ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

называемых царских министерств, де-факто подчиняющихся главе государства в обход главы правительства. В такой схеме президент страны назначает на должность и руководит работой министров обороны, внутренних и иностранных дел, руководителей спецслужб, которые входят в состав правительства, но основные функции выполняют в рамках структуры, аналогичной Совету безопасности РФ.

К компетенции правительства относятся вопросы социальноэкономического развития страны, при этом оно (правительство), за исключением «президентских» министров, формируется парламентским большинством и несет ответственность перед парламентом. Подобная конструкция позволит, на наш взгляд, с одной стороны, избежать непродуманных социальных реформ (вроде пресловутой «монетизации льгот»), а с другой — гарантировать политическую стабильность и не допустить развала страны.

Полагаем, что расширение полномочий Федерального Собрания также прямо повлияет на качественное развитие многопартийности. В то же время следует вернуть мажоритарное представительство в Государственную Думу Российской Федерации, для чего нужно было бы увеличить численность депутатов на треть — до 675, из которых 450 «проходили» бы по одномандатным округам и только 225 — по партийным спискам. Думается, и Совет Федерации должен формироваться путем прямого голосования населения субъектов Федерации. В федеративном государстве лишь максимально полное представительство населения территорий способно обеспечить стабильное и поступательное развитие страны. Изолировать народ от принятия политических решений достаточно легко, но это может привести к маргинализации политических предпочтений населения, что мы сегодня и наблюдаем на примере многочисленных радикальных молодежных группировок. В конечном счете невозможно говорить о реальном развитии гражданского общества в условиях, когда оно само устраняется от участия в одном из основных демократических механизмов — от выборов своих представителей в органы публичной власти.

Принципы российского федерализма также нуждаются в полном и всеобъемлющем закреплении в конституционно-правовых нормах. Опыт функционирования нынешней Конституции показал нежизнеспособность механизма совместного ведения Федерации и ее субъектов. Новая Конституция должна решить важнейшую государственную задачу перехода от «фантомного» федерализма к федерализму реальному. Нам представляется весьма важным четко прописать в Конституции статус субъекта Федерации с исчерпывающим перечнем его полномочий. При этом мы не исключаем варианта конституционного закрепления механизма распределения налогов между разными уровнями публичной власти — реальный федерализм немыслим без экономически самодостаточ-

271

ных и способных в полном объеме исполнять предоставленные им полномочия субъектов Федерации.

В конституционном утверждении нуждается и механизм формирования органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Если мы обратимся к мировому опыту, то обнаружим, что только в одном из ныне существующих федеративных государств, в Нигерии, население лишено права влиять на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Причем именно Нигерия является наиболее нестабильным из существующих федеративных государств, а значит — далеко не лучшим примером для подражания! Избрание руководства субъектов федерации населением является необходимым элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет правильно распределять социальную ответственность.

К сожалению, местному самоуправлению требуется явная конституционная защита от экспериментов федерального законодателя. Вялотекущая и маловразумительная по целям реформа местного самоуправления наглядно демонстрирует свою нежизнеспособность в современных социально-экономических условиях. Анализ практики советского и постсоветского периодов Российского государства подтверждает эффективность прежней организации местного самоуправления. Искусственное создание городских и сельских поселений, не способных содержать себя, объективно не усиливает, а разлагает систему местного самоуправления. Поскольку развитое местное самоуправление — основа гражданского общества, целесообразно гарантировать право населения на избрание глав местного самоуправления посредством прямых выборов. Отдельной проблемой является закрепление за местным самоуправлением необходимой для реализации его полномочий налоговой базы.

Разработка и принятие новой конституции государства представляют собой длительный и весьма сложный процесс. Тем важнее приступить к нему сейчас — в период относительной стабильности, с тем чтобы следующие поколения граждан страны получили возможность жить в подлинно демократическом и правовом государстве и слово «конституционализм» не было бы для них пустым звуком.

272

Юридическая наука и ее роль в становлении новых федеративных отношений:

системный кризис, его причины и пути перехода на новый качественный уровень1

Вряд ли у кого-то из ученых-правоведов имеются сомнения в значимости роли юриспруденции в формировании высокоэффективных правоотношений. Однако все чаще звучат голоса сомневающихся в качестве современного российского законодательства, а следовательно, и теорий, лежащих в его основании.

