ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

221

за счет более высокого ценового фона, концентрации высокодоходных видов деятельности, более быстрого внедрения технологических нововведений, притока дополнительных финансовых ресурсов и т.д. Одновременно большинства российских регионов характеризуется низким потенциалом саморазвития.

Таким образом, рост межрегиональных различий - одна из закономерностей рыночной трансформации, отражающая появление выигрывающих и проигрывающих от реформ территорий. Он обусловлен наличием или отсутствием в экономиках регионов сравнительных преимуществ, которые они могут реализовать в рыночных условиях.

Рыночная трансформация и открытие экономики выступили катализатором дезинтеграции и фрагментации российского пространства. В ее основе лежат как высокие транспортные тарифы, так и стремление властей субъектов РФ, в рамках имеющихся полномочий, повысить надежность региональной экономики, расширить налогооблагаемую базу, противодействовать оттоку финансовых ресурсов в другие регионы, привлечь на свою территорию внешние капиталы.

Разобщение пространства проявляется в формировании региональных рынков, различных по уровню цен на потребительские товары, энергоносители, рабочую силу, недвижимость и т.д. Региональные власти и предпринимательские круги стремятся заменить длинные (с точки зрения транспортных затрат) технологические цепочки на более короткие, повысить долю обработанной продукции и тем самым увеличить добавленную стоимость, создаваемую в регионе. Для этой цели широко используются иностранные кредиты и прямые иностранные инвестиции. Это изменяет сложившееся к моменту реформ межрайонное разделение труда и ослабляет экономическую спаянность российского пространства как целого.

Âтом же направлении действует усиление регионализации российского пространства по тяготению к отдельным странам и зонам мира. Например, в структуре внешнеэкономических связей регионов, входящих в Северо-Западный район, за годы реформ возросла доля соседних скандинавских стран, Великобритании и Германии, у Дальневосточного района резко преобладают страны АТР, США и Канада.

Âгеографической структуре внешних связей субъектов РФ отражаются действие дистанционного фактора и интересы предпринимательских кругов зарубежных стран к данным частям российского пространства. Можно выделить два способа реализации приоритетов зарубежных стран в России. В первом случае они связаны с конкретным размещением рынков сбыта, ресурсов, производств и отраслей, представляющих интерес с точки зрения получения прибыли и контроля за их деятельностью. Носителями этих интересов чаще всего выступают ТНК.

Во втором случае регионализация интересов зарубежных стран оп-

222	Федерализм в России

ределяется их географической и этно-культурной близостью к определенным российским регионам. Для многих стран территориальные зоны интересов в России формируются под влиянием определенной комбинации этих двух факторов.

Россия занимает пространство между европейским, североамериканским и азиатско-тихоокеанским полюсами мировой экономики. Мощные «силовые поля», создаваемые этими полюсами, неизбежно втягивают в орбиту своего влияния прилежащие к ним районы России. Зона раздела влияния ЕС и АТР на российском пространстве проходит по Восточной Сибири.

Открытие экономики России прямо и косвенно способствовало усилению европейской ориентации в региональных связях и пропорциях экономики. В рассматриваемый период нарушилась историческая тенденция экономической экспансии на восток. Освоение Севера и Востока многие десятилетия шло благодаря громадным финансовым усилиям государства. При ослаблении усилий этот процесс пошел вспять. Миграционное возвращение населения в европейскую часть и концентрация в ней иностранных инвестиций свидетельствует о новом этапе регионального развития России.

За 1992 - 2000 гг. в региональном развитии заметно повысилось зна- чение международной инфраструктуры, которая оказывает все более сильное воздействие на экономику российских регионов. Наиболее заметен прогресс в развитии международных пограничных переходов и телекоммуникационных систем. Проводятся меры по повышению транзитного потенциала российских коммуникаций.

