ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

291

ложения, размещение призывников или постановления относительно прав собственности. Несмотря на трехлетнюю борьбу за разграничение соответствующих полномочий федеральных и региональных властей, которые бы установили ясные и прозрачные «правила игры», их практическое применение продолжает оставаться весьма спорным. Некоторые положения ранее подписанных соглашений противоречат Конституции или другим федеральным законам; другие относятся к неопределенным «серым областям», чей статус оспаривается. В результате, отношения центра и периферии характеризуются продолжающейся «войной законов», в которой федеральные власти стремятся отменить решения местных органов власти, которые предположительно противоречат положениям конституции или федеральных постановлений, в то время как местные власти в значительной степени сохраняют способность блокировать выполнение этих директив.

Федеральное правительство не лишено средств для насаждения своей воли. На представительной конференции, созванной в январе 1998 г., для обсуждения проблем и перспектив российского федерализма, Генеральный Прокурор Юрий Скуратов заявил, что за последние два года обвинители всех уровней пересмотрели и аннулировали более 2000 законов и постановлений, принятых региональными законодательными органами в нарушение Российской Конституции.215 Тем не менее, в докладе экспертной комиссии было выражено сожаление по поводу «противоречивого и непоследовательного характера действий, направленных на построение федерального государства в России», и было заявлено, что Россия управляется методами, типичными как для унитарных государств, так и для конфедераций.

В основе второй категории конфликтов лежат вопросы распределения ресурсов: борьба за уровень федеральных налогов, которые будут выплачены регионами и количество субсидий, которые будут им возвращены, борьба за управление природными ресурсами и их использование, конфликты из-за растущей тенденции к выпуску собственного денежного эквивалента в регионах и попытки наложить ограничения на ввоз и вывоз товаров из регионов, которые нарушают принцип единого экономического пространства РФ.

Хотя эти конфликты отражают хаотические и противоречивые движущие силы, благодаря которым происходит развитие федерализма в России, учитывая широту и разнообразие задач, стоящих перед страной, терпимая политика центра, в целом, послужила предотвращению возможных конфронтаций и обеспечила необходимую степень гибкости для удовлетворения наиболее отличающихся потребностей в высшей степени непохожих регионов.

215 ИТАР-ТАСС, Москва, 19 января 1998.

292	Федерализм в России

Экономический и политический кризис августа 1998 г. имел незамедлительные и далеко идущие последствия в регионах, не только ускоряя многие из этих тенденций, но и вынуждая регионы к еще большей самостоятельности. В условиях безудержного падения рубля, замороженных банковских счетов, стремительно повышающихся цен на потребительские товары, ставшие менее доступными, и растущей паники, региональные элиты были вынуждены искать свои собственные способы борьбы с кризисом. По выражению одного обозревателя, «крах рубля и банковской системы ничто по сравнению с крахом политических учреждений Федерации. Бездеятельность центральных властей вынуждает регионы действовать по принципу «каждый сам за себя». Губернаторы и президенты, понимая, что они не могут рассчитывать на какие-либо определенные указания от центра, и еще менее на помощь, принимают чрезвычайные меры, чтобы сохранить ситуацию под контролем. Опыт управления в кризисной ситуации, который приобрели региональные элиты, и дополнительные полномочия, которые они полу- чили за прошедшие несколько недель, неизбежно превратят Россию в конфедерацию».216 Хотя здесь вполне возможно преувеличение, эти замечания свидетельствуют о ряде серьезных проблем.

Меры, принятые рядом региональных лидеров, чтобы справиться с кризисом, можно отнести к нескольким широким категориям. К первой категории относятся меры, направленные на концентрацию полномо- чий на региональном уровне для борьбы с кризисом: губернатор Калининградской области немедленно объявил чрезвычайное положение, несмотря на то, что на это уполномочен только Президент России, в то время как в других регионах, включая Нижний Новгород и Свердловск, были срочно созданы антикризисные комитеты, фактически обладающие диктаторскими полномочиями, для обеспечения непрерывного функционирования экономических и особенно финансовых учреждений. Вовторых, многие области и республики в ответ на кризис ввели ценовой контроль на ряд основных пищевых продуктов и потребительских товаров, стараясь оградить свое население от последствий инфляции. Многие регионы наложили ограничения на экспорт сельскохозяйственных изделий со своей территории в нарушение федеральных законов, гарантирующих свободное обращение товаров и услуг по всей Российской Федерации. В некоторых регионах были приняты меры, чтобы изолировать местные банки от последствий финансового краха, путем прекращения перечисления депозиторских фондов в Москву или организации региональной системы внутренних и внешних расчетов, независимой от центральной банковской системы. И не имея практических шансов получить федеральные трансфертные платежи, на которые они фор-

216 «Независимая Газета», 10 сентября, 1998, p. 2.

