ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

271

Принятые документы и, прежде всего, Конституция РФ определили различный статус субъектов: республик как государств со своими конституциями, областей, краев и двух городов (Москвы и Петербурга) как административных территорий и автономных областей, входящих в состав других субъектов. Отдельные договоры (например, с Татарстаном, Башкортостаном) усугубили это неравенство, тем самым закрепив асимметричность федерации.

В Конституции РФ весьма неопределенно выражена природа России. В Российской империи все делалось от имени монарха, в СССР — от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект права до конца не ясен. Ссылки на некий «российский народ» не устраивает республики, обеспокоенные незащищенностью прав нерусских народов, тезис о «многонациональном народе», который часто звучит из уст руководителей страны и записан в преамбуле Конституции, остался чистой декларацией.

Сегодня идет острая дискуссия вокруг проблемы суверенитета республик. Представители федерального центра настаивают на неделимости суверенитета России, несмотря на то, что республики признаны государствами, а в ряде двусторонних договоров прямо записана их суверенность. Что касается республик, то они торжественно отмечают годовщины со дня принятия Деклараций о государственном суверенитете, полагая, что федеративное государство строится на принципе «разделенного суверенитета». При этом под суверенитетом республики понимают обладание всей полнотой власти в рамках собственной компетенции, что не несет угрозы целостности России.

Политическая культура России такова, что власть выстраивалась под личность первого лица – монарха, генерального секретаря КПСС, Президента страны. Эта культура не терпит разделения власти, она стремится к максимальной ее полноте, поэтому и не может воспринять теорию разделенного суверенитета.

Этот спор о возможности разделенного суверенитета можно было бы назвать несущественным для государственного устройства России, если бы не один принципиальный вопрос. В этой дискуссии определяется источник права. То ли это российский народ, чье волеизъявление определяется по принципу механического большинства, иначе говоря, русским населением, составляющим 83%, или же в расчет должно браться мнение и других народов, независимо от их численности.

Законодательство и в еще большей степени практика не отвечают интересам нерусских народов. Представительные и исполнительные органы построены так, как если бы Россия была этнически гомогенной. Но коренные народы (татары, башкиры, якуты и др.) ясно провозгласили свои претензии на роль государствообразующих этносов. Более того, они укрепляют свои республики, иначе говоря, они самоопределяются

272	Федерализм в России

(в рамках России), исходя из собственных интересов.

Формально существуют чисто «русские» субъекты Федерации, у которых сложились собственные интересы и особенности развития. Была даже известная попытка самоопределения Уральской республики. Среди этих субъектов наиболее активными являются регионы-доноры. Но с точки зрения правовой они не объявляли суверенитета, и их статус определен не в результате самоопределения, а «сверху». Их население формально не может считаться источником права, однако фактическое влияние областей и краев будет расти по мере их роста экономической самостоятельности. И это станет дополнительным фактором, вызывающим асимметричность Федерации.

Целостность государства будет обеспечена при учете всего многообразия интересов России, как в этническом, так и региональном аспекте. В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих: (1) народов России, в основном представленных республиками и отчасти националь- но-культурными автономиями; (2) территориальных (в основном этни- чески русских) образований.

Тенденции эволюции государственности России

Россия находится в переходном состоянии от государства централизованного, несущего в структурах и сознании остатки империи к демократической федерации. У России для возврата к унитарному государству остается все меньше ресурсов. Не случайно В.Путин в своем годичном Послании Федеральному Собранию заявил: «По-настоящему сильное государство – это еще и прочная Федерация».196

Реформы, начатые В.Путиным, в известной мере возвращают унитаристское мышление и унитарные структуры, они направлены на уравнивание всех субъектов в правах. Но, во-первых, реформы довольно непоследовательны, как, например, в случае с округами, которые оказались с неясным статусом и расплывчатыми функциями. Во-вторых, сомнительна результативность реформ с точки зрения улучшения управляемости страны. Они скорее вносят путаницу, нежели создают стабильность. Происходит вмешательство центра не только в сферу совместных полномочий, но и в компетенцию субъектов. Возникают громоздкие структуры с отделениями на местах, нередко параллельные местным органам власти. Федеральные округа становятся лишним звеном во властных структурах.

