ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

сумма гораздо менее значительная: в 2002 г. соотношение налоговых доходов федерального и субнациональных бюджетов составило 65:35, хотя еще в 1999 г. оно было 51:49, т. е. практически поровну.

В свою очередь, сравнивая структуру расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, можно заметить, что соотношение доли расходов, финансируемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, в 2000–2002 гг. остается примерно на уровне 50:50.

Компенсация региональных и муниципальных бюджетных расходов осуществляется в основном путем трансфертного финансирования из федерального бюджета (а для местных бюджетов — за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе дотируемых федеральным центром): доля помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам других уровней, в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов с 2000 по 2002 г. увеличилась более чем в 1,5 раза18. В соответствии с утвержденным федеральным бюджетом на 2003 г. 71 субъект Федерации получали дотации из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, из них 29 обозначены в качестве высокодотационных.

Ситуация стала выправляться только в последнее время, но отнюдь не вследствие проведения федеральным центром более взвешенной региональной политики, скорее, по причине благоприятной для России конъюнктуры внешнего рынка нефтегазового сырья, составляющего основу экономического благосостояния страны.

Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации осуществляется по-преж- нему на основе централизации основной массы налоговых поступлений в федеральном бюджете с последующим трансфертным распределением средств по регионам. Доля межбюджетных транс-

фертов регионам в 2005 г. достигла трети от общего объема расходов федерального бюджета — беспрецедентный рост.

При этом на бюджетную обеспеченность субъектов Федерации преобразования в сфере межбюджетных отношений влияют незначительно: в прошлом году в числе высокодотационных субъектов Федерации было названо уже 27 регионов.

Предполагается, что происходящая ныне централизация ресурсов должна помочь мобилизовать финансовую систему России и в среднесрочной перспективе сформировать механизм оказания финансовой помощи регионам, обеспечить предпосылки для преодоления межрегиональных социально-экономических диспропорций и

18 Рассчитано на основе отчета об исполнении Федерального бюджета РФ на 1 января 2003 г., отчета об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ (свод на 1 января 2003 г.), составленных Министерством финансов РФ (опублико-

ваны на сайте http://www.budgetrf.ru).

251

выполнение государством своих социальных обязательств, что неоднократно заявлялось авторами реформ межбюджетных отношений19.

Мы полагаем необходимым, в связи с вышеизложенным, обратить внимание на следующие весьма важные обстоятельства.

Первое обстоятельство. Оно, на наш взгляд, связано с тем, что высокая степень централизации финансовых ресурсов в федеральном центре ни в коей мере не стимулирует органы власти и управления субъектов Федерации изыскивать дополнительные источники пополнения доходной составляющей региональных бюджетов.

Органы власти субъектов Федерации, как ни парадоксально, не заинтересованы работать на рост своего территориального экономического потенциала, поскольку дополнительный доход будет изыматься в целях перераспределения, а необходимую для поддержания социальной стабильности и функционирования государственного и муниципального управления сумму финансовых средств региональные власти все равно получат.

Подобная тенденция «паразитизма» в субъектах Федерации, не предполагающая формирования собственной доходной базы, ведет к «пассивности» органов власти и управления в сфере обеспечения социально-экономического развития территории.

Второе обстоятельство. Усиление авторитарных и центростремительных тенденций в управлении ведет к значительному снижению самостоятельности субъектов Федерации в решении отнесенных к их ведению вопросов. Причем снижение экономической самостоятельности субъектов Федерации одновременно сопровождается ростом сферы их ответственности.

Третье обстоятельство. Перечень полномочий субъектов Российской Федерации, которые должны финансироваться ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета, содержащийся в ст. 26.3 действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», только по предметам совместного ведения уже весьма обширен.

Он включает в себя предоставление за счет бюджетов субъектов Федерации социальных услуг в сферах образования, здравоохранения; поддержку культуры и искусства; управление развитием сельского хозяйства; борьбу с чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями; обеспечение занятости населения; охрану окружающей среды; организацию транспортного обслуживания населения и т. п. И это не учитывая положений специальных актов, регулирующих различные сферы общественной жизни страны, а также тех полномочий региональных властей, которые находятся

19 Христенко В. Б. Межбюджетные отношения... С. 171.