О кризисе юридической науки

Трудно не согласиться с утверждением проф. О. О. Миронова о том, что даже «Конституция Российской Федерации 1993 года далека от совершенства, в ней немало противоречий и разночтений. Но она, пожалуй, самая сложная в мире по процедуре внесения в нее изменений и дополнений»2. Согласно ст. 1 Конституции наша страна — это федеративное правовое государство с республиканской формой правления. И, несмотря на все сложности, федеративные отношения постепенно складываются на практике. Определяющее воздействие на эти процессы оказывают федеральное и региональное законодательство, традиции и обычаи народов, населяющих нашу страну, чиновничий менталитет, климатические, экономические и множество других факторов.

Однако нужно отметить, что в Конституции России, как, впрочем, и в законах, ничего не сказано ни о качестве федеративных отношений, ни о сущности правового государства, ни о многих других базовых понятиях, которыми активно оперирует действующее законодательство. Они, по сути, приняты на веру, как «не подлежащие сомнению истины». По их поводу можно размышлять как бы post factum.

Так, В. В. Мамонов пишет: «Понятие “конституционный строй” является центральным в российском конституционализме. Впервые оно было закреплено в Конституции РФ в 1993 году, в первой главе которой определены основы конституционного строя. Данная категория не только правовая, но и в значительной степени философская и политическая. Этим объясняется то, что до настоящего вре-

1Опубликовано в: Гос-во и право. 2007. № 1. С. 11–17.

2Миронов О. О. Конституция не может быть неизменной // Гос-во и право. 1998. № 4. С. 5.

273

мени в законодательстве не выработано ее определение, хотя она используется в официальных документах»3.

Как измерить агрегированный показатель состояния Федерации, а следовательно, объективно оценить состояние федеративных отношений на территории России в момент времени (t0, t1,…tm)? С какими относительными величинами необходимо сопоставлять такой показатель для получения более или менее удовлетворительной сравнительной оценки? Сопоставимы ли современные оценки качества федеративных отношений в России и США, иные парные и межгрупповые сравнения?

Отсутствие внятных ответов на эти вопросы как в общей теории государства и права, так и конституционном праве приводит к очевидному выводу о том, что юридическая наука, играющая решающую роль в обеспечении качества законодательства, а следовательно, и федеративных отношений, пока оставляет желать лучшего.

Фигурально выражаясь, в игре с природой пока побеждает природа. Туманные, размытые, богатые разнообразными смыслами формулировки действующего законодательства, пробелы Конституции свидетельствуют о системном кризисе не только конституционного права, но и всей юридической науки, которую можно назвать наукой лишь с большой натяжкой, поскольку качество объяснения, прогнозирования и управления, базирующегося на положениях юриспруденции, по меньшей мере весьма низкое.

Бертран Рассел в свое время не совсем верно написал: «Все важные выводы вне логики и чистой математики индуктивны, а не дедуктивны; единственными исключениями являются юриспруденция и теология, каждая из которых выводит свои исходные принципы из не подлежащего сомнению текста, а именно из свода законов или из священных книг»4. Как видно из этого утверждения, Рассел выводил юриспруденцию за рамки науки и ставил в один ряд с теологией, поскольку свои выводы юриспруденция, по его мнению, брала исключительно «из не подлежащего сомнению текста».

Поэтому нет ничего удивительного в том, что юридическую науку все чаще сравнивают со средневековой схоластикой, а по уровню обоснования ее ключевых тезисов — со знаменитым «Молотом ведьм» Шпренгера и Инститориса5.

Современный немецкий философ Х. Г. Гадамер верно подметил, что «с давних пор существовала теологическая и юридическая

3Мамонов В. В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии // Гос-во и право. 2004. № 10. С. 5.

4Рассел Б. История западной философии: В 3 кн. / Подгот. текста В. В. Целищева. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1997. С. 199.

5Шпренгер Я., Инститорис Г. Молот ведьм / Пер. с лат. Н. Цветкова; предисл. С. Лозинского. М.: Интербук, 1990.

274

герменевтика, которая не столько носила научно-теоретический характер, сколько соответствовала и способствовала действиям науч- но-образованных судьи или священника. Таким образом, уже по самому своему историческому происхождению проблема герменевтики выходит за рамки, полагаемые понятием о методе, как оно сложилось в современной науке»6.

Под влиянием подобных весьма спорных идей в общественном сознании, к сожалению, сложилось устойчивое представление о том, что право не может достичь той степени точности, какой обладают естественные науки.

На самом деле это не совсем так: просто существующая практика проведения и оценки научных исследований в этой сфере пока способствует сохранению описательных подходов. Такие подходы обычно связаны с толкованием различных текстов, обсуждением точек зрения по той или иной проблеме, формально-логическими конструкциями, изучением истории вопроса, социологическими «замерами» — тестированием, анкетированием и интервьюированием определенных групп населения и т. п.

