ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Современный подход к экономике благосостояния основан на понятии «оптимальность по Парето», дающем необходимое условие экономического оптимума. Под оптимумом по Парето понимается ситуация, при которой никакое допустимое перераспределение продукции и затрат в экономике не может увеличить полезности для одного или нескольких потребителей, не уменьшив при этом полезности для других.

Основу экономической теории благосостояния составляет функция благосостояния, которая позволяет складывать полезности различных потребителей, т. е. функция благосостояния дает возможность ранжировать различные распределения полезности между потребителями.

«Первые авторы, занимавшиеся проблемами экономики благосостояния, использовали в качестве критерия социального благосостояния (т. е. в качестве функции социального благосостояния) сумму (или среднюю взвешенную) индивидуальных полезностей, предполагая, что полезности аддитивны. “Новая экономика благосостояния” отвергла этот подход, так как порядковая сущность полезности исключала какое бы то ни было “межперсональное” сравнение полезности. Однако появление полезности фон Неймана-Моргенштерна привело к возрождению линейной функции социального благосостояния, в которой весами, примененными к индивидуальным полезностям потребителей, служили коэффициенты распределения»13.

Всоциально ориентированной экономике применяются различные методы математического анализа, а полученные результаты математического моделирования вполне пригодны для развития соответствующих государственно-правовых конструкций, совершенствования конкретных федеральных законов и законов субъектов РФ.

Вст. 5 Конституции РФ прямо записано, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ. Упомянутые субъекты Федерации могут рассматриваться как агрегированные потребители, и между ними в рамках федеративных отношений должны быть установлены оптимальные, разумные связи, обеспечивающие сбалансированное, устойчивое развитие российского федерализма на длительную перспективу, для чего в полной мере пригодны и модели, разрабатываемые в рамках теории благосостояния.

Функционирование целостной федеративной системы по существу представляет собой результат взаимодействия во времени и пространстве составляющих ее элементов. Выясне-

ние принципов регуляции этой системы являет собой задачу, которая может быть решена лишь с применением разумно подобран-

13 Интрилигатор М. Математические методы... С. 287.

211

ных математических методов. Сложные и многообразные общест- венно-политические и социально-правовые процессы, протекающие в федеративной системе, имеют характер многоступенчатых превращений и могут рассматриваться как совокупность отдельных стадий, образующих сеть сопряженных — последовательных, параллельных и циклических — реакций.

«Изучение поведения и конструирование систем управления, обладающих требуемыми в приложениях свойствами,— отмечает группа известных российских авторов,— является ключевой задачей теории управления. При этом на первый план выдвигаются такие свойства систем, как устойчивость, оптимальность, поведение в присутствии неопределенных помех. На описательном уровне под эволюционной системой можно понимать техническую, физическую, биологическую, экологическую и любую иную систему, для которой изучаются изменения, протекающие в ней с течением времени. Математически эволюционные системы могут описываться различными способами (обыкновенными дифференциальными уравнениями, конечно-разностными уравнениями, функциональнодифференциальными уравнениями и так далее)»14.

В системе конституционных правоотношений предполагается наличие n субъектов, положение (состояние) которых может изменяться со временем: sj = sj(t) в результате взаимодействия i-го субъекта с любым другим (n – 1) субъектом.

Отсюда общая динамическая модель конституционных правоотношенийпредставляетсобойсистемуизn дифференциальных уравнений:

dsi

= f

(s

,s

2

,...,s

n

),

1

1

dt

...............................,

dsn

= f

n

(s

,s

2

,...,s

n

),

1

dt

где s(t) с соответствующим индексом — неизвестные функции времени, описывающие правовое положение субъектов конституцион-

ных правоотношений в оценочном пространстве; dsdti — производ-

ные этих переменных (скорости изменения правового положения); fi — функции, зависящие от параметров системы.

При решении важных практических задач управления особую роль играет теория устойчивости, под которой, как правило,

понимают свойство системы либо какого-то ее состояния сохраняться при малых изменениях начальных условий, внешних воздействий, параметров системы.

14 Афанасьев В. Н., Колмановский В. Б., Носов В. Р. Математическая теория конструирования систем управления. М., 1998. С. 5.

212

Многие фундаментальные результаты теории устойчивости были получены видным русским математиком и физиком А. М. Ляпуновым в его докторской диссертации «Общая задача об устойчивости движения» (1892 г.).