Развитие пограничной инфраструктуры способствует экономической активизации российского приграничья, что не только улучшает условия участия России в глобальных процессах, но и оказывает растущее влияние на формирование новых региональных пропорций российской экономики. Наиболее динамично к изменившимся реалиям адаптируется инфраструктура в Московском регионе. На пограничном периметре России наметилось несколько направлений, на которых обозначилось развитие международной инфраструктуры: Балтийское, Черноморское, Белорусское и Дальневосточное. Кроме того большое значение имеет освоение энергетических ресурсов в приграничных районах, в частности, на Сахалине, в Астраханской области и Ненецком АО. Для экономического подъема приграничных с Китаем регионов в районе Забайкалья важную роль может сыграть реализация энергопроектов - (сооружение линий электропередач, нефте- и газопроводов для крупномасштабных поставок энергоносителей в Китай).

Упомянутые процессы регионального развития отражают адаптацию российского пространства к рыночной трансформации и условиям открытой экономики. Это пространство занимают субъекты федерации,

Федерализм в России

223

которые, как записано в Конституции РФ, равноправны между собой

âотношениях с федеральными органами власти (ст.5). Но формаль- но-правовое равенство в условиях неравенства в транспортно-географи- ческом и ресурсном положении, в степени освоенности территории, в структуре экономики оборачивается контрастами в социально-эко- номическом положении и перспективах развития. Федеральные трансферты и программы пока не смогли остановить тенденцию к углублению дивергенции «богатых и бедных регионов». Это заставляет региональные власти искать пути активизации экономической жизни и,

âчастности, путем введения мер протекционистского характера. Тем самым не соблюдается ст. 8 Конституции, которая гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.

Растущее расхождение между нормами, записанными в Конституции и других федеральных законах и реальными процессами, имеет вполне определенную экономическую природу, связанную с высокими рисками хозяйственной деятельности в России.

Во всем мире известно, что в России неблагоприятный инвестиционный климат. В его подоплеке лежат как субъективные факторы - неудачные экономические решения, чрезмерная политизация экономической жизни, отсутствие необходимой политической воли по исполнению принятых решений, противоречивые интересы политических и экономических элит, криминализация экономики, нелегитимная приватизация и т.д., так и объективные факторы в виде унаследованной структуры экономики, особенностей геоэкономического положения страны, сильной зависимости финансового положения от конъюнктурных колебаний на энергоносители, металлы и некоторые другие товары, преимущественно низкой степени обработки.

ÓРоссии в отличие от Западной и Центральной Европы не сложилось плотное, территориально монолитное экономическое ядро. Территориальная структура российского хозяйства исторически складывалась как cовокупность промышленных баз, формировавшихся по мере экономического продвижения с запада на восток. В результате этого Россия унаследовала от прошлого громадную по территории периферию при недостаточном количестве крупных центров. В результате этого значительную долю в суммарные риски вносят небольшая численность населения у большинства субъектов РФ, узкая специализация региональной экономики, которая усиливается при движении с запада на восток, неразвитость инфраструктуры, большие межрегиональные различия в уровнях социально - экономического развития, удаленность большей части страны от наиболее развитых и освоенных частей России и, тем более, от внешних источников инвестиций.

224	Федерализм в России

Упомянутые свойства российского пространства вступают в противоречие с требованиями рыночной экономики. Слабое развитие инфраструктуры при низкой плотности населения и хозяйства, территориальный «разрыв» между производством предметов труда и предметов потребления, сезонность деятельности многих российских производств объективно удорожают экономический оборот и обусловливают повышенные потребности хозяйства в оборотных средствах. Все эти факторы и условия продуцируют высокие риски предпринимательской деятельности.

Большие центро-периферийные различия российского пространства отражаются в контрастах между субъектами РФ по потенциалу капитальных вложений и условиям их реализации. Это подтверждают исследования, конечным результатом которых является ранжирование субъектов РФ по инвестиционной привлекательности. Наиболее известными являются периодический инвестиционный рейтинг российских регионов, определяемый консалтинговым агентством «Эксперт-геогра- фия» и рейтинговым агентством «Эксперт-РА», и исследование, проведенное Экспертным институтом при РСПП, - «Предпринимательский климат регионов России». Похожая работа была проведена в Institute for Advanced Studies, Vienna в 1998 г.

