ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

муниципалитетов, сущность которых заключается не в том, чтобы обеспечить регионы и муниципалитеты соответствующими их расходным статьям доходными полномочиями, а в том, чтобы снять с них социальные обязательства перед населением, сделать эти обязательства факультативными.

Практика добровольно-принудительных полномочий в этой связи выглядит социально оправданной, она не позволяет резко снижать уровень социальной поддержки граждан регионами и муниципалитетами, хотя и не способствует социальному развитию. Однако названный мандат носит скрытый характер. Крайне несовершенно и юридико-техническое закрепление действующей схемы разграничения компетенции, что проявляется в следующем:

1)сосуществует множество разновидностей полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов. Кроме четырех конституционных блоков, предусматриваются полномочия субъектов РФ по предметам ведения Федерации, собственные полномочия субъектов РФ, делегированные полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия субъектов РФ, добровольно-принудительные полномочия субъектов РФ, административные полномочия субъектов РФ, опережающие полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия муниципалитетов и пр., что затрудняет деятельность правоприменителя, направленную на реализацию регулирующих их правовых норм;

2)формулировки полномочий нечетки, из них бывает сложно установить природу того или иного правомочия;

3)лишь незначительная доля полномочий на уровне отраслевых федеральных законов четко отнесена к собственным полномочиям (т. е. финансируемым за счет средств бюджета субъекта РФ) либо к делегированным (т. е. финансируемым за счет субвенций из федерального бюджета) субъектов РФ. Большинство же полномочий финансово не ранжированы, что размывает границы финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов;

4)в разряд добровольных полномочий попали многие полномочия из социальной сферы, обязательные, императивные по своей сути. Наряду с таким добровольным по своей природе полномочием органов исполнительной власти субъекта РФ, как ведение просветительской и агитационной работы в целях популяризации ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, существует и такое полномочие — «органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации», которое к добровольным категорически нельзя отнести;

361

5)формулировки собственных полномочий, содержащиеся в отраслевых законах, не соответствуют формулировкам из перечня п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, что не позволяет относить полномочия из отраслевых законов однозначно к собственным либо делегированным полномочиям субъектов РФ. В законах отсутствуют ссылки на конкретные пункты перечня, содержащегося

вданной норме, в связи с чем указанные полномочия никак между собой не корреспондируют, что также осложняет реализацию действующей схемы разграничения компетенции;

6)большинство полномочий, закрепленных отраслевыми федеральными законами, крайне сложно отнести к какой-либо разновидности и на этом основании определить, кто несет обязанность финансировать их осуществление;

7)многие из административных полномочий таковыми в действительности не являются, поскольку требуют финансирования, в связи с чем необходимо отметить, что обязательства по их финансированию посредством предоставления субъектам РФ субвенций Федерация сняла с себя необоснованно;

8)перечни полномочий зачастую являются «открытыми», что в отношении определения источника их финансирования совершенно недопустимо;

9)наблюдается законодательное мелкотемье, один и тот же вопрос регулируется сразу несколькими, не связанными друг с другом законодательными актами, что десистематизирует законодательство;

10)часто полномочия не закрепляются за субъектами РФ и за муниципалитетами единым списком, а «разбросаны» по тексту закона. Встречается и такая ситуация — список полномочий имеется, но кроме него в тексте закона наблюдаются «вкрапления» отдельных полномочий, не входящих в список, что затрудняет их инвентаризацию;

11)зачастую законодатель ограничивается фразой: «Субъекты РФ (муниципалитеты) осуществляют полномочия в соответствии с законодательством РФ»,— не раскрывая при этом содержания компетенции субъектов РФ (муниципалитетов).

Не приходится удивляться, что доходные полномочия субъектов РФ и муниципалитетов по-прежнему не соответствуют их расходным обязательствам. Причем введение института добровольных полномочий на региональном и муниципальном уровне решает данный вопрос за счет нарушения социального баланса в отно-

шениях государства и общества. Субъекты Федерации остаются отстраненными от реализации некоторых своих «традиционных» полномочий (особенно в сфере природопользования), что негативно сказывается на социально-экономической ситуации в регионах. Таким образом, проблема недостатка ресурсов под реализацию государственных полномочий в социальной сфере была решена

362

наиболее «простым» и малоэффективным способом — государство просто сняло с себя ответственность за реализацию этих полномочий, сделало их необязательными, факультативными, переложив их осуществление на общество.