Федерализм в России

293

мально имели право, все большее число регионов стали вычитать эти суммы из налоговых поступлений, причитающихся Москве, или вовсе отказывались отдавать налоговые поступления.217

Эти шаги были описаны в самых тревожных выражениях в центральной печати. На страницах «Известий» Валерий Коновалов назвал «продовольственный сепаратизм» еще более мощным средством, чем политический сепаратизм, а комментатор «Эха Москвы» объявил 17 августа днем, когда регионы начали существовать как образования, отдельные от Москвы.218 Ответные действия федеральных властей и влияние рыночных сил сдержали и ограничили многие из этих тенденций.

Ограничения на экспорт товаров вызвали ответные меры в соседних регионах; ценовой контроль снизил готовность поставщиков обеспечить продовольствие и другую необходимую продукцию; и федеральное правительство действовало быстро, и во многих случаях успешно, сумев предотвратить возможную угрозу своей власти. Наряду с более жесткими мерами, доступными ему, федеральное правительство также продолжало выдавать большое количество «пряников»: федеральные субсидии все еще играют важную роль во многих региональных бюджетах, и большое количество региональных предприятий, находящихся в федеральной собственности - от предприятий ВПК до энергетических монополий и железных дорог – на которых занято большое количество рабо- чих, нуждаются в федеральном финансировании для долгосрочного функционирования. Даже способность региональных лидеров привлекать иностранные инвестиции и партнеров, на что они опираются в развитии своих регионов, зависит от сотрудничества, а также репутации федерального правительства. Поэтому неудивительно, что в отличие от ситуации конца 1980-х, ни один из крупных политических деятелей публично не поддерживает дальнейшую передачу полномочий в Российской Федерации; действительно, все ведущие кандидаты в президенты призывали скорее к усилению государства и к борьбе с дезинтеграцией.

Однако все вышеописанное говорит о том, что возрастающая слабость федерального центра и его неспособность оправдать ожидания, когда-то возложенные на него, имеют несколько долговременных последствий. Они умножили конфликты между центром и периферией в области юрисдикции и распределения полномочий, поскольку регионы стремятся получить большие полномочия и контроль над ресурсами. Они также сыграли роль при смещении акцента от переговоров с Мос-

217Татарстан, Башкирия, Калининград и Томск сократили или аннулировали выплату налогов, а в Калмыкии планировался выпуск рублей для пополнения налоговых поступлений, которые таинственным образом исчезли из Национального Банка Калмыкии, что заставило федеральные власти ликвидировать банк и передать его полномо- чия Волгоградскому региону.

218Презентация Эмиля Паина в Стенфордском Университете, 6 ноября, 1998.

294	Федерализм в России

квой к поиску региональных стратегий для выживания в качестве более самостоятельных образований, особенно в случае более богатых и обладающих большими ресурсами регионов, или таких дальневосточных регионов, имеющих широкие возможности для внешних экономических связей, как Амурская и Сахалинская область, Приморский и Хабаровский край.219 Эта тенденция идет «рука об руку» с ростом общественного доверия к местным региональным правительствам и снижением доверия к московским властям. Опрос, выполненный по заданию Информационного Агентства США в конце 1997 г., подтвердил не только значительно более высокую степень доверия к региональным правительствам, чем к федеральному, но и его увеличение от порядка 20% в 1992 г. до 44% к концу 1997 г.220

Еще одна заметная тенденция – растущие различия между регионами. Экономическое неравенство усиливалось за счет ослабления перераспределительной способности центрального правительства, а также за счет различия во вкладах разных регионов, которое дает им различа- ющиеся возможности для участия, как в местной, так и в глобальной экономике. К традиционному разделению между «донорами» и «субсидируемыми» субъектами федерации теперь добавились различия между регионами – экспортерами сырья, сельскохозяйственными регионами и регионами с высокой концентрацией тяжелой и военной промышленности. По одной оценке, в 1990 г. объем промышленного и сельскохозяйственного производства на душу населения в 10 наиболее развитых регионах был в 2.3 раза выше, чем в 10 наименее развитых рег ионах; в 1996 г. разрыв увеличился до 4,5. 221 Регионы также характеризуются все более и более отличающимися стратегиями руководства и возможностями, превращая Российскую Федерацию в настоящую лабораторию, где испытываются разные модели развития.222

Что сулит все это для отношений центра и периферии в ближайшее время? Северный Кавказ представляет собой особый случай, с неподконтрольной центру Чечней, и большой вероятностью разногласий и нестабильности в соседних республиках, в частности, в Дагестане. Не исключено, что в дальнейшем влияние России в этом регионе еще уменьшится. В других регионах Российской Федерации, как в областях, так и

219Подробнее см.: Сергей Хенкин. Сепаратизм в России – позади или впереди?// «Pro et Contra» 2, 2:5-19.

