ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

341

чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственными власти Республики Башкортостан», подписанного 3 августа 1994 г. Тем самым законодатели, очевидно, стремились повысить легитимность документа, придав ему конституционный статус.283

В Республике Саха (Якутия) 7 июля 2000 г. на совместном заседании Палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) бал рассмотрен и принят Закон РС(Я) “О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)”, внесенный Прокурором республики, в котором был устранен ряд противоречий с федеральной Конституцией. В частности, это касалось вопросов организации и порядка деятельности судебной системы; права приостанавливать на территории РС(Я) действия ряда федеральных законов; введения чрезвычайного положения на территории республики; принятия решений о дислокации на территории РС(Я) воинских формирований.284

Однако такие принципиальные конституционные положения, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами и т. д. ни в Республики Башкортостан, ни в Республике Саха, ни в Республике Татарстан в соответствие с решениями Конституционного Суда РФ приведены не были.

Вторую группу субъектов РФ составляют субъекты преимущественно с промышленным потенциалом: машиностроение, химическая, легкая и пищевая промышленность. К ним можно отнести Ульяновскую, Курганскую, Калужскую области, Республику Удмуртия, Чувашскую Республику и ряд других. Их интересы, в основном, сводятся к усилению протекционистских мер со стороны федерального центра: государственному регулированию цен на энергоносители, предоставлению на льготных условиях кредитов, государственных заказов. Договоры с этими регионами были подписаны в 1996 – 1997 гг., и ввиду практически полной идентичности содержания и структуры вскоре получили названия «договора – клоны».

Если Договоры субъектов 1-й группы за счет совместного ведения укрепляют свою самостоятельность в решении региональных проблем, то субъекты 2-й группы теснее «привязывают» федеральный центр к решению своих проблем (Ульяновская, Ивановская области и другие субъекты РФ).285 И это, в свою очередь, тоже порождает правовые кол-

283Òàì æå.

284Ким А.Н. Развитие федеративных отношений и реформирование системы государственного управления в Российской Федерации на современном этапе. //URL// http: //federalmcart.ksu.ru.

285Болтенкова Л.Ф. Договоры между органами государственной власти субъектов РФ и федерального центра о разграничении предметов ведения и полномочий. Аналитическая записка. Проект «Тасис», с.29.

342	Федерализм в России

лизии регионов с федеральным центром, но эти противоречия не носят столь радикального, политического характера, скорее, их можно охарактеризовать как противоречия-положения, развивающие и продолжающие ст. 72 Конституции РФ. Так в Договоре с Марий Эл в перечень предметов совместного ведения включена координация деятельности по созданию на территории Республики особой экономической зоны, а также локальных таможенных зон (п. «в» ст.2), в Договоре с Ивановской областью – разработка и реализация федеральной программы перестройки текстильной промышленности (п. «б» ст.2). Договор с Чувашской Республикой устанавливает в совместном ведении: структурную перестройку экономики Чувашской Республики, вопросы развития центра российского хмелеводства на территории Чувашской Республики, создания регионального транспортного и торгового центра (ст.2 Договора) и т.д.

Существование в России этих двух групп субъектов (с сырьевым капиталом и с промышленным капиталом) и сохранение ситуации, когда их интересы не только не сближаются, а все больше отдаляются, может в дальнейшем привести к необратимым процессам, связанным с их большим размежеванием, вплоть до противостояния.