Нетрудно понять, что изучение поведения федеративной системы с точки зрения ее устойчивости к различным внешним и внутренним воздействиям имеет огромное практическое значение. При этом следует сознавать, что мы имеем дело со стохастической системой и рассматриваем устойчивость при неполной информации, поскольку движение федеративной системы происходит под воздействием большого числа разнообразных, слабо контролируемых или непредсказуемых факторов, которые сложным образом взаимодействуют друг с другом, носят изменчивый, случайный характер. «Задачи устойчивости динамических систем при случайных возмущениях,— отмечают авторитетные авторы,— связаны с выяснением условий, при которых некоторые статистические характеристики движения, например математическое ожидание координат и скоростей, их матрица ковариации и так далее, мало меняются при малом изменении возмущающих факторов»15.

Б. Оксендаль справедливо замечает: «Допуская, что некоторые коэффициенты дифференциальных уравнений могут быть случайными величинами, мы можем зачастую получить более реалистическую математическую модель явления»16.

Федеративные отношения представляют собой чрезвычайно сложный объект научного исследования, в связи с чем логично возникает потребность в выборе существенных для описания объекта переменных, которые необходимы и достаточны для построения адекватной математической модели. Только в этом случае возможно вос-

произвести основные типы динамического поведения сложного объекта, понять принципы его саморегуляции и управления.

Для этого следует построить модель явления, содержащую возможно меньшее число переменных и параметров и в то же время правильно отражающую основные свойства изучаемого объек-

та, в частности устойчивость стационарных состояний, колебательность, триггерность17, квазистохастические свойства.

Особенностью социально-правовых систем является их способность переключаться с одного режима функционирования на другой, что соответствует нескольким устойчивым стационарным

15АфанасьевВ. Н., КолмановскийВ. Б., НосовВ. Р. Математическаятеория... С. 67.

16Оксендаль Б. Стохастические дифференциальные уравнения: (Введение в теорию и приложения): Пер. с англ. М., 2003. С. 17.

17Система, обладающая двумя или несколькими устойчивыми стационарными состояниями, между которыми возможны переходы, называется триггерной.

213

состояниям системы. На фазовой плоскости такая система обладает двумя и более устойчивыми особыми точками.

Основной подход в качественной теории дифференциальных уравнений состоит в том, чтобы характеризовать состояние системы в целом значениями переменных х1, х2, ..., хn, которые они принимают в каждый момент времени в процессе изменения. Если при этом отложить на осях прямоугольной системы координат в n-мерном пространстве значения переменных х1, х2, …, хn, то состояние системы будет описываться точкой D в этом пространстве с координатами D (х1, х2, ..., хn). Точка D в таком случае называется изображающей.

Изменение состояния системы связывается с «поведением» точки D в n-мерном пространстве, а само пространство с координатами х1, х2, ..., хn считается фазовым. Линия, описываемая в фазовом пространстве точкой D, называется фазовой траекторией. Изучая фазовую траекторию, можно сделать соответствующие выводы с высокой объяснительной и прогностической вероятностью. Например, можно заранее предвидеть процесс распада федерации и принять упреждающие действия до того момента, когда система войдет в критическое состояние.

Многих негативных последствий так называемых конституционных реформ в нашей стране можно было бы избежать, если бы эти реформы первоначально «обкатывались на моделях», а не воплощались немедленно в жизнь. К примеру, в промышленном самолетоили автомобилестроении любая новая модель всегда проходит длительный этап проверок, многочисленных измерений, испытаний и только потом вводится в массовое производство. Все начинается с расчетов, разработки технических проектов, построения математических, аналоговых и других моделей. Это делается для того, чтобы минимизировать негативные последствия принятия ошибочных и плохо продуманных решений.

К сожалению, в области политики и права решения часто принимаются «на глазок» либо по «образу и подобию», что, конечно, не сообразуется с подлинно научным подходом. Именно поэтому

нередко возникают серьезные проблемы, крупные экономические или политические кризисы.

Таким образом, мы приходим к очевидному выводу о необходимости пересмотра существующих сегодня конституционно-пра- вовых норм, построенных без использования научного аппарата, и призываем коллег к широкому применению в научных исследованиях математического анализа, а также других научных методов, которые позволят получать соответствующие репрезентативные научные результаты, достойные воплощения в государственноправовую реальность.

