ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

тельно, ибо системность внутренне присуща социальной действительности; системное изучение общества и государства позволяет рассмотреть их всесторонне, во взаимосвязи и взаимодействии составляющих элементов, образующих диалектическое единство и борьбу противоположностей как источник самодвижения и саморазвития. …Федеративное государство, являясь социальной системой, может быть исследовано как системный... объект»57. При системном исследовании федеративного государства в качестве его составляющих подсистем выделяются различные территориальные образования в его составе: государственные, автономные и административные58. Субъекты федерации являются системообразующим элементом федеративной государственности59.

Федеративные правоотношения, под которыми понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между федерацией и ее субъектами, являются исходными, базовыми в структуре федеративной системы, на их основе формируются остальные системные связи и отношения. В договорных федерациях федеративные правоотношения формируются по схеме «снизу вверх», они соединяют субъекты федерации между собой напрямую, по большей части горизонтальными связями. В федеративных государствах, образованных «сверху», субъекты не связаны между собой напрямую системообразующими связями, они объединены в одно целое посредством так называемого звездного типа связей (система (федерация) связана с элементами системы (субъектами), мало связанными при этом друг с другом)60. Именно такая структура федерации характерна для современной России. В структуре федеративной системы определяющими являются именно федеративные правоотношения, отношения управления — вторичны. В этом плане попытку подмены федеративной реформы административной, построением «властной вертикали», которое началось в 2000-е гг., сложно рассматривать в русле системных представлений61.

В качестве основного противоречия, общего для всех уровней федеративной системы, можно выделить «противоречие между дифференциацией и интеграцией, понимаемыми не только в стати-

57Черепанов В. А. О системной модели федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 3–7.

58Иванов В. В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. № 3; Он же. К вопросу о концепции территориального образования // Гос-во и право. 2003. № 11.

59Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 72.

60Малиновский А. А. Тектология. Теория систем. Теоретическая биология. М., 2000. С. 214.

61Черепанов В. А. Указ. соч. С. 4, 5.

301

ке, но и в динамике, т. е. не только как временный срез состояния общества, но и как тенденция его исторического развития»62. Но отношения дифференциации/интеграции при этом не носят линейного характера: усиление централизации не всегда способствует усилению интеграции, и даже напротив — децентрализация, как показывает опыт зарубежных федераций, может вести к усилению государственного единства. Таким образом, механистически, упрощенно понимаемые процессы на ниве федеративного строительства вполне способны обернуться непониманием самой сути системной эволюции.

Рассмотрение феномена федерализма с использованием методологии системного анализа и синергетики уже дало правовой науке учение о полицентризме, выявившее федералистские начала в организации власти любого порядка. Среди основателей полицентризма — упомянутый М. Поланьи. Однако наиболее авторитетным полицентристом можно считать американского правоведа В. Острома, пришедшего к выводу о том, что «традиционные модели правления в регионах больших городов образуют полицентрическую политическую систему, в которой существует много центров принятия решений, формально независимых друг от друга. В той мере, в какой они, в рамках своих юрисдикции, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, контрактов и других форм сотрудничества либо прибегают к помощи центральных механизмов для урегулирования конфликтов, они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они функционируют как “система”»63.

Далее Остром пишет: «Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то, следовательно, возможно существование человеческих сообществ, не зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности»64. Именно в этом он видит смысл федерализма. «То, что кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении раскрывается как система упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может ввести в серьезное заблуждение. Например, бюрократия не может служить основой для рационального правопорядка... поскольку люди, наделенные властными прерогативами, используют возможности собственного усмотрения для отклонения от требований закона». Данный тезис находится в общем синергетическом русле рассуждений о порядке и хаосе (эта проблема уже затра-

62Руткевич М. Н. Общество как система: Социологические очерки. СПб., 2001. С. 419.

63Остром В. Смысл американского федерализма... С. 253.

64Там же. С. 254.

302

гивалась нами выше). По мнению Острома, полицентризм в том или ином виде присутствует во всех системах социального порядка. «Когда власть используется для сдерживания власти, следует особенно внимательно относиться к тому, какова роль полицентризма как структурной основы в возникновении фактически самоуправляющихся механизмов. Для распространения такой системы буквально “на всю систему человеческих отношений”, включая “распределение верховной власти в государстве”, необходимо также понять место полицентризма в области международных отношений»65.

