблемы регулирования социальноэкономической сферы субъектами РФ

За истекшие с начала федеративной реформы годы (фактически с 2002 г.) в стране реализуется пакет федеральных законов, направленных на претворение в жизнь программных установок государственной политики в сфере федеративных отношений. Однако законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей модели разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции. Полномочия передаются часто без предоставления для их осуществления соответствующих финансовых ресурсов. Вместо решения данной проблемы законодатель избрал иной путь — были учреждены добровольные полномочия субъектов РФ и

18 Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 353-О // Пен-

сия. 2006. № 12.

360