ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

открытые и расширяющиеся границы. Империя управляет смешанными, гибридными идентичностями, гибкими иерархиями и множественными обменами посредством модулирования командных сетей». По мнению авторов, Империя является одновременно системой и иерархией. В ее очертаниях «отчетливо выражена динамичная и гибкая системная структура, сочлененная горизонтально». Авторы описывают и способ создания Империи: «Империя рождается не по собственной воле. Скорее ее вызывает к жизни и конституирует присущая ей способность разрешать конфликты... Расширение Империи определяется внутренней логикой конфликтов, которые она призвана разрешить»28.

Таким образом, полицентрическая слабоиерархическая сетевая система реально существует и, что не менее важно, тактически успешно функционирует. Ее пространственная «топология», в соответствии с выводами синергетики, определяется свойствами среды и возможностями коммуникации между подсистемами. Следует также отметить типичный для полицентрических систем характер «ответа на вызов среды», т. е. стремление системы самостоятельно урегулировать возникающие в ней конфликты. На этом фоне феномен федерализма как сложной самоорганизующейся системы приобретает новое, особое звучание.

Идеологические аспекты синергетики в полной мере применимы и к федерализму. Федерализм — это комплексная парадигма, которая неоднократно критиковалась за неустойчивость, нестабильность, необходимость постоянного поддержания в обществе и государстве требуемого баланса сил и интересов. Но вместе с тем федеративная организация — это единственная модель управления, обеспечивающая дальнейшее гармоничное развитие территориально крупных государственных образований. В противном случае под грузом множественных флуктуаций они стремятся к бифуркации. Увеличение же самостоятельности низовых властных структур (субъектов федерации, муниципалитетов и пр.) и усиление их горизонтальной коммуникации «гасит» деструктивные флуктуации, не позволяя неравновесности системы преодолеть параметры необратимости. Поэтому, рассуждая о перспективах российского федерализма, необходимо сказать, что федерализм (либо реальная децентрализация — формально юридическое закрепление полицентрических форм функционирования государственной системы не играет здесь решающей роли) является скорее всего единственно возможной моделью развития России в обозримом будущем. Игнорирование законов эволюции сложных систем рано или поздно приведет к бифуркации и рождению «нового порядка».

28 Хардт М., Негри А. Империя: Пер. с англ. / Под ред. Г. В. Каменской, М. С. Фе-

тисова. М., 2004. С. 12, 28–29.

321

Из изложенного вытекают следующие выводы.

1.Синергетика может быть использована как основа междисциплинарного синтеза знания для кроссдисциплинарной коммуникации. Методологию синергетики можно с полным правом применять даже в таких дисциплинах, как теория конституционного права, теория государства и права, конституционное, муниципальное и административное право, теория государственного управления и др., поскольку она изучает эволюцию и принципы самоорганизации сложных систем, к каковым, без сомнения, может быть отнесено любое государство. Особые перспективы открывает перед нами синергетика при изучении феномена федерализма.

2.Синергетика может обеспечить новую методологию понимания путей эволюции социальных (в том числе федеративных) систем, причин эволюционных кризисов и катастроф. Синергетика может стать основой для принятия управленческих решений, для предсказаний в условиях перманентной реорганизации государственных структур, для конструирования конкретных правовых норм и институтов. Синергетический подход открывает следующие принципы нелинейного синтеза в государственно-правовой сфере:

а) существование различных (но не каких угодно!) способов образования федеративной государственности, в том числе путем объединения простых государств (подсистем) в федеративное (сложную систему);

б) признание значения для дальнейшего развития федерализма правильной «топологии» объединения простого (субъектов федерации) в сложное (федерацию);

в) подсистемы федеративного государства функционируют как разные темпомиры, но развитие федерализма подразумевает общий темп развития регионов, хотя его интенсивность может быть разной;

г) возможность (при правильной топологии структуры федерации) значительной экономии материальных и духовных затрат и ускорения эволюции федеративной государственности.