Это, бесспорно, имеет отношение к научному мышлению, однако здесь отсутствуют шкалы, позволяющие проводить точные расчеты, нет строгой эталонизации функциональных понятий, не выстраиваются четкие зависимости и закономерности, позволяющие с высокой степенью точности объяснять, прогнозировать и управлять конкретными правовыми процессами.

П. А. Сорокин справедливо писал: «…вся проблема сводится к одному вопросу: что является более научным — неопределенный и смутный качественный анализ… или более определенный количест- венно-математический метод…? В целом, за исключением ряда особых условий и проблем, я предпочитаю… количественный анализ. Он более экономичен: с помощью нескольких таблиц можно охватить огромные периоды, причем охватить их более четко, точно и систематически, чем это возможно на сотнях страниц туманных словесноколичественных описаний. Такая экономия — это уже кое-что.

…основания, допущения, методология подсчета — четко, без малейшей утайки... Читатель сразу узнает, с чем он имеет дело, каким образом получены цифры, что они означают. В большинстве неопределенных словесно-количественных суждений все это остается неизвестным.

Такие суждения являются загадочными высказываниями ученого, чьи обоснования, доводы, средства измерения и даже точный смысл того, что он говорит, остаются скрытыми. Их нельзя ни проконтролировать, ни проверить, ни отвергнуть, ни принять.

6 Гадамер Х. Г. Истина и метод: основы философской герменевтики: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б. Н. Бессонова. М.: Прогресс, 1988. С. 38.

275

В большинстве языков имеется только шесть слов для степеней сравнения…, которые ограничены по своему значению и не могут сколько-нибудь точно выразить количественный аспект динамики и флуктуации волнений…

Числовые показатели, будучи ничем не хуже вербально-количест- венных утверждений, лишены их ограниченности. Этим и объясняется, почему обобщения и оценки, сделанные многими авторами вербаль- но-количественного описания, основаны — за очень редким исключением — на очень немногочисленных случаях и имели, таким образом, очень узкую и ненадежную фактологическую базу»7.

А вот и вполне обоснованное мнение проф. С. Г. Олькова: «В конце ХХ столетия юридическая наука переживает жесточайший и вполне закономерный кризис. Бум юридического образования, его популярность только увеличивает растущую пропасть между потребностью человека и человечества, больших и малых социальных групп в совершенной системе организации общественных взаимодействий и теми нормативами, которые сегодня господствуют на планете. В конце второго тысячелетия нашей эры ни одна страна так называемого цивилизованного мира и все они вместе не обладают научной организацией власти. Большинство развитых государств веруют в теорию “разделения властей” по Локку и Монтескье, сравнимую с лебедем, раком

ищукой, тянущими телегус квадратными колесами»8.

Ксожалению, реальность такова, что в юриспруденции до сих пор преобладает теологический образ мышления, вера в чистоту и непорочность некоторых исходных положений «свода законов».

«Нам часто говорят,— пишет С. Г. Ольков,— юриспруденция — великая наука, юристы — компетентнейшие специалисты. Каждый закон, подзаконный нормативный акт принимается в установленном законом порядке, проходит серьезную экспертизу, многократно обсуждается и лишь после этого, коль он необходим обществу, принимается и служит ему. Люди, нарушающие правовые предписания, несовершенны, глупы, преступны и проч. проч. ... Только при этом не надо забывать, что хорошо в данном случае получится, если к мыслительной мощи действующей науки мы прибавим мощь одного умного человека, второго, третьего и так далее. А что, если к несовершенству

имеющегося знания присовокупить обсессивное, предрассудочное мышление одного или многих “специалистов”?»9

7Сорокин П. А. Социальная и культурная динамика: исследование изменений

вбольших системах искусства, истины, этики, права и общественных отношений / Пер. с англ., комментарии и ст. В. В. Сапова. СПб: РХГИ, 2000. С. 668.

8Ольков С. Г. Биосоциальная механика, общественная патология и точная юриспруденция. Новосибирск: Наука, 1999. С. 4.

9Ольков С. Г. Начала точной юриспруденции и принципы социокультурной селекции. Тюмень: Юрид. ин-т МВД РФ, 1997. С. 5.