220Опрос ЮСИА, «Региональные Правительства России получают общественное доверие», 23 января, 1998. Опрос также показал значительные колебания в степени общественного доверия в регионах, от 81% в Орловской области, 73% в Кемерово и 66% в г.. Москва до 21% во Владимирской области.

221Текст из московской «Рабочей Трибуны». 19 января, 1998.

222Подробное исследование таких региональных различий см. Mary McAuley, Russia’s Politics of Uncertainty. Cambridge, England: Cambridge University Press, 1997.

Федерализм в России

295

в республиках, мы повсюду видим возрастающую экономическую и политическую автаркию, но мало свидетельств серьезного политического сепаратизма. Эту картину могли бы значительно изменить два вероятных события. Неспособность центрального правительства обеспечить благосостояние военных формирований, расположенных на территории России, уже поставила их во все возрастающую зависимость от местных властей. При условии, что эта тенденция сохранится и усилится, разделение вооруженных сил по регионам может значительно увели- чить возможности региональных элит и создать новые соблазны и опасности. Другой потенциально дестабилизирующей тенденцией было бы появление политических деятелей, поддерживающих агрессивные формы российского национализма и шовинизма для удовлетворения своих политических амбиций. Действия, которые угрожали бы автономии и статусу нерусского населения и республик, или были бы направлены на мобилизацию русской диаспоры в соседних государствах, могли бы вызывать обострение межнациональной напряженности и региональных конфликтов, как в пределах Российской Федерации, так и по периферии. Но они ничего не дали бы для решения более фундаментальных задач государственного строительства в современной России.

n

296	Федерализм в России

Ирина Умнова, Наталья Ермакова*

Исторический и современный опыт асимметрии государственного устройства России

Одним из значимых критериев типологизации современных моделей федерализма, позволяющих обнаружить их особенные черты, является однородность субъектов федерации с точки зрения их государствен- но-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация — симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юриди- ческой точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающиеся классически симметричным государство, США сегодня уже не являются таковыми.

Каждое федеративное государство может столкнуться с так называемыми случаями асимметрии — необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеративных территорий с особым статусом на переходный период. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные («свободно присоединившиеся») государства Микронезия, Пуэрто-Рико и другие территории, большинство которых были подопечными территориями США после второй мировой войны.

Большинство федеративных государств сегодня —это симметричные федерации с элементами асимметрии, в которых все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и др.), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государствен- но-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой.

*Умнова Ирина Анатольевна – доктор юрид. наук, профессор; Ермакова Наталья Владимировна – канд. юрид. наук, главный консультант Кон-

ституционного Суда Российской Федерации.

Федерализм в России

297

Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Представляется важным проводить различия между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность государства — когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим статусом. Асимметричность федерации — это неравноправие территорий, признанных субъектами федерации.

Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты асимметрии можно разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.

Абсолютная асимметрия — это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 г.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства как объективно заданной модели. По мнению Л.М.Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства. В.Е.Чиркин, напротив, считает, что наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма.

По нашему мнению, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъектов федерации — национальный или территориальный.

До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

Несмотря на то, что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место соче- тание территориального и национального факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим, как основа для

298	Федерализм в России

образования федерации. Так Р.Галлисо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти.

Одной из особенностей российского федерализма является его асимметричность.

Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89 субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей (краев); 2 города федерального значения — Москва и Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации.

Разнородность государственно-правовой природы субъектов федерации, по мнению ряда ученых, политиков является серьезнейшим фактором дестабилизации России. Но в то же время, как показывает истори- ческий опыт, асимметрия в государственном устройстве — важный элемент политического компромисса между центральной властью и автономией, особенно в конкретных исторических условиях, и особенно сей- час, когда весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как федерации более перспективен для нейтрализации или по крайней мере сглаживания существующих противоречий? Думается, что структурирование России как Федерации должно осуществляться исходя из тех реальных возможностей, которые имеются и с учетом истории ее развития, сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах.

Россия, будучи крупнейшим в мире многонациональным государством, являло собой сложнейшее и уникальное государственно-право-

Федерализм в России

299

вое образование. Любой период ее дореволюционной истории невозможно однозначно охарактеризовать — унитаризм или федерализм. Всегда в той или иной форме имели место две тенденции: усиление центральной власти и укрепление самостоятельности регионов. Здесь присутствовали разнообразные формы национально-культурной самобытности, особый порядок управления регионами, наличие в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций. Был накоплен бесценный опыт по государственному строительству, особенно это касается таких субъектов как Польша, Финляндия, Хива, Бухара.