252

вне сферы совместной компетенции. Причем формулировки полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения таковы, что на их органы власти возлагается основная тяжесть реализации мер государственной политики в указанных сферах20.

Четвертое обстоятельство. Подобный подход неизбежно скажется на качестве государственного управления. В свою очередь, снижение качества управления может вызвать, на наш взгляд, обострение социальных противоречий. Это и происходит, если обратить внимание на события последних лет; к тому же положение усугубляется непродуманностью и рассогласованностью решений федерального Правительства в важнейших сферах общественной жизни (например, реализация Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. «О монетизации льгот» 21).

Пятое обстоятельство. В данной ситуации следует обеспечить, наконец, формирование системы эффективного взаимодействия органов государственной власти всех уровней, а также местного самоуправления; организацию действенного контроля за выполнением органами власти и управления согласованной государственной региональной политики, проводимой в Российской Федерации.

По нашему убеждению, в первую очередь требуются разработ-

ка и внедрение единого механизма формирования и реализа-

ции федеральной региональной политики в Российской Фе-

дерации. Думается, нет особой нужды продолжать экспериментировать с организационными структурами федеральной и региональной власти (а именно это мы сегодня и наблюдаем), предстоит «поставить» эффективные управленческие процессы, адекватные реальным потребностям людей.

Нампредставляетсяважнымпредпринятьследующиедействия.

Во-первых, четко определить и конституционно закре-

пить основы создания организационного механизма согласования региональных и федеральных социально-экономи- ческих приоритетов и предпочтений.

В этом отношении вызывает интерес разрабатывавшийся в рамках проекта ТАСИС «Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики» — EDRUS 9704 Кодекс Основных принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации.

Разработчиками проекта Кодекса были комплексно изложены основные, проистекающие из Конституции России, принципы эко-

20 Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. С. 76–80. Следует вспомнить также недавнюю передачу ряда полномочий региональным органам власти в

конце 2005 — начале 2006 г.

21 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

253

номического федерализма. Однако, хотя разработчики характеризуют их как непосредственно производные от норм Конституции, это не является очевидным: они основываются, скорее, на толковании и пояснении конституционных норм, нежели на прямых конституционных предписаниях.

Принципы экономического федерализма следовало бы не излагать в акте низшей по сравнению с Конституцией силы, а включить в состав Конституции отдельной главой, дополнить положениями, определяющими основы механизма согласования и координации разработки государственной социально-экономической политики, в том числе региональной, а также основными разделами, касающимися определения основ бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Во-вторых, создать организационную структуру и оп-

ределить поэтапно процедуры внедрения единого механизма формирования и реализации федеральной региональной политики на территории Российской Федерации.

Фактически все решения, связанные с разработкой и согласованием приоритетов социально-экономического развития страны и регионов, используются федеральным центром в основном для легитимации собственных решений и для «успокоения» региональных лидеров через формирование у них иллюзии причастности к разработке государственных решений.

На наш взгляд, весьма полезным для реального функционирования механизмов координации и согласования политики федеральных и ре-

гиональных властей станет внедрение в практику государственного управления Российской Федерации механизмов, схожих, например, с механизмами CPER — «контрактов планирования» во Франции или с канадскими «Общими соглашениями по развитию». В рамках данных систем осуществляется постоянная координация деятельности федеральных и региональных отраслевых ведомств в процессе разработки проектовфедеральных решений.

Именно работой по сведению окончательного варианта таких контрактов, в частности, могло бы заниматься федеральное ве-

домство по региональной политике и развитию федера-

тивных отношений. Окончательные варианты контрактов — комплексных программ социально-экономического развития, в свою очередь, подписывались бы Президентом Российской Федерации и руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, а затем утверждались законодательными (представительными) органами власти в регионах.