3.Будучи междисциплинарной по своему характеру, синергетика позволяет выработать новые подходы к обучению и образованию, к эффективному информационному обеспечению различных процессов. Конституционно-правовая наука посредством дозированного внедрения в нее элементов синергетики (не только в связи

сфедерализмом, так как здесь имеются и другие образования системного плана — например, система законодательства) обогащается новыми методами исследования.

4.Методология синергетики, основанная на научных принципах коэволюции сложных структур, может лечь в основу проектирования различных путей развития федерализма. Синергетика непосредственно описывает ту область знания, которая получила на-

322

звание «управление развитием» и которая в условиях современного федеративного строительства приобретает особое значение29.

Итак, синергетика федерализма — не пустой звук, не просто очередная оригинальная концепция полицентрической организации власти, а насущная потребность интенсивно развивающихся теории и практики государственного строительства. Синергетика обогащает теорию федерализма новыми методологическими приемами, новым пониманием эволюции федеративных систем. Рассмотрение федерализма в русле синергетических подходов также обогащает последние, поскольку истинно федеративное государство представляет собой наглядный пример «работы» основных принципов синергетики. Несмотря на вводный характер настоящей статьи, хотелось бы констатировать, что синергетика федерализма «состоялась». Насколько плодотворным окажется этот трансдисциплинарный синтез, покажут будущие научные, а вероятно — и практические разработки данного направления. Хочется верить, что из хаоса различных концепций и идей родится наконец новая теория федерализма, в полной мере отражающая современное состояние глобальных общественных процессов.

29 Данные выводы основаны на выводах, приведенных в статье: Князева Е. Н.,

Курдюмов С. П. Принципы коэволюции...

323

Академический федерализм

иакадемическая свобода1

Всоответствии с энциклопедическим словарем Брокгауза и Ефрона академическая свобода — это «право высших учебных заведений в лице профессоров на самоуправление; определение программ преподавания и внутреннего порядка высшего учебного заведения, выбор профессоров и ректоров независимо, без вмешательства посторонней административной власти».

Академическая свобода является универсальным конституци- онно-правовым режимом функционирования высших учебных за-

ведений и неотрывна от конституционного права на высшее профессиональное образование2. Отдельные составляющие элементы академической свободы, а именно свобода преподавания, свобода научно-технического творчества, закреплены в ст. 44 ч. 1 Конституции Российской Федерации: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, технического и других видов творчества, преподавания». А в соответствии с международно-право- вой доктриной свобода научного творчества и преподавания составляет ядро академической свободы.

Режим академической свободы текстуально зафиксирован в Конституции Российской Федерации, а наиболее полно находит отражение в Федеральном законе «О высшем и послевузовском; профессиональном образовании». При этом режим академической свободы в Конституции Российской Федерации опосредуется контролем государства в виде установления государственных образовательных стандартов и покровительственной политикой государства в области образования (ст. 43).

Конституционный характер академической автономии — правоположение, закрепленное Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 27 декабря 1999 г. по делу о проверке конституционности положения п. 3. ст. 20 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В. П. Малкова и Ю. А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда г. Казани: «Принцип автономии высших учебных заведений непосредственно не закреплен в Конституции, но он является основополагающим для деятельности вузов и входит в число принципов, на которых основывается государствен-

1Опубликовано в: Право и образование. 2007. № 4. С. 24–36 (в соавторстве с Л. М. Волосниковой). Л. М. Волосникова — проректор по учебной работе ТюмГУ, кандидат исторических наук, доцент.

2Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования: административно-правовые вопросы. Казань, 2004. С. 14.

324

ная политика в области образования, определяющая взаимодействие государства и вузов»3.

Впоследнее время в научной среде широкое распространение получил термин «академический (образовательный) федерализм». При введении соответствующих запросов в поисковую систему yandex.ru результаты поиска таковы: количество страниц — 86 и сайтов — 48. Между тем термин «академический федерализм» ненов. Он был введен в теорию конституционного права А. Ященко.

Вего фундаментальном исследовании по теории федерализма выделено десять видов федерализма, в том числе академический4.

