ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

111

тного потенциала;

Ÿформирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности;

Ÿполучение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов РФ, их использование во внешнеторговой деятельности

èпогашение;

Ÿвыполнение международных договоров РФ в области внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы соответствующих регионов;

Ÿкоординация деятельности субъектов по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли;

Ÿинформационное обеспечение внешнеторговой деятельности.

В законе был предусмотрен и механизм координации внешнеторговой деятельности регионов по вопросам совместного ведения. Эта функция была возложена на органы исполнительной власти РФ и субъектов. Были предусмотрены два основных способа координации – заклю- чение международных договоров РФ, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов, и взаимный обмен информацией.

К предметам ведения субъектов закон относит следующие права:

Ÿосуществлять внешнеторговую деятельность на своей территории;

Ÿосуществлять координацию и контроль за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц;

Ÿосуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности;

Ÿпредоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории (при этом подчеркивалось, что РФ не отвечает по дополнительным гарантиям своих субъектов);

Ÿпредоставлять гарантии и льготы участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, только в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов РФ;

Ÿсоздавать страховые и залоговые фонды в сфере внешнеторговой деятельности для привлечения иностранных займов и кредитов;

Ÿзаключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-терри- ториальными образованиями иностранных государств;

Ÿсодержать своих представителей при торговых представительствах РФ в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование внешнеторговой

112	Федерализм в России

деятельности.67 Оценивая значение данного закона, отметим, что, по сравнению с

Конституцией РФ, он гораздо более детально описывает полномочия и механизм участия регионов во внешнеэкономической деятельности. Субъекты РФ в целом позитивно отнеслись к этому закону.

После «наведения порядка» в сфере внешнеэкономических связей центр принялся устанавливать контроль за внешнеполитической деятельностью регионов. Сразу же после прихода на пост министра иностранных дел в феврале 1996 г. Е.М. Примаков начал добиваться этой цели. С его «подачи» 12 марта 1996 г. Президент Б.Н. Ельцин принял указ ¹ 375 «О координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ». В соответствии с этим указом регионы должны были информировать МИД РФ о своей международной деятельности, включая визиты официальных делегаций за рубеж и прием иностранных партнеров.

Следующим шагом на пути правового регулирования международной деятельности регионов стал Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 2 декабря 1998 г., принятый в бытность Е.М.Примакова уже премьер-ми- нистром. Этот документ был призван конкретизировать ст. 72, п. «о» Конституции РФ, в которой описывались предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Прежде всего, закон дал определение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ст. 1, ч. 2). Закон также четко оговаривает круг партнеров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи – субъекты иностранных федеративных государств и административно-террито- риальные образования иностранных государств. Субъекты также могут участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (ст. 1, ч. 1).

Ст. 10 Закона запрещает наделять представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские и дипломатические функции.

Закон также регламентирует договорную деятельность регионов. Он разрешает субъектам РФ заключать соглашения с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ или когда под такое соглашение имеются гарантии Правительства РФ (ст. 8). Регионам дано право вести переговоры и заключать соглашения в области международных и внешнеэкономических связей. Однако,

67 «Российская газета», 24 октября 1995, с. 4.

Федерализм в России

113

субъекты должны заблаговременно уведомлять федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры с иностранными партнерами, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД РФ для согласования (ст. 4). Специально подчеркивалось, что «Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» (ст. 7).68

Закон также обязал субъекты РФ привести их нормативные акты в сфере международной деятельности в соответствие с федеральным законодательством. В принятом 24 июня 1999 г. Законе РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» допускалось принятие субъектами собственных правовых актов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до момента принятия соответствующих федеральных законов. Однако, после принятия последних от регионов требовалось приведения их правовой базы в соответствие с федеральным законом.69