214

Российский федерализм: неизбежность системной реконструкции1

2 июля 2005 г. в Калининграде на заседании Государственного Совета Российской Федерации шел разговор о роли субъектов Федерации в решении перспективных задач социально-экономи- ческого развития страны. И прежде всего о полномочиях и ответственности регионов за рост экономики, а значит — за повышение уровня жизни людей. По сообщениям средств массовой информации, рассматривалась и прямо связанная с этим тема — совершенствование федеративных отношений на базовой основе оптимального разграничения полномочий и функций. Результаты обсуждения столь значимых для судьбы России вопросов подвигли нас познакомить читателя с мнением далеко не стороннего наблюдателя…

Суть проблемы и пути выхода из кризиса

Самое, пожалуй, главное, в чем мы не сомневаемся,— это в том, что проблему совершенствования федеративных отношений невозможно разрешить лишь простым распределением, передачей, закреплением полномочий и функций по уровням власти: федеральному, региональному и местному.

Федерализм как явление нельзя рассматривать только в одной плоскости: оно многомерно и многопланово. Совершенствование федеративных отношений и их эффективность непременно следует рассматривать с позиций его основных составляющих: цивили-

зационной, политической, экономической, правовой, духовно-куль- турной и нравственной.

Прежде всего, требуется конкретизация конституционной модели федерализма. Теория и практика доказывают, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного и действительно оптимального распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Предстоит на деле осуществить основной принцип, закрепленный в Конституции Российской федерации: равный среди равных. Назрела неотложная необходимость в конституционно-

правовом закреплении единого статуса субъекта Федерации.

В реальной же российской действительности (как ни парадоксально, это установлено Конституцией) в государственном устройстве присутствует шесть видов субъектов: республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения. Тем самым усиливаются асимметричность Федерации и

1 Опубликовано в: Свободная мысль. 2006. № 4. С. 5–18.

215

как следствие — противоречия в отношениях субъектов Федерации друг с другом и с федеральным центром.

В этой связи заявленная реформа местного самоуправления, на наш взгляд, самым негативным образом скажется на устойчивости государственности, будучи, по сути, основой сбалансированных федеративных отношений (и не только, кстати, в России). Считаем весьма важным обратить внимание на необходимость либо приостановить действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) от 6 октября 2003 г., либо радикальным образом его пересмотреть. Причин для этого немало. Вот главные из них: первая — практическое отсутствие финансово-экономической основы бюджетной обеспеченности функций управления на местном уровне и государственных гарантий финансирования даже минимальных социальных стандартов; вторая — практически полное отсутствие подготовленных кадров для работы в новых условиях деятельности органов местного самоуправления. Подтверждений тому предостаточно, в том числе из официальных источников.

Так, 21 июля 2005 г. на видеопресс-конференции полномочный представитель Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе П. М. Латышев заявил: «Вместе с тем в процессе реализации 131-го закона нами выявлен целый комплекс проблем. Одна из них связана с комплектованием органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований квалифицированными кадрами. Необходимо провести обучение, переподготовку и повышение квалификации 15 200 человек. На это требуется время».

Чтобы представить себе масштабы таких кадровых «перемещений» в Российской Федерации, отметим, что только на юге Тюменской области количество муниципальных образований возросло более чем в 6,5 раза и достигло 319. В Ханты-Мансийском автономном округе — Югре этот рост превысил 5 раз (113 муниципальных образований), в Ямало-Ненецком был чуть ниже — 4,5 раза (58). И это при весьма незначительной в регионе плотности населения и населенных пунктов! Что же тогда будет происходить в европейской части страны, если в целом в Российской Федерации количество муниципальных образований возрастает более чем в 2 раза — с 11,7 до 24,4 тыс.! Только объем дотаций на сбалансированность региональных бюджетов в 2006 г. предполагается увеличить с 19,5 до 55,3 млрд руб. При этом в консолидированном бюджете Российской Федерации доля бюджетов муниципальных образований страны равна, по оценкам экспертов, 40 %. По самым оптимистичным оценкам, нехватка будущих муниципальных служащих составит 150 тыс. чел.! И ведь никто из инициаторов реформы ни разу даже не попытался объяснить, чем же плоха была

216

система поселковых, сельских Советов в России советского периода, на базе которых в постсоветский период основывалось местное самоуправление!