Всовременной литературе выделяются два подхода к содержанию данного термина. Один из них заключается в понимании академического федерализма как процесса регионализации управления и финансирования академической науки, перераспределе-

ния полномочий между центром РАН и его региональными отделениями5. Второй подход предполагает в качестве дефиниции четкое распределение полномочий в сфере управления и финансирова-

ния образования между федеральными и региональными органами власти с приоритетом последнего6.

Исходя из фундаментальных принципов Конституции 1993 г. о России как федеративном государстве, а также о сфере образования как предмете совместного ведения Федерации и регионов, мы полагаем, что академический федерализм — это правовой постулат (принцип) политики государства в сфере высшего профессионального образования (далее — ВПО) и вузовской науки, который предполагает наличие четко прописанных полномочий в данной сфере между Федерацией и регионами.

Мы предлагаем дополнить формулу Н. М. Добрынина, одного из авторов настоящей статьи, разработчика модели нового российского федерализма, о том, что «современный российский федерализм — это экономический федерализм (в том числе бюджетный федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы об-

щества», такой составляющей, как образовательный, в том числе академический, федерализм7.

3Конституционный суд Российской Федерации. Постановления. Определе-

ния. 1999. М., 2000. С. 212–214.

4Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 412.

5Понизовкин А. Стимулы на завтра // Наука Урала. 2002. № 27. С. 3.

6Смолин О. Н. Федерализм в образовательном законодательстве: некоторые тенденции и парадоксы // Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации. М., 2002. С. 12.

7Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 18.

325

Обратимся к анализу участия регионов в установлении режима академической свободы. Поскольку Россия является федеративным государством, ст. 72 Конституции 1993 г. относит сферу образования и науки к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Составной частью конституционного механизма регулирования академической свободы являются нормы, изложенные в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Внимательно изучив их тексты, мы констатируем высокий уровень гомогенности (юридической однородности) конституционного режима, определенного регионами в вопросах, связанных с регламентацией не только высшего образования и науки, но и прав и свобод человека в целом.

Это относится и к объектам правового регулирования, и к средствам регулирования, и к юридической лексике; подобное исходит из содержания Конституции России, из которого явствует, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (ст. 71), однако при этом ст. 72 относит защиту прав и свобод человека и гражданина к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В Конституции России устанавливается обязательное соответствие конституций, уставов, законов регионов федеральной Конституции и федеральному законодательству. Регулирование общественных отношений в региональных конституциях опирается на правовой прием, свойственный законодательной технике советского периода,— прием воспроизведения нормативных предписаний федерального законодательства на республиканском уровне, споры о достоинствах и недостатках которого продолжаются в научной литературе до сих пор8.

Актуальность применения данного приема не исчерпана, так как, несмотря на изменение ситуации, законодатели регионов продолжают им пользоваться. Преимущество подобного приема заключается в том, что на региональном уровне облегчается правоприменительная практика, исключаются риски закрепить положения, противоречащие федеральной Конституции. Отрицательной стороной этого приема является увеличение объема нормативного правового массива и необходимость при изменении основного положения менять воспроизводящее9.

Подавляющее большинство ныне действующих региональных конституций не вносят никаких новых деталей в механизм, установленный Федерацией, и копируют в основном содержание федеральной Конституции. Делается это двумя способами. Первый — отсылочный, характерный, например, для Конституции Удмуртии

8Законодательная техника: Науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 233.

9Там же. С. 238.

326

(в ред. от 16 октября 2003 г.), ст. 16 которой содержит ссылку на федеральный перечень прав и свобод человека. Данный способ использован во всех уставах субъектов Российской Федерации (областях, автономных округах, краях и т. д.). Второй способ — дублирующий, при котором текст конституции субъекта Федерации воспроизводит федеральный перечень прав и свобод, а также федеральный режим их регулирования. Такой способ свойствен конституциям Республики Татарстан, Республики Калмыкия, Республики Северная Осетия — Алания, Республики Дагестан, Республики Саха (Якутия), Республики Марий Эл и др.