Не приходится сомневаться, что немаловажную роль будет играть установление единого комплекса стандартов, методов и моделей, реализующих алгоритм предоставления и обработки информации в процессе формализации приоритетов социальноэкономического развития Российской Федерации и регионов, опре-

254

деление комплекса технических (в том числе программных) средств, на основе которых эти модели будут функционировать22.

Подобный подход потребует создания общероссийской гло-

бальной информационной системы программирования ре-

гионального развития, о необходимости которой уже неоднократно заявлялось различными авторами23 и которая, к сожалению, до сих пор не создана.

В-третьих, сам алгоритм формирования и реализации федеральной региональной политики в Российской Федерации должен быть надлежащим образом закреплен законодательно.

Его юридическое установление заложит основу создания комплекса государственного социально-экономического программирования как системы ресурсов и процессов, направленных на создание и реализацию тесно интегрированных на единой основе комплексной программы развития Российской Федерации и программ развития ее территорий.

Как существует отрасль бюджетного права, так, по нашемумнению, может существовать и отрасль права программирования со-

циально-экономического развития (программное право, плановое право…).

Фиксация в документе (документах) уровня федерального закона, регламентирующем алгоритм составления программ социальноэкономического развития, указаний на те методы, с помощью которых происходит формирование прогноза и программы социальноэкономического развития, во-первых, прояснит ситуацию с порядком составления прогноза, определения приоритетов программ и их создания, во-вторых, обеспечит внедрение в практику управления единых стандартов обработки информации и сделает их обязательными для соответствующих государственных учреждений.

Установление четкого механизма ответственности за неисполнение таких законов, думается, поможет серьезно повысить качество прогнозов и создать основу для составления программ развития социально-экономической сферы.

Мы полагаем, что необходимо четко развести два направления деятельности органов государственной власти и управле-

22Хвощин А. А. Экономический федерализм и вопросы повышения эффективности государственного управления в федеративном государстве // Право и политика. 2004. № 2 (50). С. 42–46.

23Филиппов В. А. К вопросу о правовом обеспечении алгоритмов программирования регионального развития // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы регион. науч.-практ. конф.: В 2 ч. Тюмень, 2001. Ч. 1. С. 217–223. См. также. Лексин В. Н., Селиверстов В. Е. Сущность, проблемы и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем // Регион: экономика и социология. 1999. № 4. С. 3–31.

255

ния: программирование регионального развития (разработку региональной социально-экономической политики) и бюд-

жетный процесс, не смешивая одно с другим.

Это позволит наполнить реальным содержанием процесс формирования прогнозов и программ социально-экономического развития; создаст единую систему взаимоувязанных стадий не пересылки, а обработки информации24; избавит финансовые органы от несвойственных им функций по планированию социально-экономического развития, сделает их деятельность более беспристрастной в составлении проектов бюджетов и обеспечении исполнения, позволит сконцентрироваться на собственно управлении финансами.

В завершение темы нам представляется весьма важным еще раз подчеркнуть неотложность установления в кон- ституционно-правовом поле положений:

во-первых, основных правил разграничения конкурирующей компетенции Федерации и субъектов Федерации и механизма реализации принципа субсидиарности в федеративных отношениях;

во-вторых, основ бюджетного выравнивания: целей и задач, направлений, по которым осуществляется федеральная помощь бюджетам иных уровней и условия ее предоставления, форм финансового выравнивания, основ механизма согласования интересов Федерации и субъектов в процессе распределения финансовых средств;

в-третьих, основ разработки государственной региональной политики;

в-четвертых, механизма участия субъектов Федерации в формировании государственной федеральной региональной политики.

Последовательная реализация предложенных нами мер позволит, вне сомнения, реально сформировать в России качественно иные федеративные отношения, базовыми элементами которых станут экономический федерализм сотрудничества и непременно долгосрочное программирование комплексного

социально-экономического развития регионов нового типа.