Рассматривая политические и социально–экономические интересы регионов, нельзя обойти группу областей, чьи интересы несколько расходятся с интересами 1-й и 2-й группы субъектов РФ. Речь идет о богатых, «сильных» областях, «способных к инвестиционной экспансии» в другие регионы(Свердловская и Томская области).286 Эта группа регионов недовольна своим статусом, отличающимся от статуса республик, которые в соответствии со ст.5 Конституции РФ объявлены государствами, а все остальные субъекты – нет. Кроме этого, еще со времен СССР

центральные органы власти разделяли точку зрения, что только республики в составе РСФСР являются национально-государственными образованиями, т.е. собственно субъектами России.287 Первая попытка «подтянуться» до статуса республики была предпринята в 1993 г. – Свердловским областным советом народных депутатов была провозглашена «Уральская Республика». Тогда ее провозглашение не преследовало целей получения экономических привилегий для своего региона, как это повелось в специальных двусторонних договорах. Указом Президента РФ N 1874 от 9 ноября 1993 г. Свердловский областной Совет был распущен и его решения об «Уральской Республике» признали не имеющими силы, а на другой день глава администрации Свердловской области был освобожден от должности. Тем не менее, через 3 года Сверд-

286Суровцев Ю. Укрупнить. Упразднить. Не трогать.//Российская федерация сегодня. ¹ 15, 1999, с.19.

287Суровцев Ю. Там же; В.Марченко. Региональные проблемы становления новой Российской государственности. М., 1996, с. 57.

Федерализм в России

343

ловская область стала 1-м субъектом – не-республикой, с которым федеральный Центр подписал Договор. Среди причин подписания данного Договора называют, в основном, одну – поставить заслон перед процессом республиканизации областей и краев.288

Âэтом Договоре за Свердловской областью предусматриваются дополнительные права, не предусмотренные ст. 72 Конституцией РФ. Например, в сфере совместного ведения:

а) создание условий для структурной перестройки экономики Свердловской области;

б) регулирование вопросов, связанных с переработкой, использованием драгоценных камней и изделий из них, расположенных на территории Свердловской области и т.д.

ÂСоглашении между Правительством РФ и администрацией Свердловской области о разграничении полномочий в сфере здравоохранения установлено, что финансирование федеральных программ развития здравоохранения в области осуществляется «за счет налоговых сборов, взимаемых на территории Свердловской области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет». То же и в Соглашении о разграничении полномочий в сфере науки, высшего и среднего профессионального образования, где предусмотрено финансирование федеральных учреждений науки, высшего и среднего профессионального образования из федерального бюджета, осуществляемого территориальным Управлением федерального казначейства по Свердловской области за счет налоговых платежей в федеральный бюджет, взимаемых на территории области.

Со временем, идея чисто «механической» республиканизации областей трансформировалась в идею укрупнения регионов России. Впервые ее озвучил в январе 1999 г. Виктор Кресс, губернатор Томской области на Совещании по вопросам развития федеративных отношений. В частности он предложил:

а) уменьшить число субъектов в РФ; б) законодательно закрепить межрегиональные ассоциации;

в) создать федеральные округа – например – образовательный округ

âСибири с центром в Томске, транспортный – с центром в Новосибирске и т.д.

Âдальнейшем, «в целях административного обеспечения верховенства федеральных законов» Указом Президента РФ ¹ 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. создано семь федеральных округов. Укрепление федеральных округов ряд исследователей рассматривают как шаг к дальнейшей унификации России, хотя следует отметить непоследовательность центра в

288 Болтенкова Л.Ф. Договоры между органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Аналитический доклад, с. 8.

344	Федерализм в России

отношении определения перспектив этих новых структур в государственном устройстве РФ. Их реальная роль в политической жизни страны пока стоит под большим вопросом.

Кроме того, следует отметить, что практически все регионы в РФ характеризуются процессом, который специалисты называют самозамыканием производственных комплексов регионов.289 Квебек, известный в децентрализованном канадском союзе изоляционистскими настроениями, в последнее десятилетие реализует около 60% производимой им продукции на внутрирегиональном рынке. В России в 1996г. 32 субъекта Федерации имели такие же показатели, 8 республик, краев и областей, в том числе Амурская, Новосибирская и Читинская области, Краснодарский и Ставропольский края, Чукотский автономный округ продвинулись еще дальше в создании автократических региональных экономик – их предприятия более чем на 70% работают на нужды собственного региона.