Это вызвало вполне предсказуемое недовольство регионов, чья правовая база сильно отличалась от требований законодательства РФ. В ча- стности субъекты задавали вопрос: если соглашения субъектов с иностранными партнерами о международной и внешнеэкономической деятельности не являются международными договорами, то какова их юридическая природа?70 Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», отрицая меж- дународно-правовой статус этих соглашений, вместе с тем не дает их определения. Ряд специалистов указывал также на тот факт, что новый закон вторгается в уже устоявшуюся систему права отдельных субъектов РФ, в частности, в практику заключения международных договоров и соглашений, установления консульских и дипломатических связей.71

Высказывались сомнения и в отношении сроков, которые были отведены Законом РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства. Отмечалось, что 12 месяцев для приведения в соответствие с федеральным законом законов и иных нормативных актов субъектов (ч. 3, ст. 32) и 3 года – всех договоров и соглашений о разгра-

68Собрание законодательства Российской Федерации. М., 1999, ¹ 2, с. 231.

69«Российская газета», 30 июня 1999, с. 3.

70Курдюков Г.И. Конституция Республики Татарстан…, с. 21.

71Князькин С. Анализ проекта закона…, с. 8.

114	Федерализм в России

ничении предметов ведения и полномочий, действующих на территории РФ (ч. 2, ст. 32) явно недостаточно.72

Ряд регионов, невзирая на требования федерального закона, не только не пересмотрел свое законодательство, но и принял новые правовые акты, противоречащие указанным законам РФ. Татарстан, например, принял 14 июля 1999 г. собственный Закон «О международных договорах Республики Татарстан», в котором отстаивается международная правосубъектность РТ и ее право заключать не только соглашения, но и международные договоры, что находится в явном противоречии с Законом РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».73

1 февраля 2000 г. было принято постановление ¹ 91 Правительства РФ, разъясняющее процедуру получения его согласия на осуществление субъектами федерации международных и внешнеэкономических связей с иностранными государствами. Было указано, что решение Правительства РФ по этому вопросу принимается на основании обращения органов исполнительной власти субъектов, содержащего обоснование таких связей, при наличии положительного заключения МИД и Министерства Юстиции РФ, а также других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией (каких именно – этого не было сказано в постановлении).74 Это постановление было воспринято регионами как еще один шаг на пути урезания их полномочий.

В мае 2000 г. началась административная реформа Президента В.В. Путина, нацеленная, в том числе и на реформирование федеративных отношений в стране. Одной из задач, вновь назначенных полномочных представителей Президента в федеральных округах стало приведение нормативной базы регионов в соответствие с федеральным законодательством. К началу 2001 г. эта работа была в основном завершена, и местные законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам были отменены. Уход ряда региональных лидеров из Совета Федерации в связи с реформой верхней палаты российского парламента также серьезно подорвал их возможности влиять на внешнюю политику РФ и проводить собственный международный курс. Последствия административной реформы вряд ли могут быть оценены однозначно. С одной стороны, российское правовое пространство (в том числе и в сфере международной деятельности) стало более однородным и интегрированным, разноголосица в сфере внешней политики уменьшилась. Однако, с другой стороны, многие регионы (особенно национальные республики) были разочарованы возрождением централистских тенденций. Они воспринимали эти перемены как выражение

72Мухаметшин Ф. Казань за реальный федерализм…, с. 4.

73Князькин С. Анализ проекта закона…, с. 6-13.

74«Российская газета», 10 февраля 2000, с. 5.

Федерализм в России

115

им недоверия со стороны Москвы, как нежелание центра развивать понастоящему демократическую модель федерализма.