Не трудно прогнозировать, что процесс объективно будет идти в сторону более строгого разграничения компетенции между центром и субъектами. В принципе Центру было бы целесообразно сохранить за

196 «Российская газета». 4 апреля 20001 г.

Федерализм в России

273

собой не максимальное, а оптимальное количество функций, прежде всего, оборону, охрану границ, таможню, финансовую систему и внешнюю политику. Остальные функции могут безболезненно передаваться субъектам федерации. А общефедеральные интересы могут реализовываться через принятие федеральных программ, в которых будут уча- ствовать заинтересованные субъекты с соответствующим финансовым обеспечением.

Скорее всего, спор о компетенции центра и субъектов будет продолжаться довольно долго и в конце этого пути останутся лишь несколько субъектов, которые будут настаивать на своем суверенитете. Это будут республики с своеобразной культурой, историей и прочными религиозными и иными традициями, т.е. Татарстан, Башкортостан, республики Северного Кавказа, Саха (Якутия) и др.. Остальные субъекты в зависимости от конъюнктуры будут колебаться между мнением центра и наиболее активными субъектами. Все это не ослабит, а усилит асимметрич- ность России.

n

274	Федерализм в России

Äîíà Áàðè *

Переосмысливая асимметричный федерализм

Введение

Начиная с 1991 г. вокруг проекта федеративного устройства России ведется оживленная полемика. В результате усилий, направленных на достижение равновесия между интересами Центра и этническим, региональным и местным разнообразием, сложился целый ряд подходов: от Федеративного Договора 1992 г. до Конституции 1993 г. и межрегиональных договоров и соглашений, введенных в практику в 1994 г. В конечном итоге, в середине 90-х сложилась асимметричная федеральная система с существенными различиями в полномочиях между различ- ными регионами. Новые инициативы Президента Путина весной 2000 г. – это попытка еще раз переделать систему.

Основным предметом дискуссии является проблема асимметрии.197 По мнению ее сторонников, эта плюралистичная форма федерализма допускает необходимую степень гибкости в стране, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать региональные проблемы. Это также открывает перспективу для расширения демократии, увеличивая степень представительства и возможность участия в управлении на разных уровнях, а не только на уровне центра.

Критики асимметрии, с другой стороны, отмечают несколько недостатков. Один из них принципиальный: асимметрия, по их мнению, ставит под вопрос основную предпосылку о равных правах при демократическом управлении. Дифференцированные полномочия, основанные на этнотерриториальных критериях, подразумевают превосходство прав отдельных групп, в то время как демократия должна отдавать приоритет правам человека. Другие критики приводят прагматические доводы. Дифференцированные полномочия в разных регионах могут усложнить процесс институциональной и политической координации, и станут препятствием на пути центра при перераспределении ресурсов по юрисдикциям. И главный аргумент, конечно, заключается в том, что центробежные силы приведут к «распаду» самого государства.

Хотя все эти аргументы и заслуживают внимания, они не учитывают главного. Асимметрия – характерная особенность всех демократических

* Дона Бари – сотрудник департамента политологии Вандербильдского университета (США).

197 Ñì. Lynn and Novikov (1997).

Федерализм в России

275

федераций, которая приобретает все большее значение, особенно там, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особое положение и права в ряде областей, на- чиная от культуры и языка, кончая политикой и экономикой. Более того, в последнее время даже в унитарных системах полномочия все больше передаются на региональный уровень и разные регионы получают асимметричные права. Глобализация и глубокие изменения в обществе привели к тому, что централизованные государства все менее отвечают требованиям экономического, социального и культурного развития. Ответом на это послужила перестройка системы распределения государственных полномочий между центральным и региональными правительствами.

Таким образом, идея договорного, асимметричного федерализма характерна не только для России. Моя цель состоит в том, чтобы показать ее сравнительное развитие, исследуя процесс передачи полномочий за последние 25 лет и разные формы асимметрии в отдельных странах.