Нельзя обойти вниманием еще одну группу регионов, которую экономисты определяют как «субъекты застойной бедности» – это республики Северного Кавказа. Бедность этих регионов объясняется прежде всего затяжными межэтническими конфликтами. Законодательство этих субъектов испытывает сильное влияние ислама (особенно это заметно в законодательстве Ингушетии и Чечни). По мнению специалистов, исламизация кавказских республик будет продолжаться, что объясняется не только традициями, историей и менталитетом населения, но и рядом экономических предпосылок. Например, главным экспортером и партнером по экспорту в Дагестане среди стран СНГ является Азербайджан, доля экспорта которого, по сравнению с другими странами СНГ составляет – 79,9%, импорта – 75,9% . Причем, Азербайджан является стратегическим партнером на Кавказе не только для Дагестана, но и для других республик. Среди стран дальнего зарубежья главными импортерами являются Турция, ОАЭ. Из общего числа зарегистрированных в Дагестане СП (81) наибольшее число предприятий из стран СНГ приходится на Азербайджан (17), стран дальнего зарубежья – на Турцию (20).290

Федеральная программа развития регионов

Практически в любой стране, обладающей большой территорией, субъекты различаются по своим экономическим характеристикам. И чем больше диспропорций между регионами, тем негативнее это сказывается на экономике и политической стабильности страны в целом. Что-

289Каменская Г.В. Федерализм: мифологии и политическая практика. М., 1988.

290См. Гичиев Н.С. Развитие межрегиональных хозяйственных связей и внешнеэкономической деятельности Республики Дагестан.//Материалы семинара «Внешнеэкономические связи и региональное развитие России». М., 1999, ñ.124–126.

Федерализм в России

345

бы этого не допустить, обычно, на федеральном уровне принимаются программы помощи депрессивным регионам. В этом плане, хрестоматийным стал пример вертикального и горизонтального выравнивания в ФРГ богатых и бедных земель.

В РФ существуют беспрецедентные межрегиональные контрасты между субъектами:

–по ВВП. Например, в Тюменской области ВВП составляет 800% от среднего по стране, тогда как Псковская, Пензенская, Тамбовская, Чи- тинская области, Алтайский край, республика Мари Эл и несколько других регионов едва набирает 30 – 40% от среднероссийского (между штатами США этот разрыв составляет 1,1 раза);

–по стадии социально–экономического развития - от доиндустриальной (Тыва, Калмыкия, Алтай, часть автономных округов Севера) до постиндустриальной (Москва, Санкт– Петербург);

–по уровню урбанизированности территорий - от нулевого (100% сельского населения) в Усть–Ордынском, Бурятском автономном округе до максимального (100 % городского населения) в Москве;

–по площади территории в 388 раз (Саха–Якутия и Северная Осетия), и численности населения в 376 (Москва и Эвенкийский автономный округ.

Такая асимметрия, большая географическая протяженность страны, практически полное отсутствие помощи депрессивным регионам, а также полное отсутствие работающих механизмов снижения социально– экономической и правовой асимметрии приводит к тому, что регионы (особенно приграничные) начинают в экономическом, а, следовательно, и правовом плане больше ориентироваться на своих приграничных соседей, которые играют роль мощных силовых полей. По мнению многих специалистов, с такими субъектами РФ как Сахалинская область, Камчатская область, Амурская область, Хабаровский край, Читинская область и другие, большую часть России связывают только железная дорога, а товарооборот вышеупомянутых субъектов с РФ составляет не больше 10%. В последнее время на фоне снижения объемов российско– китайской торговли наблюдается увеличение товарооборота по приграничным и межрегиональным связям. В 1998 г. он увеличился на 40% и достиг 2,25 млрд. долларов (свыше 45% всего российско–китайского товарооборота). Были подписаны соглашения о прямом торгово – экономическом сотрудничестве между администрациями регионов 2–х стран: Приморского края с провинцией Изилинь, Алтайского края с Синцзян–Уйгурским автономным округом, Амурской области и Шанхаем.291 Также, значительная часть товарооборота приходится на долю

291 Томихин Е.Ю. Российско–китайские межрегиональные и приграничные связи: механизмы, проблемы, перспективы.//Материалы семинара «Внешнеэкономические связи…», с.130.