Âзаключение отметим, что отношения между федеральным центром

èсубъектами РФ в сфере международной деятельности в прошедшее десятилетие напоминало качание маятника: баланс попеременно смещался то в пользу Москвы, то - в пользу регионов. Правовое регулирование международной деятельности регионов прошло в своем развитии четыре этапа. На первом этапе (1991-94 гг.) соответствующего федерального законодательства практически не было, или оно носило слишком общий характер (Конституция РФ 1993 г.). Регионы были вынуждены сами формировать правовую базу для развития своих международных связей. Федеральный центр практически не контролировал внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность субъектов РФ. На втором этапе (199598 гг.) центр предпринял энергичные усилия для разработки соответствующего законодательства и усиления контроля за международными связями регионов. На третьем этапе (1998-2000 гг.), с принятием новых законов о координации международной деятельности субъектов РФ и разграничении предметов ведения между центром и регионами, тенденция к централизации внешних связей субъектов РФ усилилась. На четвертом этапе, который начался весной 2000 г. и длится до сих пор, тенденция к смещению баланса сил в пользу центра была подкреплена рядом мер как институционального (концентрация власти в руках полномочных представителей Президента РФ), так и правового (приведение местных законов в соответствие с федеральными нормами) характера.

Âнастоящее время в сфере правового регулирования международной деятельности субъектов РФ сложилось довольно хрупкое равновесие между центром и регионами (хотя и в пользу первого). С одной стороны, принятые в последние годы федеральные законы продемонстрировали намерение Москвы детализировать конституционные положения, касающиеся внешнеполитических полномочий субъектов, и установить более жесткий централизованный контроль за их международной деятельностью. С другой стороны, многие субъекты (особенно республики) не спешили реагировать на неоднократные требования центра привести свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством и стремятся найти обходные пути для утверждения своих позиций на мировой арене. Нетрудно предположить, что в случае ослабления федерального центра (скажем, в результате нового финан- сово-экономического кризиса) региональные элиты обязательно попытаются взять реванш. Одним словом, исход этого многолетнего «перетягивания каната» между центром и регионами пока неясен. Хотелось бы надеяться, что спорные вопросы будут решаться, как это принято в демократическом обществе, не силовым, а политико-правовым путем.

n

116	Федерализм в России

Ирек Муксинов *

Становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан

Республики в составе Российской Федерации являются государствами. Таково определение республик в Конституции Российской Федерации. Уже поэтому они имеют особый статус среди ее субъектов. Не следует забывать, что и в соответствии со своими Конституциями республики - это суверенные государства в составе Российской Федерации. Применительно к Башкортостану это закреплено не только в Конституции самой республики, но и в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, а также в других двусторонних договорных документах.

В Республике Башкортостан исходят из того, что впервые в своей истории после присоединения к Русскому государству ее народ полу- чил возможность построить реальное демократическое государство на своей территории. Многие из нас еще до конца не оценили все содержание и значение этого исключительного шанса, предоставленного нам историей. Конечно, все понимают, что строительство государства - это сложнейшая задача. Есть много людей, тайно или открыто сопротивляющихся такому строительству в республике. Тем более, решение этой задачи уже само по себе требует значительных усилий всего нашего многонационального народа, напряженной работы всех наших людей, преодоления серьезных препятствий. Но игра стоит свеч. И, что не менее важно, нам нужно понимание того, что мы находимся лишь в самом начале этого пути.

Единое правовое пространство является одним из главных условий существования любого государства. Общие для всех государственные органы, принимающие единые для всех законы и правила, регулирование общественных отношений на основе этих законов. Общая территория, границы и гражданство - без всего этого трудно представить себе любое государство.

Особенностью Республики Башкортостан как государства является то, что она входит в состав Российской Федерации, является ее субъектом. И Россия, и Башкортостан в соответствии со своими Конституциями имеют собственное правовое пространство. Значит, проблема заключается в том, чтобы оптимально совместить правовое пространство

* Муксинов Ирек Шарипович - канд. юрид. наук, Председатель Конституционного Суда Республики Башкортостан.

Федерализм в России

117

Республики Башкортостан с общим правовым пространством России, в состав которой республика и входит.

Одним из наиболее крупных изменений в государственно-правовом строительстве нашей республики последнего десятилетия является становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан. Уже в Декларацию о государственном суверенитете Республики Башкортостан, принятой 11 октября 1990 г., было включено положение о том, что республика имеет свою систему законодательства, что Конституция и законы Республики Башкортостан «обладают верховенством» на ее территории, «за исключением тех сфер правового регулирования, которые добровольно передаются республикой в ведение» Российской Федерации. В дальнейшем это положение по сути дела в той же редакции было повторено в Приложении к Федеративному Договору от Республики Башкортостан и в новой Конституции республики. Вот эта норма ст. 126 нашей Конституции: «Республика Башкортостан имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой Башкортостан по Договору в ведение Российской Федерации». На этой же позиции стоит и Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.