Исключительный интерес представляет исторический опыт по вхождению в Российскую империю Финляндии. Россия завоевала Финляндию в 1808-1809 гг. Эта страна имела для нее важное стратегическое значение из-за близости к Санкт-Петербургу. За сто лет до этого Петр Великий присоединил Карелию, Эстляндию и Лифляндию, после чего основал здесь свою столицу. Поэтому следовало закрыть Финский залив от вражеского флота. Форпосты защиты России были перенесены из Кронштадта в Свеаборг и далее на запад.

К началу ХIХ в. Финляндия входила в состав шведского королевства как полноправная его часть (официально Финляндия была признана шведской провинцией в 1362 г.). В этом отличие Финляндии от ранее принадлежавших Швеции прибалтийских провинций, которые не были полноправными. Финляндия посылала своих депутатов в Стокгольм, в риксдаг — шведские генеральные штаты. В самой Финляндии собирался сейм, собирался по отдельным провинциям, а не по всей стране. Существовал также титул Великого Князя Финляндского, но он не употреблялся со смерти Карла ХII, т.е. с 1718 г., вероятно потому, что часть территории, населенная финнами, отошла к России. Само население не было единым. Шведы составляли дворянство и бюргерство, финны — главным образом сельское население. Их сильно объединяла общая культура, пришедшая с запада и выражавшаяся сперва в католичестве, а с ХVI века в лютерантстве. Государственным языком был шведский. В 1623 г. был учрежден Надворный суд, в 1640 - университет, а в 1642 издана библия на финском языке.

Многовековое шведское владычество над Финляндией заключалось в том, что шведский король назначал генерал-губернатора, который ведал всей администрацией края, на финские войска возлагалась ответственность поддерживать шведов в их внешних предприятиях и, наконец, подати шли в шведскую казну.

Экономическая зависимость Финляндии от Швеции выражалась в тех привилегиях, которые шведские торговые города, особенно Стокгольм, имели над финскими гаванями, и в обширных поместьях, которыми награждались шведские дворяне.

В 1808 г. Финляндия была занята русскими войсками до реки Тор-

300	Федерализм в России

нео. В Манифесте, изданном в этом году, Император Александр I объявил следующее: «Страну сию, оружием нашим покоренную, мы присоединяем отныне навсегда к Российской Империи, вследствие чего жителям Финляндии повелеваем принести присягу на верность». 5-го сентября этого же года после долгих переговоров в финском городе Фридрихсгаме был заключен мир между Россией и Швецией. В статье IV этого договора отмечалось: «Его Величество Король Шведский отказывается отныне и навсегда от Финляндии в пользу Его Императорского Величества Императора Александра и приемников его престола в Российской Империи от всех своих прав и притязаний на эти части со всеми его жителями, а равно их принадлежности, преимущества, права и выгоды будут отныне состоять в собственности и державном обладании Империи Российской и к ней навсегда присоединяются».

Финляндия не присоединилась к России, а была присоединена к России.

16 марта 1809 г. был торжественно открыт сейм. На следующий день представители финского народа присягнули новому монарху. С этой целью они собрались в соборе, где был зачитан Манифест русского царя, обещавший блюсти основные законы страны и сохранять привилегии и права каждого сословия в отдельности и всего населения в целом. Это утверждение прав и привилегий народа Финляндии было впоследствии повторено и скреплено всеми последующими царями при их вступлении на престол, а также внесено в Мартовский манифест (1917 г.) Временного правительства.

Вскоре русское правительство обратилось ко всем европейским державам с декларацией, гласившей: «Отныне часть Финляндии, которая именовалась шведской и которую войска российские не иначе могли занять, как выдержав разные сражения, — признается областью, российским оружием покоренную и навсегда присоединенную к Российской империи».

Положение, в котором оказалась Финляндия, представляло собой весьма интересный пример в истории федерализма. Ее автономия была чрезвычайно велика. Финляндия сохраняла свою конституцию, свои гражданские и уголовные законы, особое войско, финансы и даже имело специальные консульские представительства в российских портах. Она не имела с Россией ни одного общего учреждения, даже Государственный Совет, единый для России и Царства польского, не распространял своего действия на Финляндию. Александр I пошел еще дальше: ту часть Финляндии, которая составляла русскую провинцию со времен Петра Великого и Елизаветы (Выборгскую, впоследствии Финляндскую губернию он присоединил к Финляндии (Манифест 11 декабря 1811 г.).

В начале для управления Финляндией был учрежден Правительствен-