346	Федерализм в России

МНР, Кореи, Японии и др. приграничных стран. Отрыв от российской экономики мы видим и в Мурманской области, рыболовный флот которой почти всю добычу реализует в Норвегии, не довозя до своего берега.292 Так, экспорт области в Норвегию в 1995-1997 гг. составил 54-66% от экспорта России в эту страну, а импорт, соответственно 23 - 25,7%.293 Республика Саха (Якутия) является соучредителем и полноправным членом международного Северного Форума – неправительственной организации, объединяющей представителей народов приполярных стран – США, Канаду и других, претендует на представительство в ООН.294

Нельзя сказать, что на федеральном уровне не предпринимаются попытки выравнивания экономического статуса регионов. По данным экспертов, сейчас принято около 200 нормативно-правовых актов такого характера, но они или не выполняются или выполняются не полностью. Например, в последние годы, фактическое поступление средств на реализацию федеральных целевых программ и программ развития регионов по Северу, закладываемых в бюджете, редко, когда превышало 30%.295

Система межбюджетных отношений

Предполагалось, что не имеющая мировых аналогов экономическая и социальная асимметрия Российской Федерации будет снижена после принятия Бюджетного и Налогового Кодекса. Бюджетный и Налоговый Кодекс были приняты летом 1998 г., и сейчас, спустя некоторое время, можно констатировать, что этого не произошло.

Из окончательного варианта бюджетного кодекса исчезла глава «бюджетный федерализм», а сбалансированность бюджетов, которая практически должна реализовываться через равенство бюджетных прав, ограничивается направленностью механизмов бюджетного выравнивания на бюджетное потребление, но не на выравнивание фискального потенциала каждого региона.

В соответствии со второй частью Налогового кодекса Российской Федерации и изменениями в отношениях между центром и субъектами федерации в сфере налогообложения, которые возникнут с января 2001 г., центр будет полностью забирать из регионов акцизы и налог на добав-

292А.Г. Гранберг. Внешнеэкономические связи субъектов РФ в современных условиях. Сборник документов и материалов. М., 1999.

293Е.П. Башмакова. Внешнеэкономическая деятельность Кольского региона. //Материалы семинара «Внешнеэкономические связи…», с.96.

294Брагина Д.Г. Консолидирующая функция регионального фактора: из опыта суверенизации республики Саха (Якутия).// Обычное право и правовой плюрализм. М., 1999, с. 78.

295Курнышов В.В. Анализ нормативной правовой базы снижения экономической, социальной и правовой асимметрии в развитии регионов РФ. ТАСИС, с. 6.

Федерализм в России

347

ленную стоимость (НДС) – самые значительные и легко собираемые поступления, да и местные налоги будут попадать в бюджеты субъектов федерации только через федеральное казначейство. В федеральную казну будет уходить и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда – пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. При этом федеральный центр обязуется финансировать лишь некоторые социальные пособия, в том числе для ветеранов, инвалидов, чернобыльцев, детские пособия. По мнению Председателя Госсовета Республики Татарстан – Ф. Мухаметшина, бюджетное устройство РФ остается крайне централизованным даже по меркам унитарного государства. Тот порог, который существовал в советские времена, когда в союзный бюджет забиралось примерно 52–53% общих государственных средств, российский федеральный центр уже перешагнул. Но при этом союзный бюджет нес очень существенную нагрузку – 54% всех расходов шло на народное хозяйство. Ныне же из федерального бюджета выделяется всего лишь 27%. Остальные 73% расходов падают на территории, то есть на региональные и местные власти.296