Модели федерализма

Образование федеральных систем, как утверждает Watts (1994, 1996), происходило в виде трех широких волн, начиная с середины XIX в.198 Первая волна образовалась с возникновением западноевропейских национальных государств и Британского Содружества, по мере объединения городов, государств и регионов в более крупные коалиции. Эту объединительную форму федерализма представляют Германия (1870), Швейцария (1848), Канада (1867), Австралия (1901), США (1787), Австрия (1910) и Бразилия (1891). Согласно Stepan, ее характеризует изначальное добровольное решение небольших политических образований объединиться в единое суверенное государство.

Вторая волна последовала за деколонизацией периода окончания Второй Мировой войны. Вновь созданным государствам пришлось решать проблему несоответствия между административными границами, установленными колониальными властями, с одной стороны, и ранее сложившимися этническими, языковыми и религиозными сообществами, с другой. В этом случае федерализм обеспечил возможность компромисса, позволяя создавать новые государства с учетом внутреннего разнообразия. Примерами этой попытки связать воедино разные нации стали Индия (1950), Пакистан (1956), Индонезия (1945-49), Малайя (1948), Малайзия (1963), Нигерия (1954), Французская Западная Африка и Федерация Мали (1959). Во многих случаях, однако, эти попытки искусственного формирования новых государств были неудачны, так как раз-

198 Я придерживаюсь общепринятого определения федеративной системы как государства с двумя или более уровнями власти, каждый из которых обладает особым конституционным статусом и раздельными (иногда перекрывающимися) юрисдикциями.

276	Федерализм в России

ные группы и территории стремились к независимости, и некоторые такие федерации просто распались.

Третья волна имела более обширную географию и другую траекторию. Начавшись в середине 1970-х, она, прежде всего, заключалась в деволюции внутри существующих национальных государств. Центральные правительства передали большую часть полномочий на региональный и местный уровень и признали особый политический и экономи- ческий статус отдельных регионов и групп. Примером этого являются передача полномочий и признание особого статуса Квебека и Северных Территорий в Канаде; федерализация прежде унитарных государств Бельгии и Испании; и децентрализация экономической и социальной политики в большинстве других случаев.

Деволюция и асимметрия предопределяются целым рядом тенденций в мировой экономике, политике и обществе за последние 25 лет. Революционные изменения в технологиях и системах связи преобразили международную торговлю и капитал и, вместе с этим, экономическую роль центральных правительств. Государственные границы и экономические различия стали менее важны, что значительно облегчило передвижение товаров и капитала. Протекционизм как экономическая стратегия становился все менее жестким и все более непопулярным. Эти изменения плюс повышение уровня информатизации постиндустриальной экономики послужили толчком к переоценке эффективности больших иерархических компаний. В результате развития «турбо-капитализма» (Edward Luttwak, 1999) появилась все возрастающая потребность в небольших и более гибких формах корпоративной организации, которые могут быстро реагировать на частые изменения на мировом рынке.

Те же самые тенденции привели к переоценке системы централизованного, иерархического управления. Снижение препятствий для торговли и растущая подвижность капитала предполагает ограничение способности правительства к регулированию и налогообложению бизнеса. Способность к перераспределению доходов, таким образом, становится все более ограниченной.

Эти ограничения представляют особую дилемму для государства как гаранта социального благополучия. Старение населения во многих странах предполагает одновременный рост обязательств и ограничение возможностей для дальнейшего выполнения социальных программ, таких как социальное обеспечение, здравоохранение, коммунальное обслуживание. В ответ на это, обычно происходит ограничение расходов на социальное обеспечение на государственном уровне путем передачи различных программ на уровень регионов и местных органов управления.199

199 Деволюция предполагает ограничение расходов на социальные программы, так как региональным и местным властям труднее их финансировать, т.е., у них меньше собственных источников дохода.

Федерализм в России

277

Центральные правительства могут таким образом уменьшить свои обязательства и одновременно избежать таких политически непопулярных мер, как сокращение или отмена социальных пособий.