В. Остром при участии Тибоута и Уоррена66 выделил основные признаки полицентрической политической системы:

•наличие множества автономных единиц, формально независимых друг от друга;

•единицы эти стремятся действовать, учитывая наличие других таких же единиц;

•их взаимодействие осуществляется на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов.

Против такого типа организации общества, как правило, используется следующий контраргумент — полицентризм неизбежно ведет к хаосу. С ним, однако, сложно согласиться. Сам по себе полицентризм есть крайне упорядоченная, сложная, дифференцированная система, подчиняющаяся четким правилам и стандартам. Подобно тому, как федерализм, где власть используется для сдерживания власти в среде противоположных и соперничающих интересов, требует большей степени продуманности «общего проекта», полицентризм, где взаимоотношения внутри системы «правило — управляющий — управляемый» организованы с учетом наличия множества самостоятельных структур принятия решений внутри каждой единицы правления, требует большой степени рациональности. Кроме того, как уже отмечалось, само понятие «хаос» изменилось — он перестал быть синонимом отсутствия порядка и обрел структуру. Да и отрицательное отношение к хаосу как таковому не всегда оправданно, особенно с эволюционных позиций синергетики.

Автономный характер полицентрических систем, по мнению Острома, подразумевает их способность к самоорганизации67. Множество автономных элементов должны стремиться упорядочить свои взаимоотношения, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. С точки зрения данного тезиса можно оценить опыт чисто российского полицентризма. Как пишет С. М. Соловьев:

65Остром В. Смысл американского федерализма... С. 255.

66Ostrom V., Tiebout C. M., Warren R. The organization of government in metropolitan areas: A theoretical inquiry // Amer. Polit. Science Rev. 1961. Vol. 55, Dec. Р. 831–842.

67Остром В. Указ. соч. С. 257.

303

«Эти народы (славянские племена.— Авт.) прогнали варягов за море, перестали давать им дань и начали владеть сами собою. Но, прогнав варягов, они никак не могли уладиться друг с другом и начали междоусобные войны. Тогда они стали говорить между собою: “Поищем себе князя, который бы владел нами и судил все дела справедливо”,— отправили послов к варягам... Чудь, новгородцы и кривичи сказали...: “Земля наша велика и обильна, да порядку в ней нет, пойдите княжить и владеть нами”»68. Несмотря на спорность данной исторической версии, очевидно, что системные пороки полицентризма и самоорганизации были присущи нашей стране на протяжении всей истории ее развития.

Самоорганизующиеся системы возникают, «когда управляемые обладают равной свободой и равным статусом при установлении порядка, а прерогативы правления эффективно распределены между множеством представителей, каждому из которых общество доверило действовать в определенных пределах»69. Это еще один признак полицентризма — оптимальное разграничение компетенции между единицами власти. Впрочем, Остром идет еще дальше, говоря, что «в теории полицентризма основной единицей анализа является отдельный человек». На более высоких уровнях анализа такими единицами становятся корпоративные структуры, органы власти, политические партии и национальные государства.

Впечатляют футурологические построения классика американского федерализма. «Если бы вся система человеческих отношений была построена на полицентрических моделях порядка, то все модели порядка в обществе воспринимались бы как серии идущих синхронно и последовательно сменяющих друг друга игр. В этом случае общая система полицентрического порядка представлялась бы такой, когда каждый мог бы участвовать в этих сериях... игр...

Общие системы, основанные на полицентрическом порядке, действуя во всей системе человеческих отношений, приобрели бы характерные черты конкурентных игр: соперничество, стремление к преимуществу и сосредоточенность на стратегии, ведущей к успеху. Если бы вся система человеческих отношений была организована подобным образом, можно было бы надеяться на возникновение цивилизации с гораздо большим эволюционным потенциалом, чем тот, на который рассчитывают люди, призывающие к революционным переменам»70. За этими формулировками скрывается еще один признак полицентризма — максимальное участие гражданского общества в общественной и государственной жизни.

68Цит. по: Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. М.: Правда, 1989. С. 33.

69Остром В. Смысл американского федерализма... С. 258.

70Там же. С. 258–259.