276

Так, например, О. В. Мартышин отмечает: «Теория государства и права не сводится к юридической догматике»10, т. е. получается, что теория государства и права как научная и учебная юридическая дисциплина все же выражается в догмах и лишь какая-то ее часть выходит за рамки догматики. И это говорит современный представитель «самой мировоззренческой из юридических наук»11! А теперь зададим себе вопрос: может ли наука основываться на догматике хотя бы частично? В науке есть рациональные, основанные на опыте допущения аксиомы, но нет и не было догматики. Последняя — удел теологии, поскольку«догма — это положение, принимаемое на веру за непреложную истину, неизменную при всех обстоятельствах»12, а «догмат — основное положение в религиозном учении, принимаемое на веру и не подлежащее критике»13.

Далее О. В. Мартышин пишет: «Удачное определение соотношения рационального и иррационального в ценностях дал известный американский теоретик права Джон Финнис: “Ценности не могут быть доказаны, но могут быть подкреплены как данными наблюдений, так и диалектическими аргументами”»14. Выразиться более туманно, чем это сделал Д. Финнис, сложно, но, как видим, приведенное «определение» считается удачным. Самое печальное, что количество таких «определений» в отечественной консти- туционно-правовой науке год от года увеличивается.

О причинах кризиса юридической науки

Выше мы обрисовали тот методологический кризис, который характерен для современного конституционного права и как науки,

икак дисциплины, и как отрасли права. Однако, подобно всякому

кризису, он должен иметь свои последствия (среди них мы рассматриваем современное состояние российского законодательства15)

ипричины, основной из которых является плачевное состояние правовой науки в целом.

Российская юридическая наука стала одной из жертв реформ, продолжающихся в стране вот уже более 15 лет. Она крайне не-

10 Мартышин О. В. Проблема ценностей в теории государства и права // Гос-во и право. 2004. № 10. С. 5.

11Там же.

12Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведо-

вой. М.: Рус. яз., 1990. С. 174.

13Там же.

14Мартышин О. В. Указ. соч. С. 6.

15Подробнее об этом см.: доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации за 2004 и 2005 годы. Электронная версия докладов находится на официальном сайте Совета Федерации: www.council.gov.ru.

277

уверенно вписалась в отечественную модель рыночной экономики. Несмотря на высокие конкурсы в высшие учебные заведения, готовящие специалистов юридического профиля, и, казалось бы, благоприятную конъюнктуру, связанную с интенсивными преобразованиями всей системы законодательства и потребностью общества именно в ученых-правоведах, нынешнее состояние российской юридической науки можно охарактеризовать как затянувшийся системный кризис. Наиболее серьезно пострадали публично-правовые отрасли — теория и история права, конституционное, муниципальное, административное право и целый ряд других отраслей.

Преодолением негативных тенденций, коснувшихся публичноправового среза российской юридической науки, пока никто особенно не озабочен: ни государство, ни общество, ни частные инвесторы, ни зарубежные организации. Так, государство занимается трудоустройством юристов публично-правовой специализации, в то же время государственная служба в большинстве случаев не предоставляет ученым возможностей для продолжения серьезной научной работы. Государство к тому же является основным заказчиком научных исследований, однако размещение подобных заказов происходит от случая к случаю, а выделенные средства редко доходят до ученых-конституционалистов. Один из недостатков государственной системы поддержки юридической науки — отсутствие транспарентности, что часто ведет к преобладанию псевдонауки, для которой как раз и характерна описанная выше догматообразная методология.

Зарубежные связи российской юридической науки, выстраивавшиеся еще во времена Советского Союза, практически прекратили свое существование. Налаживание новых отношений и связей — сложный и кропотливый процесс. В настоящее время в стране действует целый ряд зарубежных организаций, финансирующих научные разработки публично-правового цикла, однако их деятельности присущи те же недостатки: бессистемность, неэффективность, отсутствие транспарентности. Все это не позволяет говорить о серьезной зарубежной поддержке российской юридической науки. Отечественные инвесторы тоже нечасто оказываются заказчиками научных разработок в публично-правовой сфере16.

Система высшего юридического образования зачастую остается едва ли не единственным реальным подспорьем юридической науки. Однако и здесь существуют проблемы: в обилии выпускаемые сегодня учебные материалы по конституционному праву в

16 Только 5,6 % общих расходов на науку обеспечивается договорами с зарубежными инвесторами и около 15,6 % — российскими инвесторами. См.: Доклад председателя подкомитета по науке Государственной Думы академика В. С. Шевелухи на парламентских слушаниях 21 декабря 1998 г.

278

основном рассчитаны на студенческую аудиторию и мало что дают в плане фундаментальных исследований.