Как результат — с точки зрения решения задачи обеспечения граждан социальными благами федеративная реформа вернулась «на круги своя». Начавшись с попыток разграничения финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов, она вернулась к состоянию, при котором за реализацию многих социальных полномочий не несет ответственности ни один из уровней пуб-

личной власти. В рамках схемы добровольных и добровольнопринудительных полномочий разобраться, какой уровень власти и за что отвечает перед населением, практически невозможно. Факультативными эти обязательства являются сегодня и для федерального центра. В разряд добровольных полномочий попали многие обязательные полномочия социального порядка19.

Еще один негативный итог законотворчества последних лет — «эрозия» законодательных стандартов, т. е. экспансия федеральной законодательной власти во всех сферах общественных отношений, сопровождающаяся падением качества самого законодательства и фактической передачей нормотворчества исполнительной власти. Однако такого рода «эрозия» не может продолжаться бесконечно. В противном случае законодательство просто перестанет выполнять свою функцию регулятора общественных отно-

шений. Значит, требуется обновление концептуальных подходов

к перспективам федеративного строительства.

Модернизация компетенции: мифы и реальность

В целом можно констатировать, что начавшийся в 2002 г. этап федеративной реформы подошел к своему логическому завершению, в контексте его стратегии уже невозможно кардинальным образом модернизировать сферу разграничения полномочий и придать ей импульс устойчивого развития. На фоне компетенционной депрессии сложились все предпосылки для нового курса федеративной реформы. Однако перед тем, как намечать ее возможный вектор, хотелось бы уделить немного времени осмыслению мифов

19 Так, например, до тех пор, пока органы государственной власти субъектов РФ в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов будут «иметь право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов РФ», вряд ли можно ждать улучшения социальноэкономической ситуации в регионах.

363

из области разграничения компетенции, преследующих уже не одно поколение отечественных и зарубежных реформаторов.

Миф 1. Чем больше полномочий — тем лучше. В России эта стратегия была характерна для 1991–2003 гг., хотя по некоторым позициям она распространяется и на нынешний период развития. И регионы (в 90-х гг. прошлого века), и центр (начиная с 2002 г.) стремились присвоить себе наибольший объем полномочий. Но если в 1990-е гг. это было чревато распадом страны, то в последующий период сложилась обратная ситуация. Имеет место тенденция избыточной централизации (в контексте данного принципа принима-

лись многие перечисленные в настоящей статье законы — №№ 95ФЗ, 122-ФЗ, 199-ФЗ, 258-ФЗ, 230-ФЗ и др.)20. Сама практика настой-

чиво продемонстрировала нежизнеспособность этого мифа, а заодно и экстенсивной стратегии формирования компетенционных перечней. Последним ярким примером того, как данный миф отрицательно сказывается на компетенционной сбалансированности, стали уже описанные выше добровольные полномочия, значительный объем которых никак не корреспондирует с эффективностью проведения соци- ально-экономической политики на местах. Вне мифологического контекста критерий отнесения полномочий к тому или иному уровню публичной власти довольно прост, он укладывается в принцип субсидиарности, который не всегда последовательно внедрялся в нашей стране начиная с 2002 г.21 На смену мифу об объеме полномочий пришел другой — об объеме финансирования.

Миф 2. Главное — чтобы все полномочия были профинанси-

рованы. Само по себе данное утверждение верно. Но избрание его

20См., например, выступление министра регионального развития Д. Н. Козака на парламентских слушаниях «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования»: «Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003–2004 годах мы поступили механистически. Все то, что не попало в собственные полномочия субъектов РФ, сделало их исключительно федеральными и насоздавало огромную армию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. И это нанесло огромный урон не только развитию регионов, но и самой региональной политике. Сегодня по отдельным регионам соотношение количества федеральных чиновников на территории и региональных и местных вместе взятых, вот по Ростовской области привожу пример — один к трем. То есть муниципалитеты и региональные власти — это одна часть и три части — федеральные органы исполнительной власти. Процентов на 70 (не меньше) с точки зрения Конституции, с точки зрения законов, распределяющих полномочия, на социально-экономическое положение в регионах влияют как раз территориальные органы федеральных органов исполнительной власти» (Стенограмма парламентских слушаний «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования». Москва, 25 окт. 2007 г.).