Принципиальное значение этой нормы состоит не только в том, что она серьезно изменила всю законодательную деятельность республики, что регулирование многих сфер общественных отношений перешло на уровень республики. Самое важное: эта конституционная норма закрепила самостоятельность республики в создании своих законов и добровольность передачи самой республикой отдельных законодательных полномочий Российской Федерации. В республике в связи с этим сделан правильный вывод. Нельзя построить демократическое правовое государство без развитой системы законодательства, обеспечивающей экономические реформы, защиту прав и свобод граждан, решение проблем государственного строительства. В связи с этим в Республике Башкортостан произошел серьезный прорыв в законодательном регулировании общественных отношений. Раньше, поскольку над республикой возвышалось два этажа - союзный и российский - и оба эти уровня очень активно действовали в области законодательства, простора для этой деятельности у республики, по сути дела, не оставалось. Тем более, что тогда был узаконен разрешительный порядок принятия республиками своих законов. Это означало, что законы в республиках принимались только тогда, когда на это было прямое разрешение союзного или федерального законодателя.

Велико было и значение ведомственного нормотворчества. Не сек-

118	Федерализм в России

рет, что тогда ведомственные акты союзного и федерального уровня были поставлены над законами республик. Вот почему, между прочим, российский федерализм был показным, а законодательство Республики Башкортостан декоративным, реально не влияющим на жизнь.

Современные полномочия Республики Башкортостан в области законодательства зиждятся на серьезной правовой основе, прежде всего, на Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан, Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. Вот почему они являются весьма реальными и при соблюдении ряда условий могут быть и весьма эффективными.

Сейчас в Республике Башкортостан действует 16 кодексов и более 380 законов, большое число нормативных указов Президента и постановлений Правительства. Иными словами, за последние годы многое сделано для создания самостоятельной системы законодательства республики.

Интересна история появления кодексов республики. Раньше, как известно, нормативные правовые акты такого уровня и такого названия республика не могла принимать. Впервые мы вышли на кодекс республики после принятия 16 октября 1990 г. Верховным советом Союза ССР Постановления, в котором в связи с принятием основ земельного законодательства было сказано, что союзные и автономные республики могут принимать свои земельные кодексы. После этого началась подготовка Земельного кодекса в нашей республике, и мы одними из первых его приняли. Это случилось еще в марте 1991 г., то есть еще во времена существования Союза ССР. Так в нашем новейшем законодательстве появился первый кодекс. Но только после подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан кодексы для республики стали нормальным законодательным актом. Есть кодексы, связанные с природными ресурсами - земельный, лесной, водный, экологический, кодекс о недрах. Республика сегодня имеет жилищный, семейный, трудовой, градостроительный кодексы и ряд других.

Эта практика основана на том, что по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, например, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды полностью относятся к ведению Республики Башкортостан. В других же Договорах с субъектами Российской Федерации и в самой Конституции России эти полномочия отнесены к совместному ведению. Выделение Республики Башкортостан в этой части из общего ряда субъектов, с одной стороны, отражает высокую степень доверия федерального центра нашей респуб-

Федерализм в России

119

лике и уровня зрелости российско-башкортостанских отношений, а, с другой, - оно свидетельствует о значительной мере ответственности Башкортостана за правильное правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Никто в Башкортостане не считает, что это наше законодательство должно в корне отличаться от федерального. Вся практика деятельности органов законодательной и исполнительной властей говорит о том, что мы рассматриваем федеральные законы по этим вопросам как образец, который учитывает наш Парламент при разработке соответствующих республиканских законов.