Далее, важно конституционно закрепить и децентрализацию властных полномочий, установив для каждого уровня власти (федерального, регионального, местного) объем (перечень) основных полномочий и ответственности за их исполнение (неисполнение).

Подобный оправданный подход логично подводит к радикаль-

ной перестройке бюджетно-налоговых отношений, заключаю-

щейся в разумном и оптимальном установлении налогов и пропорциональном распределении доходов по уровням власти (федеральный, региональный, местный) в соответствии с конституционно закрепленным объемом (перечнем) основных полномочий и функций. Требуется установить единый для всех органов власти и управления подход: бюджет, ориентированный на результат и программирование регионального развития.

Центральным звеном создания новой схемы социально-эконо- мического районирования и выстраивания новых федеративных отношений явится нормативное закрепление бюджетной обеспеченности функций управления в регионе и гарантированного финансирования установленных минимальных социальных стандартов.

Необходимо установить в государстве совершенно иное отношение к оплате труда людей, их пенсионному обеспечению. Предлагается законодательно закрепить на федеральном уровне условия, при которых работодатель обязан гарантировать рабочим и служащим почасовую оплату труда в размерах, определяемых с учетом ежегодной инфляции; она не должна быть ниже уровня, сложившегося в России на текущий момент. Было бы правильно радикально изменить систему пенсионного обеспечения, имея в виду, что базовая пенсия должна равняться среднероссийскому прожиточному минимуму с дополнительными начислениями за длительность трудового стажа, «северный» стаж, вредность производства, участие в Великой Отечественной войне, в войнах в «горячих» точках и т. д. При этом в среднем пенсия (по нашим расчетам) будет составлять от 5 до 10 тыс. руб. в месяц, для льготных категорий — 10–12 тыс. руб. В связи с этим становится проблематичной идея монетизации льгот и возникает справедливый вопрос о необходимости ее реализации.

Как мы полагаем, следует повсеместно внедрить (нормативно установить для всех субъектов Федерации единый порядок с оценкой конечного результата) программно-целевое планирование со- циально-экономического развития регионов с обязательным обеспечением его соответствия стратегическим целям и задачам соци- ально-экономического развития страны, размещению производительных сил в Российской Федерации.

217

Формирование территориальных промышленных комплексов, диверсификация экономики, широкое применение высоких технологий, создание наукоградов, иных особых экономических районов (зон) с непременными налоговыми преференциями, значительным снижением (до 5–6 %) процентных ставок по кредитам, направляемым на стратегически важные проекты, активным использованием огромных финансовых возможностей Стабилизационного фонда — во всем этом, как нам представляется, будущее России.

Эффективность федеративных отношений определяется и уровнем деятельности органов власти и управления как в Федерации, регионах, так и в муниципальном образовании. Думается, было бы правильным прежде всего устранить противоречие, заложенное в Конституции Российской Федерации, где соседствуют два взаимоисключающих принципа, а именно, с одной стороны — «принцип единства власти», а с другой — «принцип независимости власти». И через конституционно-правовое закрепление единого статуса субъекта Федерации следовало бы установить единую систему как законодательных (представительных), так и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с включением в нее органов местного самоуправления. Подобная реконструкция, без сомнения, позволит выстроить эффективно действующую вертикально интегрированную власть для людей и во имя людей. При этом необходима новая организационная структура управления на основе новых организационных механизмов, причем с внедрением критериев обязательной оценки эффективности и качества государственного и муниципального управления.

Раскрывая актуальную и значимую тему совершенствования федеративных отношений, мы прежде всего должны определить ключевые параметры этого процесса.

К ним в первую очередь следует отнести цели и критерии реформирования. Очевидно, что оставшаяся в наследство от советских времен федеративная структура была построена по иным критериям и не соответствует реальным потребностям социальноэкономического развития российского общества. Простое укрупнение регионов может лишь создать дополнительные нагрузки на бюджет, привести к ломке экономических связей, потере управляемости территорий, нарушению механизмов работы социальной сферы. При объединении регионов с примерно равным населением, превышающим миллион человек, и высоким экономическим потенциалом вероятность рисков будет многократно возрастать.