21Как отметил Д. Н. Козак, «что касается распределения полномочий между различными уровнями власти, мы этот курс на децентрализацию полномочий, на реализацию принципа субсидиарности в отношениях между различными уровнями власти взяли еще в 2002 году» (Там же).

364

в качестве стратегической установки федеративной реформы пагубно сказалось на ее последствиях. Начиная примерно с 2003 г. стратегия «полномочия — это финансы» применяется в сфере финансового обеспечения осуществления полномочий и межбюджетных отношений (в контексте данной стратегии принимались поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы). Федеральный центр старается обеспечить регионы и муниципалитеты средствами, достаточными для осуществления возложенных на них полномочий22. Однако практика все настойчивее демонстрирует, что в результате такой стратегии многие регионы стали иждивенцами, существующими на трансферты из федерального бюджета, а у регионов-доноров отсутствуют стимулы к развитию социально-экономической сферы. Объем выделяемых трансфертов растет, но эффективность их падает. На этом фоне становится очевидно, что мало профинансировать осуществление регионами полномочий из федерального бюджета — нужно заинтересовать регионы и муниципалитеты, создать им условия для самостоятельного поиска бюджетных средств. Это породило очередной компетенционный миф.

Миф 3. Панацея от всех бед — собственная доходная база.

Хотя эта гипотеза начала завоевывать сторонников не так давно, у нее есть все шансы стать определяющей федеративную и региональную политику страны. На фоне предыдущей стратегии она смотрится выигрышно, поскольку направлена не на бесконечное «латание финансовых дыр», а на стимулирование развития региональных экономик путем предоставления регионам собственных доходных полномочий, позволяющих им сбалансировать свои бюджеты. Однако эффективность данной стратегии также имеет свои пределы: гипотетически регионы можно простимулировать до уровня наличия у них собственной доходной базы. Но при отсутствии стратегии развития, направленной в будущее, а также полномочий по ее реализации доходность бюджетов превращается в фактор торможения, поскольку ресурсное насыщение (перенасыщение) системы не является единственным и достаточным условием развития вне связи с иными системными категориями.

Можно прогнозировать, что рано или поздно на смену этому мифу придет новый, если Правительство, наконец, не признает, что обеспечить регионы ресурсом развития можно только структурировав субъекты Федерации в направлении их большей открытости, приспосабливаемости к внешней среде, что позволит им чер-

22 По мнению Д. Н. Козака, «у нас есть три инструмента для реализации федеральной, региональной и муниципальной политики. Первый — это распределение полномочий между различными уровнями власти. Второй — федеральная инвестиционная политика. И третий — это межбюджетные отношения, это оказание финансовой помощи депрессивным регионам» (Стенограмма парламентских слушаний «О состоянии государственной региональной политики…»).

365

пать энергию и информацию из окружающего их мира самостоятельно. Рано или поздно федеративная реформа дойдет и до такой стадии своего развития. Но произойдет это скорее всего не в ближайшие годы.

Перспективные направления разграничения компетенции

На первый взгляд представляется, что главная «болезнь» федеративной реформы в том, что она пока не полностью избавилась от пережитков практики механического делегирования регионам и муниципалитетам дополнительных полномочий. Однако, полагаем, эта проблема уже неактуальна. Перечень полномочий субъектов РФ на сегодняшний день колоссален, в него входят 68 собственных полномочий субъектов РФ, более 900 — условно делегированных и значительное количество добровольных и добровольно-принудительных полномочий субъектов РФ. Так, например, субъекты РФ могут осуществлять сегодня любые полномочия в социальной сфере — если хотят этого и имеют для этого соответствующие ресурсы. Основная проблема действующей модели разграничения компетенции — у регионов нет стимулов к реализации социальных полномочий и соответствующей материальной базы для этого. В этой связи среднесрочное реформирование компетенционной сферы на нынешнем этапе ее развития должно идти по следующим основным направлениям.

Первое. Обеспечение субъектов РФ ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением согласно нормативам, установленным Социальным кодексом. Это подразумевает не перечисление субъектам РФ дополнительных трансфертов из федерального бюджета, а предоставление им доходных полномочий и стимулирование к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности.