304

Таким образом, можно сформулировать следующие признаки полицентрической модели управления, в полной мере присущей федерализму как разновидности полицентризма:

•наличие множества автономных властных единиц;

•их взаимодействие на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов;

•оптимальное разграничение компетенции между указанными единицами (принцип субсидиарности);

•максимальное участие индивидуумов в общественной и государственной жизни.

Остром подробно рассматривает развитие полицентрических моделей в различный сферах общественной жизни, таких, как рыночная экономика, научные исследования, право, правосудие и система правления, а также модели международного порядка — все указанные системы представляют собой самоорганизующиеся системы, описанные в рамках синергетического подхода. И это далеко не полный перечень тех сфер, где полицентризм проявляет себя как основополагающая организационная структура, ибо «мо-

дели полицентризма можно было бы распространить на всю систему человеческих отношений»71. При изучении биологической клетки или города (напомним, что именно с изучения крупных мегаполисов Остром начинал свое «погружение» в проблемы полицентризма) мы сталкиваемся с одной и той же ситуацией: «эти системы не только открыты, но и существуют только потому, что они открыты. Их питают потоки вещества и энергии, которые поступают

из внешнего мира. Мы можем изолировать кристалл. Но если города и клетки отрезать от окружающей среды, они погибнут»72.

71Остром В. Смысл американского федерализма... С. 259.

72Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса... С. 180–181.

305

Синергетика федерализма. Часть II1

4. Синергетические подходы

кмоделированию федерализма

Впредыдущей статье мы показали, что синергетический подход к моделированию государственных систем имеет право на существование. Самой синергетикой предлагаются следующие методологические

подходы к моделированию сложных социальных систем, к каковым могут быть отнесены и федеративные государства2.

1. Принцип «свертывания сложного». Сверхсложная хаоти-

зированная среда при синергетическом подходе описывается небольшим числом фундаментальных идей и образов. Федерализм — также крайне сложная и многогранная система, поэтому к нему применим тот же подход. Д. Элазаром были выделены следующие основные предпосылки многогранности федерализма3:

•федерализм одновременно относится к структуре и к функционированию государственной власти;

•федерализм содействует сохранению как единства, так и разнообразия общественных структур;

•федерализм — это междисциплинарный институт, его функционирование обусловлено действием целого ряда факторов (политический, социально-экономический, финансовый, идеологический, языковой, этнический и др.);

•федерализм связывает воедино как цели, так и средства их достижения,

•федерализм связывает эти цели как с развитием страны, так

ис глобальными проблемами мирового развития;

•федерализм ушел далеко за рамки внутригосударственных отношений, его принципы присутствуют на местном (местное самоуправление), политическом (плюрализм, многопартийность) и религиозном (свобода совести) уровнях, в межгосударственных отношениях (концепция многополярного мира) и иных публичных сферах;

•федерализм постоянно меняет формы своей политической организации, это один из наиболее динамичных государственных и общественных институтов.

1Опубликовано в: Право и политика. 2007. № 12. С. 10–19 (в соавторстве с М. В. Глигич-Золотаревой).

2Подробнее о методологических подходах синергетики см.: Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Принципы коэволюции сложных систем и социальное управление // Синергетика и социальное управление. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 8–18.

3См.: Федерализм: Энцикл. словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 248–249.

306

Однако все это разнообразие категорий при синергетическом подходе может быть описано при помощи довольно простых схем, построенных по принципу выявления базовых характеристик рассматриваемой системы. Федерализм с системных позиций может быть охарактеризован как сложная саморазвивающаяся система, которой присущи все качества данной разновидности систем.

2.Эффект «сверхбыстрого развития процессов в соци-

альных системах». Согласно выводам синергетики, в связи с ростом народонаселения Земли и обострением глобальных кризисов возрастает общая и локальная неустойчивость развития. Некоторые исследователи в полный голос говорят уже о том, что мир вошел в зону глобальной бифуркации. На практике это проявляется в резком усилении интенсивности развития, увеличении флуктуационной активности и, следовательно, повышении уровня нестабильности. Другое следствие данного эффекта — возможность развития локальных систем повышенными темпами. Результат, на достижение которого прежде уходили столетия, сегодня может быть достигнут обществом и государством за гораздо более скромный временной промежуток. Так, федерализм может за несколько десятилетий развиться в государстве, знавшем прежде в основном унитарные формы территориальной организации власти.