Не обсуждая методические достоинства или недостатки этих работ, следует сказать, что они, безусловно, полезны в качестве исследовательской работы, но имеют ограниченную ценность для принятия конкретных инвестиционных решений, поскольку опираются на формально-ста- тистический подход в разрезе субъектов РФ. На мой взгляд, при исследовании инвестиционной привлекательности субъекты Федерации должны рассматриваться в системе российского пространства. При таком подходе, например, принимается во внимание то, что на расстоянии 1 тыс. км. от Саратова размещается около 40% населения России и 45% производимого ВВП. На таком же расстоянии от Иркутска проживает всего около 5% населения и создается примерно такая же доля ВВП. Поэтому с точки зрения вложений в импортозамещающий сектор зна- чительно более благоприятное положение имеют Саратовская область и другие европейские районы. «Эксперт» же по инвестиционному потенциалу Иркутскую область в 1998 и 1999 гг. ставил впереди Саратовской.

На наш взгляд, реальное соотношение регионов по привлекательности для вложений дает размещение прямых иностранных инвестиций (ПИИ), поскольку иностранные инвесторы значительно лучше считают риски. Можно выделить несколько основных закономерностей в размещении ПИИ в 1992 - 2000 гг.: (1) обтекание иностранными инвестициями периферийных территорий и их концентрация в центральных, в частности, растущее преобладание Московского региона, тяготение к глав-

Федерализм в России

225

ным городам субъектов РФ, сосредоточение инвестиций в Европейской части страны; (2) тяготение ПИИ к нефтедобывающим районам; (3) повышенная привлекательность приморских районов, в частности, высокие относительные показатели ПИИ в дальневосточных краях и областях.

При этом капиталы вкладываются в те виды деятельности, в которых высокий риск уравновешивается адекватной прибылью (40 и более процентов). В главных городах субъектов РФ, как правило, действует 60-90% всех размещенных в них предприятий с иностранным участием. В условиях экономической нестабильности преимущества главного города позволяют иностранным инвесторам снять некоторую часть рисков. Крупные города - экономически активные части национального пространства со сравнительно высокой восприимчивостью к инновациям. Они являются хозяйственными центрами значительных территорий и имеют относительно благоприятные инфраструктурные условия и транс- портно-географическое положение.

Роль фактора положения наглядно иллюстрирует инвестиционная политика крупных ТНК в России. Например, швейцарская компания «Нестле» приобрела контрольные пакеты акций кондитерских фабрик в Самаре, Перми и Барнауле. Это крупные города с большой зоной рыноч- ного тяготения в Поволжье, на Урале и в Западной Сибири. Американская компания «Пепсико», осуществляющая крупную инвестиционную программу в России (11 предприятий и 29 производственных линий) общей стоимостью 550 млн. долл., также опирается на крупные города - центры емких рынков. Уже действуют предприятия в Москве, СанктПетербурге Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Красноярске, Самаре, Ростове, Орле, Сочи и Калининграде.

В некоторых случаях иностранные инвесторы предпочитают размещать новые предприятия вне крупных агломераций, но в непосредственной близости от них. В частности, британская «Кэдбери Швепс груп» построила в г. Чудово (Новгородская обл.) крупную кондитерскую фабрику (стоимость проекта 120 млн. долл.), которая ориентирована прежде всего на рынки Санкт-Петербурга и Москвы.

Современные тенденции в размещении инвестиционной деятельности во многом обусловлены крайне неравномерным размещением кредитных учреждений. По оценке ЦБ РФ, в 26 регионах России наблюдается недостаточная насыщенность банковскими услугами. В то же время, в Москве сосредоточены более 40% кредитных учреждений России и более 70%, относимых к числу наиболее крупных.

Низкий уровень банковского обслуживания обрекает регионы на экономическое отставание со всеми вытекающими отсюда социальными и политическими последствиями. В свете этого для многих регионов большое значение приобретает судьба малых региональных банков (с соб-

226	Федерализм в России

ственным капиталом менее 1 млн. евро), которые отражают финансовый потенциал большей части российской территории с разреженным населением и экономикой, специфическими производственно-техноло- гическими связями, большой сезонностью в работе промышленности.