Второе. Повышение ответственности субъектов РФ за проводимую ими социально-экономическую политику. Сегодня заинтересованности эффективно осуществлять свои социальные функции у руководства регионов нет, поскольку его будущее практически не зависит от результатов его деятельности. Как следствие — несоответствие потенциальных возможностей регионов действительному состоянию их социально-экономической сферы, что необходимо исправлять в кратчайшие сроки, в том числе при помощи механизмов ответственности. Руководители регионов должны быть уполномочены осуществлять социальные полномочия в четко определенном объеме и нести за это ответственность — диспозитивность в регулировании данной сферы общественных отношений

366

неуместна. Существующих механизмов ответственности здесь явно недостаточно (даже с учетом Указа Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»23).

Третье. Принятие Федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации» (Социального кодекса), где были бы закреплены основные нормативы предоставления социальных услуг гражданам страны. Положениями данного закона должны охватываться все основные направления социальноэкономической сферы, на них должны быть ориентированы положения отраслевых федеральных законов («социалку» нужно финансировать не спорадически в рамках приоритетных национальных проектов, а на регулярной и прочной законодательной основе).

Четвертое. Объединение субъектов РФ в целях оптимизации управления и проведения более эффективной социально-экономи- ческой политики. Кроме того, некоторые субъекты РФ являются сложносоставными, в силу чего постоянно возникают проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах), что осложняет реализацию крупных проектов. Укрупнение регионов в ряде случаев позволит более эффективно решать их проблемы.

Пятое. Необходимо пересмотреть действующий порядок законодательного регулирования компетенционной сферы. Все законодательные акты, затрагивающие полномочия субъектов РФ, должны составляться по единой схеме, полномочия в них должны закрепляться по установленным шаблонам и образцам. В отраслевых законах каждое полномочие должно быть строго идентифицировано: для собственных полномочий необходимо указание на соответствующий подпункт п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, для делегированных полномочий — четкое указание на федеральный бюджет как источник финансирования осуществления данного типа полномочий. Следует также избавить компетенционные перечни от неуместной диспозитивности, наделение субъектов правоотношений полномочиями должно в основном иметь императивный характер. Также целесообразно отказаться от административных полномочий, включив их в общие компетенционные перечни. Наличие добровольных полномочий не исключается. Но они должны занять подобающее им место в схеме разграничения компетенции, а именно — за рамками установленных социальных стандартов. Добровольно-принудитель- ные полномочия в данном случае подлежат переводу в собственные полномочия субъектов РФ.

Однако перечисленные меры направлены на решение среднесрочных задач федеративной реформы, их уже недостаточно для

23 Указ Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 г. // СЗ РФ. № 27. Ст. 3256.

367

того, чтобы компетенционная сфера отвечала вызовам времени. Ее дальнейшее реформирование требует в том числе передачи субъектам РФ полномочий инновационного характера, которые позволили бы укрепить ресурсную базу регионов и придать импульс их дальнейшему социально-экономическому развитию. Исследование компетенционной сферы приводит нас к необходимости предоставления субъектам РФ в средне- и долгосрочной перспективе дополнительных полномочий по следующим направлениям:

•полномочия, позволяющие субъектам РФ увеличить объемы поступлений в свои бюджеты;

•полномочия, стимулирующие субъекты РФ к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности;

•полномочия, направленные на перспективное развитие регионов.

Указанные полномочия могут относиться как к сфере совместного ведения (по ст. 72 Конституции РФ), так и к сфере ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Рассмотрим данные группы полномочий подробнее.

Полномочия, позволяющие субъектам РФ увеличить объемы

поступлений в собственные бюджеты. Поскольку в России силь-

на дифференциация субъектов Федерации24, их главные доходные источники также различны. Однако можно попытаться выделить основные полномочия, посредством самостоятельной реализации которых субъекты РФ добились бы большей сбалансированности своих бюджетов. Основные направления повышения доходности бюджетов субъектов РФ в рамках совместного ведения включают в себя регулирование по следующим вопросам: природопользование, разграничение государственной собственности, налогообложение, торговля и строительство.

Полномочия, стимулирующие субъекты РФ к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности. Данный тип полномочий направлен не на краткосрочное повышение доходности бюджетов субъектов РФ, а на перспективное стимулирование их хозяйственной активности, благотворно сказывающейся и на получении доходов бюджетами разных уровней, и на социальноэкономической ситуации в регионах в целом. К разряду этих полномочий можно отнести полномочия в сферах: регулирования сис-

24 По объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значения среди российских регионов в 2004 г. различались в 35 раз, в 2006 г. этот показатель составил 43 раза. По уровню безработицы минимальное и максимальное значения в 2004 г. различались в 29 раз, сегодня этот показатель составляет 53 раза. По объему инвестиций в основной капитал на душу населения: 2004 г. — 158 раз между самым бедным и самым богатым регионом, в 2006 г. — 250. См.: Выступление министра регионального развития РФ Д. Н. Козака (Стенограмма парламентских слушаний «О состоянии государственной региональной политики...).