Одна из главных задач реформирования — это обеспечение геополитической стабильности новой федеративной структуры. Нельзя допустить создания гигантских сверхсубъектов Федерации, которые по экономическому потенциалу и территориальному поло-

218

жению могли бы в перспективе представлять собой потенциальную базу для различных проявлений сепаратизма.

Преобразование федеративной структуры путем укрупнения субъектов оправдано лишь в случае, когда в итоге мы получаем систему, отвечающую реальным потребностям экономического развития. Вряд ли допустимо механическое объединение субъектов на основе прецедентов 1930–1940-х гг.

Необходима не реформа ради самой реформы, а четкое понимание всеми участниками федеративного процесса конечных целей ожидаемых преобразований: повышения социально-экономической эффективности субъектной структуры Российской Федерации и через это — роста качества жизни населения. Отсюда следует приоритетная необходимость тщательного анализа социально-экономи- ческих последствий и результатов любых мероприятий по совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации, а также установления единых социальных стандартов.

Разумеется, любое совершенствование федеративных отношений должно начинаться в сфере законодательства. Вопрос о необходимости конституционной реформы на данном этапе следует считать преждевременным до тех пор, пока не будут определены базовые параметры новой модели федеративных отношений. Вместе с тем высокая динамика процессов развития российского федерализма приводит к тому, что совершенствование законодательства явно не успевает за потребностями становления новых федеративных отношений. Например, вступивший в силу в новой редакции закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» уже успел, на наш взгляд, устареть в отдельных положениях. В частности, ст. 26.6 явно утратила смысл, так как в большинстве «сложнопостроенных» субъектов начались процессы укрупнения, а в Тюменской области, где объединение явно нецелесообразно, отношения между Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом урегулированы договором об отношениях между органами государственной власти указанных субъектов Федерации. Экономическая и социальная интеграция внутри региона базируется на совместной программе «Сотрудничество», рассчитанной на пять лет (2005–2009 гг.) и предусматривающей в одном из первых вариантов освоение более 70 млрд руб.! В 2005 г. фактически направлено на цели программы 21,5 млрд руб., а на 2006 г. запланировано уже свыше 44 млрд.

Необходимо дальнейшее совершенствование механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами власти. Территориальная организация федеральных структур на местах должна отвечать реальным потребностям экономического развития

219

регионов. Укрупнение по принципу «один территориальный орган на несколько субъектов» следует признать целесообразным лишь в случае небольших территорий и дотационных региональных экономик. Если же мы обратимся к условиям Сибири с ее тысячекилометровыми расстояниями между центрами субъектов и динамично развивающимися экономиками регионов, то увидим, что названный принцип находится в противоречии с требованиями экономической

иуправленческой целесообразности.

Кпримеру, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре упразднены управление юстиции и Регистрационная палата по регистрации прав на недвижимое имущество. «Головное» учреждение сформировано в Тюмени на базе управления юстиции и Регистрационной палаты Тюменской области (юга). Трудно понять, чем при принятии такого решения руководствовались «большие» чиновники в Москве, но оно представляет собой очевидную управленческую ошибку.

Для подготовки научно и экономически обоснованных предложений по совершенствованию системы российского федерализма и регионального управления можно было бы предложить создание на базе одного из успешных субъектов Федерации, допустим ХантыМансийского автономного округа — Югры, Института исследований проблем федерализма и эффективности регионального управления. Параллельно считаем целесообразным «реанимировать» Центр социально-экономических проблем федерализма при Институте экономики РАН на основе гарантированного государственного заказа на подобные исследования.

Бюджет, ориентированный на результат

Какими же видятся пути совершенствования системы управления социально-экономическим развитием и федеративных отношений в Российской Федерации?

Первое. Представляется необходимым радикально изменить систему бюджетно-налоговых отношений. От исключительно технических вопросов сбора финансовых доходов и их распределения с точки зрения сбалансирования федерального бюджета основное внимание следует переместить на вопросы планирования эффек-

тивных с точки зрения положительного изменения социальноэкономической ситуации в стране направлений расходования бюджетных средств.

Фактически сейчас складывается следующая ситуация: в федеральном и некоторых региональных бюджетах аккумулируются значительные профицитные средства, которые, в соответствии с основными приоритетами деятельности органов власти и управления, должны приносить пользу стране. Однако простое аккумули-

220