24 Хвощин А. А. Регулирование процесса программирования развития экономики региона // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. регион. конф.: В 2 ч. Тюмень, 2001. Ч. 1. С. 239–243; см. также, например: В. Кривов. Методологические вопросы обоснования макроэкономических решений // Федерализм. 2003. № 2. С. 123–140 (предложение о разработке «Кодекса законов о государственном регулировании экономики»).

256

Российский конституционализм и проблема конституционной реформы1

Не так давно отмеченное столетие российского парламентаризма вновь заставляет задуматься над перспективами российской государственности и судьбой ныне действующей Конституции страны.

О проблемах отечественного конституционализма

«Конституционализм — это комплексная общественно-полити- ческая и государственно-правовая категория, основы которой составляют идеалы конституционной демократии, наличие определенных институтов власти, соответствующего конституции политического режима и системы защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя в целом. Конституционализм по сути своей является идеальной конструкцией. Это цель, к достижению которой должно стремиться общество и государство»2. Элементами конституционализма являются: ком-

плекс конституционных идей, их нормативно-правовое закрепление (включая наличие конституции) и адекватный конституции политический режим.

При рассмотрении означенной категории с этих позиций приходится констатировать, что история отечественного конституционализма не так уж длительна и в основном совпадает с историей современной российской государственности. Конечно, можно отодвинуть линию отсчета российского конституционализма к началу прошлого века — к царскому Манифесту 17 октября 1905 г.3, который многие авторы рассматривают в качестве первой российской конституции4. Однако, исследовав историю конституционного законодательства XX столетия, мы обнаружим практически полное отсутствие преемственности между политическими и правовыми системами дореволюционного и советского периодов, а также современной России. Это в свою очередь позволяет сделать вывод об отсутствии сложившейся непрерывной традиции конституционализма, его дискретности и фрагментарности.

1Опубликовано в: Свободная мысль-XXI. 2007. № 7. С. 21–34.

2Конституционное право: Энцикл. словарь / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 304–305.

3См.: Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост. Ю. Л. Шульженко. М., 1997.

4См., в частности: Лебедев А. Н. Федерализм в России: политико-правовые теории, проекты федеративного переустройства. М., 2000. С. 33.

257

Полагаем, что полноценному отечественному конституционализму всего 16 лет (если считать с момента принятия Декларации о государственном суверенитете России5) либо даже 13 (с момента принятия действующей Конституции Российской Федерации). С исторической точки зрения это лишь миг, который вряд ли правомерно рассматривать в качестве «площадки» при анализе проблем и перспектив отечественного конституционализма. Не поэтому ли сторонники реконструкции Основного Закона, исходя из неких новых принципов, на фоне и так уже затянувшихся реформ не находят понимания среди правоведов, политиков да и значительной части общества?

В то же время проблема пересмотра действующей Конституции государства Российского либо даже принятия новой продолжает время от времени «будоражить» общественное сознание. Почему так происходит?

Реформа Конституции Российской Федерации: pro et contra

Первый вопрос, на который следует дать ответ, приступая к рассмотрению перспектив российского конституционализма,— это целесообразность конституционной реформы. Разговоры о ее необходимости начались едва ли не сразу после принятия действующей Конституции страны в 1993 г. В обоснование этой позиции выдвигался ряд аргументов6.

Первый — «фасадная» сущность Конституции. Согласно ему, Основной Закон должен носить реальный характер и в целом соответствовать общественным отношениям. «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не произведено разделение властей, не имеет конституции»7, сколь бы юридически совершенен ни был текст Основного Закона. Другой аргумент «за» коррекцию конституционных установлений — изменение обстоятельств: на момент принятия Конституции Российской Федерации имела место конкретная историческая ситуация, повлиявшая на содержание документа; с изменением этой ситуации возникла необходимость и в коррекции конституционных норм.

5См.: Декларация «О государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990» // Ведомости Съезда народныхдепутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

6Подробнее об этом см.: Глигич-Золотарева М. В. Совершенствование федеративной составляющей Конституции: рго et contra // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2004.

7Декларация прав человека и гражданина 1789 года. Цит. по: История правовых и политических учений / Под ред. О. Э. Лейста. М., 1997. С. 234.