Данный эффект касается в основном динамических характеристик федеративных систем. Так, например, строительство реального федерализма в России началось только в 90-х гг. ХХ в. Но для достижения нормальных показателей отечественному федерализму вряд ли понадобятся те 200 лет, в течение которых развивался федерализм американский. Германскому федерализму всего около 50 лет, но мы с полным правом можем считать его вполне зрелым общественным институтом. Благодаря определенным факторам развитие федерализма может в значительной мере ускоряться — с синергетической точки зрения в этом нет ничего сверхъестественного. Однако главное достоинство федерализма в связи с рассмотрением эффекта «сверхбыстрого развития процессов в социальных системах» даже не в том, что данный эффект оказывает влияние на федерализм, а в том, что именно федерализм является способом нейтрализации главного негативного следствия данного эффекта, а именно — общей и локальной неустойчивости развития. Модернизация всегда привносит в государственную систему нестабильность и бифуркации, однако рост экономического и культурного уровня, увеличение связей, контактов, обменов приводит к торможению деструктивных процессов — именно на это и работает федеративная (полицентрическая) организация общественного порядка.

3.Феномен «поля путей развития». В основе синергетиче-

ской методологии лежит представление о спектре путей эволюции сложных систем — так называемое «поле путей развития». Соци-

307

альные системы имеют не один, а несколько альтернативных путей эволюции. Отсюда перед теоретиками и практиками государственного строительства встает задача управляемой открытости общественного развития как альтернативы его закрытости и неустойчивости. Поле путей развития помогает оценить перспективы той или иной федеративной системы, наметить программу действий по нейтрализации воздействия вредоносных для системы факторов, так как в большинстве случаев сохраняется возможность трансформации поля путей эволюции. Изменить поле путей развития федеративной структуры можно, перестроив самоё социальную среду, т. е. изменив поведение элементов и подсистем в каждой локальной области (вплоть до конкретного человека).

4.Принцип коэволюции. Он действует в области совместного развития разных систем. Согласно общим закономерностям синергетики, сложноорганизованным социоприродным системам нельзя навязывать пути развития. В условиях федеративной (полицентрической) организации государства данный принцип получает различные наименования: «учет местных особенностей», «субсидиарность», принцип «низшего уровня», «децентрализация», «деволюция», «регионализация» и пр. В макрофедеративных процессах принцип коэволюции приобретает несколько иной оттенок: нельзя навязывать федеративному государству готовые «рецепты», почерпнутые из опыта других федераций. Это не означает отказа от использования зарубежных моделей федерализма, тем более, что отечественный опыт в этой сфере явно недостаточен. Зарубежный опыт должен учитываться в процессе модернизации федеративного устройства, но весьма осторожно, дабы не навязывать стране чуждых ей конституционно-правовых конструкций. Как заметил в свое время выдающийся русский мыслитель И. Ильин: «Растения требуют индивидуального ухода. Животные в зоологическом саду имеют...

индивидуальные режимы. Даже людям шьют платья по мерке. Отку-

да же эта нелепая идея, будто государственное устройство можно переносить механическим заимствованием из страны в страну?»4.

5.Признание роли хаоса в эволюции. При синергетическом подходе необходимо осознавать конструктивную роль хаоса в эволюции. По словам Пригожина, «в привычном нам мире равновесие — состояние редкое и весьма хрупкое». В сильно неравновесных условиях протекают процессы самоорганизации различных типов: одни из них приводят к химическим колебаниям, другие — к появлению пространственных структур. Вещество в неравновесном состоянии обретает способность воспринимать различия, неощутимые в равновесных условиях. Этим неравновесная область разительно от-

4 Ильин И. А. О грядущей России: Избр. ст. / Под ред. Н. П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. С. 28.

308

личается от равновесной, где для перехода от одной структуры к другой требуются сильные возмущения5. Аналогом хаоса в социальной области является рынок в обобщенном смысле — как регулятор социальных процессов. Другим примером хаоса может являться партийно-политическая система — но только в том случае, если она действительно свободна. Хаотично по природе своей и само общество. Хаотическая, диссипативная структура — показатель действительной связи элементов социума. Именно здесь следует искать истоки самоорганизации и следующего за ней порядка (он может быть как поли-, так и моноцентрическим).