Более того, все более усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов РФ. Реально же создается ситуация, при которой регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются неблагополучными в плане социально-экономического обеспечения, а регионыреципиенты, напротив, нередко относительно благополучны в этом плане. Все это говорит о том, что основные принципы бюджетного кодекса

–это скорее принципы унитарного государства; неотрегулированность вопросов бюджетного федерализма приводит к огромной и все более нарастающей разнице в уровнях жизни и социально-экономического развития регионов и соответственно к обострению межрегиональных коллизий.

Âэтой ситуации у регионов-доноров существует только один выход

–заключение межбюджетных соглашений с федеральным центром, которые по вышеуказанным причинам противоречат ряду статей Конституции РФ, Бюджетному и Налоговому Кодексу.

ÂНалоговом Кодексе (часть I), также как и бюджетном, практически остались без внимания проблемы бюджетно-налогового федерализма, доли налоговых поступлений не разграничены по уровням бюджетной системы. Так в ст. 1 Кодекса указывается, что Кодекс устанавливает «систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов». Однако вместо установления «системы на-

296 Мухаметшин Ф. Децентрализация межбюджетных отношений – не каприз, а объективная необходимасть.//«Республика Татарстан». 19.04.2001.

348	Федерализм в России

логов, взимаемых в федеральный бюджет» Кодекс «определяет систему налогов и сборов в РФ». Отсутствие своего поля для налоготворчества подталкивает регионы либо занимать иждивенческую позицию (обостряя бюджетный кризис), либо проводить курс на введение явочным путем сепаратного законодательства.297 Например, в Башкорстане введен налог на содержание излишнего поголовья скота, Свердловская область – собственный сбор за ввоз алкогольной продукции на свою территорию, в Тыве – акцизы на местное сырье и продовольствие, в Республике Татарстан введен целевой налог – «ветхое жилье» в размере 1% от объема реализации продукции. Путем взимания этого налога был образован Государственный внебюджетный жилищный фонд, реализующий программу ликвидации ветхого жилья. Планируется, что к 2004 г. проект будет реализован полностью – 46 тысяч семей переедут в благоустроенные квартиры. И хотя налог признан противоречащим федеральному законодательству, он, тем не менее, продолжает действовать.

Таким образом, в настоящее время, в РФ нет ни программы выхода из кризиса, ни работающей программы социально-экономического выравнивания регионов, фактически нет бюджетного и налогового законодательства, построенного на принципах бюджетного федерализма.

Âрезультате, регионы самостоятельно интегрируются в мировую экономику, самостоятельно решают встающие перед ними в этот сложный период экономические задачи и соответственно строят свою систему законодательства, которая, на взгляд субъектов Федерации, способна создать выгодные предпосылки для развития экономики, привлечь западных инвесторов, сделать более интенсивной и эффективной внешнеэкономическую деятельность.

Âэтих условиях у каждого региона (или групп регионов) существуют свои политические и экономические интересы. Для создания сильного государства, жизнеспособной федерации, необходимо, чтобы региональные интересы имели общую политическую, экономическую и социальную направленность, что пока не происходит. Поэтому, представляется, ситуацию в области государственно–территориального устройства России можно обозначить как многовекторный федерализм.

n

297 См. Подпорина И.В. Законодательная база бюджетного федерализма в России. Проект ТАСИС.

Федерализм в России

349

Федерализм в России

Под редакцией Рафаэля Хакимова

* Адрес Казанского института федерализма: 420503, г.Казань, ул. Кремлевская, 9. Институт истории Академии наук Татарстана.

Обложка Миляуши Хасановой.

(Телефон / факс: [phone] , 92-84-82

: E-mail: [e-mail] , [e-mail] Подписано к печати 21.09.2001 г. Объем 22 п.л. Тираж 1 000 экз.