258

Одновременно с этим возникли и аргументы «против» конституционной реформы. Высокая степень декоративности (и декларативности) конституционных установлений как будто говорит: зачем реформировать Конституцию, если это все равно не окажет существенного воздействия на реальные общественно-политические процессы? Такому подходу способствует и склонность отечественного конституционализма к «фасадности»: какой бы период мы ни взяли за начало его отсчета (1905, 1917 либо 1990 г.) выяснится, что конституционная модель российской государственности практически никогда не была идентична фактической. Далее, против конституционной реформы обращена консервативно-охранительная идеология, суть которой была сформулирована в Англии еще в XVII в. Генри Айртоном, заметившим, что «гораздо больше грехов последует от того, что вы измените конституцию, чем от того, что вы ее сохраните»8. Результатом преобладания «охранительных» настроений стало распространенное убеждение, что на нынешнем этапе развития отечественной государственности необходимость реформирования Конституции является не столько очевидной, сколько ложной. Так считают многие известные политики и некоторые видные правоведы.

Главным аргументом в пользу сохранения в неизменном виде нынешней Конституции стала достигнутая к середине 2000-х гг. относительная политическая стабильность в обществе. При этом, как ни парадоксально, «фасадная» сущность Основного Закона никем особенно не отрицается. Каким же образом можно устранить данное противоречие и «примирить» Конституцию с действительностью?

«Ползучая» конституционная реформа в России

Способ решения проблемы был найден. На первое место выдвинулся тезис о возможности корректировки Конституции России без вмешательства в ее текст, т. е. посредством толкования либо принятия соответствующих законодательных актов в рамках так называемой ползучей конституционной реформы. Браться за «капитальный ремонт», тем более «реконструкцию» российского конституционного здания федеральная власть, по ее собственным заверениям, не собиралась, сконцентрировав свои усилия на реформе федерального законодательства без постановки вопроса об Основном Законе9. Важную роль при этом играет так называемая

8Цит. по: История правовых и политических учений. С. 174.

9«Мы не можем сегодня говорить о том, что мы собираемся провести революцию, тем более что Конституция Российской Федерации основные параметры наших отношений закрепила. Они являются сегодня незыблемыми. Это данность, которая

259

живая конституция, создаваемая правоприменительной практикой (в основном судьями). Такая модель реформирования конституции характерна для США и является воплощением англосаксонской правовой традиции. Для России данный метод гармонизации Основного Закона с фактическими общественными процессами вполне, казалось бы, приемлем, однако по ряду причин он не может рассматриваться в качестве основного, приоритетного и превалирующего.

Заложенная в российском правовом пространстве «бинарная» система «Конституция плюс федеральный конституционный закон», вольное обращение федерального законодателя с конституционным текстом при принятии федеральных законов и специфическая практика его толкования органами конституционной юстиции позволили на протяжении последних лет существенно изменить ряд фундаментальных характеристик отечественной политической системы без изменения, казалось бы, самой Конституции. Это в свою очередь привело к ее необратимой, но скрываемой «коррозии». К сожалению, указанные тенденции нашли свое отражение в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, интерпретировавшего конституционные нормы в соответствии с требованиями политического момента и, по сути, подтвердившего право федерального законодателя на такую беспрецедентную вольность.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации как элемент «ползучей» конституционной реформы

Как мы полагаем, определяющий характер для развития всего отечественного законодательства приобрело решение Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности положений Лесного кодекса10. Из толкования нескольких статей Конституции Суд вывел формулу о том, что федеральный законодатель вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к конкретным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Федерации и ее субъектов, что непосредственно Конституцией не подразумевается. Не менее важной в связи с этим можно считать позицию Конституционного Суда по подзаконным нормативным актам в сфере разгра-

нам дана, и мы не собираемся на нее посягать» (Из выступления Д. Н. Козака. Стенограмма парламентских слушаний в Совете Федерации. 16 окт. 2001 г.).

10 См. Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 09.01.1998 по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

260