Замена малых региональных банков филиалами крупных и средних банков, как показывает опыт прошлых лет, создает опасность перелива в финансовые центры и без того скудных ресурсов регионов. Одновременно управление кредитными вложениями в мелкий бизнес и сельскохозяйственное производство более эффективно на уровне самостоятельно хозяйствующего субъекта, а не через филиал.

При существующей экспортной базе и низкой конкурентоспособности импортозамещающих отраслей в России важным фактором продуцирующим предпринимательские риски выступает валютный курс. Опыт прошлых лет показывает, что для стимулирования национального производства из-за его низкой эффективности текущий курс рубля должен не менее, чем в 2 раза превышать паритет покупательной способности рубля относительно доллара. Напомним, что за 1992 -1997 гг. это превышение сократилось с 9,4 раза до 1,35 раза. В конце 1998 г. после резкой трехкратной девальвации превышение увеличилось до 2,5 раз, что способствовало повышению доходности экспорта, но сильно ударило по импортерам.

Исследование McKinsey Global Institute показало, что в России зна- чительный потенциал риска связан с поддержкой органами федеральной и региональной власти избранных, как правило, низкоэффективных предприятий.137 Поддержка осуществляется в виде налоговых и таможенных льгот, государственных заказов, низких энерготарифов, использования взаимозачетов и бартера. Это повышает риск деятельности предприятий, не имеющих такого рода поддержки.

Создание органами власти неравных условий конкуренции имеет со- циально-бюджетную мотивацию и отчетливо проявляется в политике многих субъектов РФ. В результате этого специально создаваемого неравенства у одних (своих предприятий) риски понижаются, за счет их роста у других (чужих) предпринимателей. Таким образом, фрагментация пространства несколько понижает риски предпринимательской деятельности своих предприятий в своем регионе, но значительно сильнее повышает их в пределах страны.

Десятилетие реформ показало, что децентрализация в рамках федеративных отношении и местного самоуправления не может составлять основу региональной политики государства. Расширение прав и компетенций субъектов РФ само по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, в современной России федерализа-

137 8% роста в год. «Коммерсантъ». ¹ 191, 19.10.1999, с.8.

Федерализм в России

227

ция их усиливает, поскольку от нее больше выигрывают сильные регионы.

Применяемые инструменты региональной политики РФ - бюджетные трансферты и федеральные программы при ограниченных финансовых возможностях государства оказываются неэффективными. Меры региональной политики многократно слабее, чем действие макроэкономических регуляторов - валютный курс, таможенный тариф, процентная ставка, тарифы естественных монополий и т.д., на региональные процессы. При этом региональная политика сегодня обособлена от других политик и, в частности, финансовой, внешнеторговой, таможенной.

Современные региональные проблемы страны, и не только они, например, острая долговая проблема или необходимость активизации промышленной политики, требующие централизации финансовых ресурсов, подталкивают федеральный центр к восстановлению властной вертикали и усилению элементов централизации власти. Она выражается прежде всего в централизации бюджетных ресурсов страны. В бюджетах 2000-2002 гг. доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете сократилась до 40%. Проблему ослабления протекционизма и разобщения регионов федеральный центр решает путем ужесточения контроля за деятельностью региональных властей и ослабления их политического веса. Для этой цели изменен порядок формирования Совета Федерации, создан механизм федерального вмешательства в случае нарушения региональной властью федерального законодательства, на- чал действовать институт представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Принят закон об усилении зависимости местного самоуправления от федеральных и региональных властей. Обсуждается вопрос о прямом назначении губернаторов Президентом страны. Не утихает дискуссия об укрупнении субъектов РФ с изменением админист- ративно-территориального устройства. Однако это укрупнение не может принципиально изменить ситуацию, поскольку речь идет о каче- стве пространства страны.

Федеральный центр сегодня не имеет реальных возможностей воздействовать на региональные процессы. Восстановление властной вертикали никак не сможет повлиять на причины негативных региональных процессов. Фактически Центр ведет борьбу не с ними, а с их внешними проявлениями или со следствиями.