Конституционный режим академической свободы на федеральном уровне выступает в качестве матрицы для конституционного режима академической свободы на региональном уровне.

Конституции субъектов Российской Федерации:

во-первых, гарантируют на региональном уровне свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества;

во-вторых, закрепляют покровительственный режим в отношении сферы образования;

в-третьих, оставляют за собой право контролировать сферу образования посредством государственных образовательных стандартов в форме установления его регионального компонента. Пример типичной формулировки: «Республика Карелия устанавливает региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов»; или применяются термины, используемые федеральной Конституцией: «Республика Чувашия поддерживает различные формы образования и самообразования».

Выделим ряд исключений из этого правила. Так, в Конституции Республики Чувашия отсутствует упоминание о государственных образовательных стандартах; Конституция Республики Карелия устанавливает покровительственный режим по отношению к научной сфере: «Республика Карелия... способствует развитию науки», в то же время в ней не упоминается о свободе преподавания и творчества, а содержится отсылка к федеральной Конституции, хотя основной федеральный перечень прав и свобод в тексте Конституции воспроизведен. Для академической свободы карельский законодатель счел нужным сделать исключение, преследуя при этом, скорее всего, цель достижения правовой оригинальности.

В Конституции Республики Мордовия трафаретная фраза о поддержке различных форм образования и самообразования дополнена новеллой: «Республика Мордовия оказывает содействие в обеспечении образовательных потребностей граждан мордовской национальности, проживающих за пределами республики» (ст. 43).

327

ВКонституции Республики Татарстан отсутствует упоминание

огосударственных образовательных стандартах и поддержке образования.

Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Республики Алтай гарантируют поддержкунауки и развития национальной культуры.

Конституция Республики Адыгея уточняет форму поддержки сферы образования и науки: «Республика Адыгея принимает государственные и иные программы развития образования, науки, культуры, искусства».

При этом считаем необходимым обратить внимание на путаницу в терминологии, так как важнейшим требованием законодательной техники является единство юридической терминологии в рамках одной отрасли и единообразное толкование понятий.

ВКонституции Российской Федерации используется термин «федеральные государственные образовательные стандарты» (ч. 5 ст. 43). В Законе «Об образовании» иной термин: «В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие в себя федеральный и региональный (на- ционально-региональный) компоненты...» (ч. 1 ст. 7). Тот же термин «государственный образовательный стандарт» применен в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: «Государственные образовательные стандарты высшего и послевузовского профессионального образования состоят из федерального и национально-регионального компонентов» (ч. 2 ст. 5), но уже без прилагательного «региональный», хотя формулировка федеральной Конституции позволяет предположить возможность региональных образовательных стандартов.

Из-за этой терминологической путаницы естественны терминологические противоречия в региональных конституциях. Большинство их, в соответствии с Законом РФ «Об образовании», относят к своей компетенции установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов. Однако в Конституции Республики (Саха) Якутия прописано «установление государственных образовательных стандартов, включая на- ционально-региональные компоненты» (ч. 4 ст. 22), тем самым присваивается федеральное полномочие, что явно противоречит Конституции Российской Федерации.

К сожалению, мы сталкиваемся с непониманием содержания термина «установление государственных образовательных стандартов». По Конституции Кабардино-Балкарии субъект Федерации не только устанавливает государственные образовательные стандарты в части их национально-регионального (при этом сделан акцент на слове «республиканский») компонента, но и обеспечивает их соблюдение: «Кабардино-Балкарская Республика устанавливает республиканские (национальные) компоненты государствен-

328

ных образовательных стандартов и обеспечивает соблюдение на территории республики федеральных государственных образовательных стандартов и республиканских (национальных) компонентов государственных образовательных стандартов, поддерживает различные формы образования и самообразования» (ч. 5 ст. 46). Данное положение противоречит федеральному законодательству в терминологической части; в том же Законе «Об образовании» применяется понятие «реализация государственных образовательных стандартов» и устанавливается форма реализации через образовательные программы, разрабатываемые образовательными учреждениями (ст. 17, 20). Надзор за соблюдением стандартов в образовательных учреждениях высшего профессионального образования федерального подчинения относится к компетенции специального федерального ведомства. Мы полагаем, что данные правовые коллизии, конечно же, должны быть устранены.