Вторая тенденция, лежащая в основе деволюции - политическая. Усиление процессов демократизации с начала 1970-х послужило толчком к увеличению интереса к представительству и участию в управлении, что, в свою очередь, повысило роль региональных и местных органов управления (Faletti, 1999). Распространение демократии «в народ» также стало рассматриваться как противовес возрождению авторитаризма.

Третий источник деволюции проистекает от еще более широких изменений в обществе в этот же период. Не может быть никаких сомнений в том, что этническая и/или общинная самобытность становится все важнее, а это выдвигает на самый передний план вопросы сохранения культуры, языка и территориальной автономии. Это дополняется параллельной тенденцией к «индивидуализации»: привлекательность коллективных организаций, таких как политические партии и профсоюзы, со временем уменьшается, тогда как роль личности увеличивается. В результате, люди в будущем вряд ли захотят считать себя частью крупной централизованной организации, и более охотно будут демонстрировать свою принадлежность к небольшим местным общинам (Keating, 1999).

Все эти тенденции в целом создали парадоксальную ситуацию, увеличивая роль транснациональных связей, но и укрепляя роль региональных и местных органов управления. Уменьшение важности государственных границ способствовало ускорению процесса интеграции между странами, ярким примером этого является Европейский Союз, и в меньшей степени, Североамериканское соглашение о свободной торговле, общий рынок стран Южной Америки и другие региональные организации. Эти же силы привели к «ре-территориализации» политики (Keating, 1999), перемещая средоточие ответственности за государственную политику с центрального на региональный и местный уровни.

Модели передачи полномочий

В отдельных странах этот процесс происходил по-разному, от коренной и широкой деволюции до более умеренной децентрализации, преимущественно в области экономики. Мы не можем привести здесь полный обзор всех моделей. Рассмотрим более подробно те случаи, где перемены были особенно глубокими, где унитарные правительства были преобразованы в федеральные и квази-федеральные.200

Преобразование Испании, начиная с середины 1970-х, - пример наиболее радикальных изменений. В результате обсуждений, посвященных

200 Сравнительный обзор см.Keating (1999).

278	Федерализм в России

переходу к демократической форме правления в середине 1970-х, полу- чили признание региональная автономия в целом, и особый статус исторических сообществ Каталонии и Страны Басков. В результате, с 1978 г. Центр передал значительную часть полномочий регионам, особенно двум вышеназванным историческим сообществам.201 Сегодня семнадцать автономных регионов Испании (состоящие из пятидесяти провинций) имеют шесть равноправных государственных языков и в гораздо большей степени определяют внутреннюю политику.

Тем не менее, степень деволюции и асимметрии различается в зависимости от сферы деятельности. Что касается экономического развития: все то, что относилось к централизованной промышленной политике вплоть до начала 1980-х, было передано в ведение регионов. Были созданы особые экономические зоны с целью сократить число дотируемых предприятий тяжелой промышленности и дать регионам возможность проводит свою политику в области инвестиций и налогообложения (в связи с вступлением в Европейское Сообщество). Цель состояла в том, чтобы способствовать развитию научно-технических исследований, технической базы и малого бизнеса (Агранов, 1994).

Âсфере здравоохранения шесть регионов проводят свою собственную политику, а в остальных одиннадцати действуют региональные представительства, которые координируют и выполняют федеральные программы по здравоохранению. В социальной сфере федеральное правительство предусматривает минимальный набор бесплатных услуг и предоставляет ряд субсидий для их финансирования, но каждый регион проводит свою социальную политику и выполняет свои программы. В бюджетной сфере два региона (Страна Басков и Наварра) имеют отдельную налоговую политику, тогда как остальные пятнадцать регионов пользуются системой совместного налогообложения (Агранов и Галларин, 1997).

Испанская система также асимметрична в сфере общественного порядка и международных экономических связей: Страна Басков одна среди семнадцати автономий имеет собственную полицейскую систему (находящуюся в подчинении Мадрида). И Страна Басков имеет своего собственного представителя в Брюсселе (Агранов, 1997).