Объективно существующие большие межрегиональные различия по инвестиционной привлекательности не могут быть выровнены в обозримом будущем. Но они могут быть смягчены в результате целенаправленной, партнерской политики федерального центра, региональных властей и инвесторов. В среднесрочной и долгосрочной политике федерального центра, по нашему мнению, должны быть поставлены две взаимосвязанные цели: повышение доходности экономики на тех тер-

228	Федерализм в России

риториях, на которых для этого имеются предпосылки, и целенаправленная эмиграция населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение. По сути, это означает создание механизмов, регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения.

Предлагаемое ограничение властных полномочий региональных администраций, на наш взгляд, имеет смысл только в контексте их приведения в соответствие с выполняемыми обязанностями. Полномочия региональной власти через материальные ресурсы должны балансироваться с функциями этой власти. Обязательным является соответствие региональных законов федеральным, особенно в той части, которая обеспечивает условия равной конкуренции для предпринимателей.

Главная задача федерального центра на сегодня - улучшение инвестиционного климата в стране путем проведения соответствующей налоговой, таможенной и денежной политики. Оживление импортозамещения в России, наблюдающееся после девальвации, подчеркивает важность выдерживания благоприятного для экономики курсового соотношения. Макроэкономические параметры должны учитывать в полной мере объективно неблагоприятную экономическую среду, в которой действуют российские предприятия.

Одновременно необходим всесторонний учет разнообразия пространства страны. Стремление трактовать пространство России при макроэкономическом регулировании как гомогенное образование по сути является одной из главных причин растущих социально-эко- номических контрастов. Тем не менее, пока преобладает унифицированный подход. Нам представляется неизбежным более активное использование в экономической политике дифференцированного подхода - разнообразию российского пространства должна соответствовать система достаточно дифференцированных во временном и территориальном разрезах инструментов этой политики. Это может происходить как путем принятия соответствующих федеральных законов, так и путем расширения компетенций региональных и местных властей.

Для сокращения потенциала предпринимательских рисков в налоговой, кредитной, валютной, бюджетной, таможенной, ценовой и т.д. политике на продукцию естественных монополий необходимы всесторонний учет последствий принимаемых решений и своевременная нейтрализация ожидаемых негативных явлений.

В рамках дифференцированного подхода федеральный центр призван участвовать в финансировании инфраструктуры, особенно в строительстве современных автодорог и систем связи, направлять иностранные кредиты на проекты, способные улучшить региональные пропорции, способствовать развитию сильных сторон экономики регионов и

Федерализм в России

229

повышению их способности к саморазвитию. Весьма перспективными для выравнивания условий развития регионов и улучшения региональных пропорций являются Интернет-технологии.

Проблема адаптации российского пространства к условиям открытости должна решаться совместно с проблемой диверсификации международной специализации России в системе глобальной экономики за счет высокотехнологичных отраслей. В условиях дефицита финансовых ресурсов эти проблемы могут быть решены только в рамках программного подхода, при жестком контроле за трансграничным движением национальных финансовых ресурсов и широком привлечении внешних инвестиций. Программы развития регионов, в которых должны учитываться потенциально сильные и слабые стороны региональной экономики, могут сыграть важную роль в снижении региональных предпринимательских рисков.

n

230	Федерализм в России

Гузель Сингатуллина *

Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов России с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Эти взаимоотношения строятся с учетом влияния исторических, географических, политических, экономических и этнокультурных факторов.

Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыноч- ных реформ Россия представляла и в значительной степени сейчас представляет высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заклю- чению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.

Децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью. Ряд функций носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны нести все субъекты РФ, что достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.

Взаимоотношения бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывают следующие направления: 1) распределение налогов по уровням бюджетов; 2) бюджетное выравнивание; 3) ссудно-управленческие отношения; 4) адресно-целевые отношения.

К основным направлениям реформирования модели бюджетного федерализма относятся:

-реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;

-реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисба-

* Сингатуллина Гузель Рафиковна - доцент Казанского государственного университета, кандидат экономических наук.