368

темы органов государственной власти субъектов РФ, порядка их организации и деятельности; установления основ политики субъектов РФ в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития; финансово-кредитной, налоговой политики, бюджетной системы и организации бюджетного процесса в субъектах РФ; государственной собственности субъектов РФ и управления ею; дорог, транспорта, путей сообщения и связи субъектов РФ; договоров с субъектами РФ, международных, внешнеэкономических и культурных связей.

Полномочия, направленные на перспективное развитие ре-

гионов. Основная цель данного типа полномочий — обеспечение развития регионов, которое принесет позитивные социально-эконо- мические результаты в отдаленной перспективе. К данной сфере относятся полномочия в сфере регулирования: образования и науки; новых технологий производства и добычи ресурсов; инновационной деятельности; малого и среднего бизнеса, занятого в данных отраслях, а также полномочия в контексте крупномасштабных проектов (устранение инфраструктурных ограничений роста, повышение эффективности использования природных ресурсов, модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств). Учитывая капиталоемкость осуществления данного типа полномочий и долгосрочность вложений, представляется, что, хотя наделение субъектов РФ значительными полномочиями в данной области необходимо, однако основной перечень мероприятий целесообразно оставить за федеральным центром как аккумулирующим средства и организующим началом.

Таким образом, можно сделать вывод, что отечественная компетенционная сфера пока не вышла из стадии механического перераспределения полномочий. Ей предстоит долгое движение к устойчивому развитию федеративной системы. В процессе этого движения ее ждут «подводные камни» как в виде значительных диспропорций в аккумулировании полномочий на федеральном уровне (что оборачивается снижением управляемости системой), так и в виде препятствий на пути финансовых потоков, обеспечивающих реализацию полномочий. Для нейтрализации действия этих негативных факторов потребуется стратегическое планирование, направленное на создание (воссоздание, усиление) механизмов самоорганизации федеративной системы и ее элементов, а также повышение их адаптационного потенциала к вызовам быстро изменяющейся среды.

369

Новая идеология устойчивого развития социально-экономической системы России: опыт системного анализа. Часть 11

В связи с существенными различиями в толковании отдельных терминов, по мере изложения материала будут приводиться их дефиниции, принятые в статье. В данном случае идеологию мы рассматриваем в соответствии с определением Дестют де Траси — как науку, предметом которой являются всеобщие законы образования и изменения идей2, их влияния на жизнь людей, т. е. преимущественно в гносеологическом, а не онтологическом аспекте3.

1. Мировая динамика развития социально-экономических систем

Динамика происходящих в мире процессов свидетельствует о

глобальных кризисных явлениях как результате несоответствий отношений Человека с Природой, отношений между людьми и методологических подходов к сути объектов управления. Разрешение этих кризисов возможно лишь при условии осмысления их истоков, осознания необходимости снятия либо существенного снижения имеющих место противоречий. Накопленный человечеством опыт показывает, что постоянное усложнение больших систем требует периодической проверки адекватности им наших взглядов и представлений, роли отдельных и, что немаловажно, системообразующих элементов, развитие которых должно отвечать условиям целенаправленного развития производительных сил общества. В их несоответствиях необходимо находить новые направления развития.

Потребительская цивилизация и неограниченный рост промышленного производства за счет в первую очередь его экстенсивного расширения привели к парадоксальности отношений Человека с Природой и явились причинами экологического кризиса. Это ведет к необходимости смены вектора целей развития соци- ально-экономических систем (СЭС) — с производства, не ориенти-

1Опубликовано в: Правовая политика и правовая жизнь. 2008. № 1 (30). С. 9–21 (в соавторстве с Н. В. Табаковым). Н. В. Табаков — директор научно-технического центра Дорожного департамента Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.

2Идея (греч.) — форма постижения в мысли явлений объективной реальности, включающей в себя сознание цели и проекции дальнейшего познания, обобщает опыт предшествующего развития знания и служит в качестве принципов объяснения явлений.

3Философский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1983.

370