Данный синергетический принцип не раз уже показывал себя в ходе эволюции федеративных отношений в нашей стране. Из первоначального социального хаоса возникла древнерусская протофедеративная государственность6, которая представляла собой полицентрическую систему, в определенный момент своей истории не сумевшую адекватно отреагировать на окружающую ее враждебную среду. Из относительного хаоса возникло и Московское государство, стремившееся ко все большей и большей моноцентричности, отрицавшее принцип коэволюции и естественным образом возникающие в системе флуктуации, всячески подавлявшее их, что привело к очередной бифуркации и хаосу в период Смутного времени. Новый порядок, сложившийся после него, некритически повторил предыдущий исторический опыт, благодаря чему в момент кульминации своего развития (начало XX в.) государственная система вошла в зону неустойчивых колебаний, при которых незначительная флуктуация привела к слому системы. Возникшая из хаоса Гражданской войны советская власть в очередной раз вернулась к традициям построения в России закрытых моноцентрических систем (несмотря на то, что номинально она всячески подчеркивала свой полицентрический и открытый характер). Строительство «нового» федерализма в условиях слома СССР в 90-х гг. XX в. также подтверждает выводы синергетики. Анархистский лозунг «Анархия — мать порядка» на наших глазах превращается в синергетическую формулу«Порядок из хаоса» («Порядок через флуктуации»).

6. Метод ускорения эволюции. Педантичность механизмов самоорганизации как удаления лишнего, повсеместная беспощадная конкуренция и выживание сильнейших делают возможным выход системы на относительно устойчивые структуры-аттракторы эволюции. Однако путь постепенной самоорганизации в синергети-

5Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог человека с природой: Пер. с англ. / Общ. ред. В. И. Аршинова и др. М.: Прогресс, 1986. С. 182, 209, 222.

6Более подробно данный вопрос освещается в монографии: Глигич-Золота- рева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 141–151.

309

ке не является единственно возможным. Живая природа научилась многократно сокращать время выхода на нужные структуры посредством матричного дублирования (например, ДНК). Подобный механизм для открытых нелинейных систем называется резонансным возбуждением. Синергетика открывает принципы управления, экономии и ускорения эволюции, дает возможность строить формы социальной, в том числе федеративной, организации не методом слепого отбора, многократных проб и ошибок. Существует путь многократного сокращения временных затрат и материальных усилий, путь резонансного возбуждения желаемых и реализуемых в данной социальной среде структур. В условиях неустойчивости у государства нет времени на долгий путь к развитому обществу, оно вынуждено ускорять эволюционный процесс. Все это в полной мере относится и к федерализму. Посредством «резонансного возбуждения» можно интенсифицировать развитие федерализма — грамотный учет зарубежного опыта федерализации играет в этом немаловажную роль.

7. Законы функционирования структурно-сложных сис-

тем. Объединение различных культурно-исторических и геополитических образований можно рассматривать сегодня в качестве глобального процесса. Однако такое объединение, хотя и представляет собой общую цивилизационную тенденцию, протекает с огромными потерями, историческими отклонениями и задержками. Синергетикой выработаны законы совместной жизни, коэволюции разнородных территориальных элементов с сохранением их куль- турно-исторических особенностей, темпа развития и прочего, она позволяет выявить законы коэволюции сложных «разновозрастных», развивающихся в разном темпе структур, а также «включения» простой структуры в более сложную. Знание этих законов позволяет понять способы объединения стран, регионов, геополитических целостностей, развивающихся в разном темпе, находящихся на разных стадиях развития, а также выработать научнообоснованную модель федерализма как способа организации сложных государственных систем.

Разумеется, не всякие простые структуры могут быть объединены в сложную. Набор способов построения сложного эволюционного целого ограничен. Чтобы возникла единая сложная структура (федеративное государство), должна быть соблюдена определенная топология, «архитектура» новообразования. Структура федеративного государства должна отличаться определенными признаками, индивидуальными для каждого государства, но вместе с тем вполне поддающимися обобщению. Фактором объединения простого (субъектов федерации) в сложное (федеративное государство) является некий аналог хаоса, флуктуации. Хаос (т. е. обменные процессы разного рода) играет активную роль не только в

310