Еще одна проблема. Есть серьезные сложности при развитии законодательства республики по предметам совместного ведения. Предметы совместного ведения сейчас, по сути, узурпированы федеральным центром и фактически стали предметами ведения Российской Федерации. Большинство принятых федеральных законов, касающихся проблем совместного ведения, не оставляет места для дальнейшего регулирования их субъектами Российской Федерации с учетом национальных, исторических, демографических, территориальных, экономических, религиозных и иных особенностей. Создается впечатление, что формулировка “предметы совместного ведения” была придумана заранее с тем, чтобы свести на нет законотворчество субъектов Российской Федерации. К примеру, нашим Государственным Собранием было рассмотрено более тысячи федеральных законопроектов. По ним направлено около трех с половиной тысяч поправок, но практически ни одна из них не была учтена Государственной Думой. Возникает вопрос, а стоит ли рассматривать эти проекты, если точка зрения законодательных органов субъектов Российской Федерации для Государственной Думы ничего не значит?

И, видимо, наша задача - идти к тому уровню, на котором значительно сокращаются вопросы, отнесенные к предметам совместного ведения. По нашему мнению, целесообразно в федеральной Конституции перечислить только предметы ведения и полномочия самой Российской Федерации, предоставив решение остальных вопросов субъектам Федерации. Это вполне соответствует нормам международного права. Во многих демократически развитых странах с федеративным устройством разделение предметов ведения осуществляется именно так.

Сложившееся отношение некоторых федеральных органов к предметам совместного ведения, к законодательству республики, многие рассуждения о несоответствии их законов нормам Российской Конституции и российских законов явно обнаруживают стремление взять под сомнение необходимость создания республиками самостоятельной системы законодательства. Кое-кому так и хочется приостановить, а может и вовсе прекратить активную законотворческую деятельность в республиках, вновь вогнать их в “прокрустово ложе” автономии.

120	Федерализм в России

В новых условиях по-новому должны решаться и вопросы соотношения законодательства республики с законодательством Российской Федерации. Считавшаяся ранее аксиомой формулировка о том, что законы республик принимаются только на основе и во исполнение федеральных законов, сегодня неприемлема, она явно противоречит современным реалиям. Такой подход сейчас применим лишь к законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а не в целом к законодательству республик в составе Федерации.

И Конституция Российской Федерации, и Конституция Республики Башкортостан признают в определенных пределах верховенство законов России и верховенство законов республики, то есть то, что раньше абсолютно не допускалось. В Конституции Республики Башкортостан дважды закреплено положение о том, что “законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации, обязательны на территории Республики Башкортостан”. Тем самым конституционно подтверждено верховенство определенных законов Российской Федерации. Что же касается прерогатив и полномочий Башкортостана в принятии своих законов, то тут мы вполне самостоятельны. Это находится в полном соответствии с Российской Конституцией. Любые попытки отрицать легитимность самостоятельной системы законодательства республик приведут к подрыву основы государственного устройства страны. Это будет означать унификацию всех сторон общественной жизни, отказ от принципов подлинного федерализма, реставрацию прежней унитарной модели государства.

Следующим важнейшим положением, нашедшим отражение как в Конституции Республики Башкортостан, так и в Договоре от 3 августа 1994 г. и имеющим отношение к обсуждаемому вопросу, является признание при определенных условиях равной юридической силы законов Российской Федерации и Республики Башкортостан. Причем, это принципиально новое положение сложилось лишь в последние годы при строительстве реального федеративного государства России. Оно, конечно, есть и в Конституции Республики Башкортостан. И, что не менее важно, оно закреплено и в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, следует понимать, почему проблема согласования федерального и республиканского законодательств так обострилась и выдвинулась на первый план.

За последние шесть лет, после трагических октябрьских событий 1993 г., Государственная Дума принимала законы, не считаясь с Конституцией Республики Башкортостан, с положениями, закрепленными Договором от 3 августа 1994 г. Более того, отдельные радикальные депутаты Думы демонстративно игнорируют и Декларации республик о государственном суверенитете, Федеративный договор. Государственная Дума