Однако, несмотря на указанные несоответствия и противоречия, следует особо подчеркнуть, что в общем в правовой системе Российской Федерации сформировался устойчивый конституцион- но-правовой режим академических свобод на федеральном и региональном уровнях. Он характеризуется:

во-первых, наделением сферы высшего профессионального образования и науки академическими правами и свободами (творчества и преподавания), более конкретизированными в федеральном законодательстве;

во-вторых, сочетанием общедозволительного и императивного правовых режимов регулирования;

в-третьих, установлением по отношению к этим сферам со стороны государства режимов протекционизма и стандартизации;

в-четвертых, конституционно-правовым отношением государства и академической сферы, определенным как «академическая свобода — государственный образовательный стандарт»;

в-пятых, высокой степенью гомогенности конституционно-пра- вовых режимов на федеральном и региональном уровнях.

Основные правовые коллизии в области конституционного регулирования академических свобод в Российской Федерации относятся к институту государственного образовательного стандарта как формы государственного контроля, его понятия и способа функционирования. Казалось бы, безобидная терминологическая неточность на федеральном уровне, но она порождает многократное умножение правовых ошибок на региональном уровне.

Обратимся, используя синергетический подход, разработанный И. Пригожиным и Г. Хагеном, к аналогии правовой системы с открытой, дискретной системой (или детерминированной системой с хаотическим поведением), в которой сочетаются тенденции к сохранению целостности и деструктивности, при этом в отдельные

329

временные периоды система ведет себя хаотически10. Одним из свойств подобных систем является чувствительность к начальным данным. Яркую художественную аллегорию этого свойства можно найти в рассказе Р. Брэдбери «И грянул гром». Взмах крыльев бабочки в неустойчивой системе может вызвать бурю, породить хаос, изменить погоду в огромном регионе. В открытых системах нет случайностей, так как они в равной степени детерминированы по отношению к ним, зависимы от них.

Применительно к правовой системе мы наблюдаем то же свойство — зависимость стройного, стремящегося к единству правового строя от малых величин, например терминологических ошибок, неточностей, синонимов, допущение которых порождает деструктивные процессы, и не только в нем самом, но и в социальных системах (управлении, образовании и т. д.), конфликты в вопросах компетенции.

В результате поправок к Федеральному закону № 125 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», принятых 22 августа 2004 г., на наш взгляд, возник далеко не безобидный пробел в сфере правового регулирования ВПО, так как отменено действие ст. 25, наделявшей органы власти регионов определенными полномочиями в данной сфере. Фактически речь идет об изъятии сферы ВПО из компетенции субъектов Российской Федерации, что породило правовую неопределенность и напряженность во взаимоотношениях между органами власти регионов и образовательными системами, сложившимися на территории конкретного региона; снизило возможности вузов использовать региональный ресурс для своего развития; усилило давние диспропорции в этой сфере; вошло в противоречие с явно наметившимися процессами регионализации науки и высшего образования. У нас нет сомнения в том, что подобное изъятие противоречит ст. 72 Конституции Российской Федерации, поскольку защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе права на высшее профессиональное образование, закрепленное ст. 43) относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

С позиции конституционного права любую социальную сферу, в том числе институт высшего профессионального образования, следует рассматривать не как объект управления, а в первую очередь с позиций правовой антропологии, как место реализации субъективного конституционного права. Задача законодателя — урегулировать процесс пользования этим правом на федеральном и региональном уровнях11.

10Каган М. С. Системный подход и гуманитарное знание. Л., 1991. С. 36–39.

11Крусс В. И. Право на предпринимательскую деятельность. М., 2003. С. 12.

330