Указанные факторы в значительной мере обусловливают сегодняшнее плачевное состояние российской правовой науки, характеризующееся следующими проблемами17.

Во-первых, кадровый потенциал российской юридической науки непрерывно сокращается: за последние полтора десятка лет он уменьшился уже примерно в 2,5 раза. Кадры юридической науки интенсивно стареют18. Картина кадровой катастрофы конституционноправовой науки усугубляется тем, что отсутствует четкое представление о фактическом кадровом состоянии юридической науки, не наблюдается заинтересованности государства в созидании нового, отвечающего современным требованиям научного потенциала.

Во-вторых, заработная плата ученых в среднем составляет около половины прожиточного минимума и сократилась по сравнению с 1990 г. в 7–8 раз, что негативно сказывается на качестве научных исследований. Материально-техническая база российской конституционно-правовой науки находится в удручающем состоянии — она практически не обновлялась более 10 лет, по большей части физически изношена, морально устарела.

В-третьих, состояние информационного обеспечения российской конституционно-правовой науки (печатные и электронные издания, библиотеки) также нельзя считать удовлетворительным. Значительное отставание наблюдается в обеспечении научных учреждений коммуникациями с выходом в сеть Интернет. Среди издаваемой юридической литературы в основном преобладают обзорные труды.

От пертурбаций переходного периода серьезно пострадало качество научных исследований. В первую очередь это сказалось на фундаментальном срезе конституционно-правовой науки. Глубокие теоретические исследования ключевых проблем государства и права по вышеперечисленным причинам оказались практически замороженными. Нынешнее состояние отечественной юридической науки можно охарактеризовать как глубочайший кризис, имеющий материальную, психологическую и функциональную составляющие. Основными болевыми точками российской юридической науки стали хроническое недофинансирование, неэффективное использо-

17Подробнее об этом см.: Глигич-Золотарева М. В. Российская юридическая наука: идеи и реалии / Науч. тр. Моск. акад. экономики и права. М.: МАЭП, 2005. С. 158–163.

18По некоторым данным, в общероссийском масштабе средний возраст докторов составляет 57–59 лет, кандидатов — примерно 51–52 года. При этом наблюдается парадокс: конкурсы в юридических вузах и численность аспирантов и докторантов растут. Причина такого положения дел проста — молодые специалисты не стремятся к лаврам ученых по вполне понятным причинам (низкая оплата труда, отсутствие программы обеспечения жильем и пр.).

279

вание средств, отток специалистов, отсутствие системного подхода

креформированию науки.

Ксожалению, процессы, происходящие в юридической науке, не

стали пока поводом для серьезных раздумий на высшем государственном уровне19.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 г. Президент сказал: «Нам в целом нужна сегодня такая инновационная среда, которая поставит производство новых знаний на поток. Для этого нужно создать и необходимую инфраструктуру: технико-внедренческие зоны, технопарки, венчурные фонды, инвестиционный фонд — все это уже делается, создается. Нужно

сформировать благоприятные налоговые условия для финансирования инновационной деятельности»20.

Очевидно, что перечисленные мероприятия касаются в основном естественных наук. Конституционное право к таковым отнести нельзя, что автоматически выводит его из разряда приоритетных научных отраслей.

Наука далеко не сводится лишь к механизму добывания нового знания. Она выполняет еще ряд очень важных социальных функций, делающих ее неотъемлемым элементом любого цивилизованного общества. Конституционно-правовая наука не является исключением. Без нее невозможно построение в нашей стране правового государства, продекларированного Конституцией, не говоря уже о становлении реального федерализма.

Пути выхода из кризиса

Становление правовой системы России начиная с 1990 г. всегда оказывало решающее влияние на дальнейшее развитие отечественной конституционно-правовой науки. Принятие в 1993 г. путем всенародного голосования новой Конституции страны, развитие ее положений в целом ряде ключевых федеральных конституционных и федеральных законов, в решениях Конституционного Суда РФ, актах Президента РФ и Правительства РФ во многом обусловили перспективы российского конституционного права.

19Из наиболее серьезных вех государственной политики в области науки можно выделить доклад секретаря Совета Безопасности о состоянии российской науки, где было намечено 9 основных направлений развития науки в России, а также 54 сопутствующие технологии, жизненно необходимые для успешного развития экономики страны. Однако все названные и намеченные меры не удастся реализовать без адекватной законодательной базы, достаточного финансирования

ижесткого государственного контроля.

20Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. // Рос. газ. 2006. 11 мая.

280