ÂБельгии, еще при унитарном государстве признавались различия языков и культур фламандского и валлонского сообщества. В 1990-х произошли конституционные изменения, в результате которых унитарная система стала федеральной, были созданы отдельные парламентские системы Фландрии, Валлонии и Брюсселя, соответствующие трем основным языковым

201Программа деволюции изначально в 1978 г. предусматривала два пути перехода

êавтономии – «быстрый» для регионов, исторически претендующих на особый статус, например Каталония и страна Басков; и «медленный» для 15 остальных регионов. На практике во всех 17 регионах с тех пор произошла существенная децентрализация.

Федерализм в России

279

сообществам (голландскому, французскому, немецкому). Три области теперь в значительной степени определяют внутреннюю политику, начиная от экономического развития, общественных программ, транспорта и кон- чая международной торговлей. В функции федерального правительства входят оборона, международные отношения, социальное обеспечение, урегулирование государственного долга, и уголовный суд (Judt, 1999).

Совсем недавно произошла деволюция в Великобритании. Здесь также Шотландия и Уэльс и до этого в какой-то степени получили официальное признание, хотя само государство оставалось унитарным. Но в результате возросшей поддержки автономии, начиная с 1970-х, и смены партии власти на государственном уровне в 1990-х (от консерваторов к лейбористам), в обоих регионах в 1997 г. прошли референдумы по вопросу о создании новых законодательных собраний.

Однако эти два парламента будут отличаться: в Шотландии, где местная автономия в некоторых вопросах традиционно была больше (и движение в поддержку автономии было сильнее), новое законодательное собрание имеет приоритетные законодательные полномочия в нескольких областях – в области экономического развития, здравоохранения, образования, жилищного строительства, социальных программ, регулирования местного самоуправления, окружающей среды и правосудия (плюс все остаточные полномочия, не закрепленные за центральным правительством) (Keating, 1998). Законодательное собрание Уэльса будет иметь более узкие полномочия вторичного законодательства, т.е. право вносить изменения в Вестминстерское законодательство (Keating, 1998). И Шотландия, и Уэльс получили право представительства в Европейском Сообществе, а за Шотландией было признано право иметь представителя в Брюсселе.

Намного больше случаев деволюции и асимметрии можно обнаружить в экономической сфере. В Китае, в результате реформ, начатых в 1978 г., был создан ряд особых экономических режимов для отдельных областей. Вначале, в 1980 г. четыре южных региона получили статус Особых Экономических Зон (ОЭЗ), где проводится льготная налоговая политика для привлечения иностранных инвестиций. За этим последовало создание четырнадцати «Прибрежных Открытых Городов» в 1984 г., 32-х «Экономических Зон Развития Технологий», 13 «Зон Особого Налогообложения», 52-х «Зон Промышленного Развития и Высоких Технологий», а также создание других особых режимов для регионов и областей (Cho and Tung, 1998; Dutta).202 Попытки по созданию 57 ОЭЗ

202 Cho and Tung (1998) пишут, что разные региональные экономические режимы отличаются по своей направленности. Например, «Зоны Промышленного Развития и Высоких Технологий» обычно создаются в университетских районах крупных городов для привлечения инвестиций в область научных исследований и развитие высокотехнологичных секторов. Другие могут ориентироваться на развитие местной инфраструктуры с целью привлечь больше иностранных инвестиций или как-то иначе стимулировать экономический рост.

280	Федерализм в России

были предприняты в четырех странах общего рынка Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Уругвай и Парагвай) (Kotabe, 1998). ОЭЗ с особыми экономическими правами создаются с целью ослабить утечку капитала и увеличить экспорт. Эти экономические меры предпринимались наряду с более общей тенденцией по всей Латинской Америке к передаче полномочий на региональный и местный уровни, начиная с 1980-х (Faletti, 1999).

Таким образом, резкое перемещение полномочий от Центра к региональным и местным властям затрагивает все континенты и все старые и новые демократические системы. Но, несмотря на то, что во всех случа- ях проявляются похожие тенденции, как сам процесс деволюции, так и его результаты в разных странах оказываются разными. В конечном итоге, решения относительно того, что и когда подвергнуть децентрализации, в основе своей имеют политические причины. Во многих случаях они определялись расстановкой политических сил на государственном

èрегиональном уровнях. Например, готовность Мадрида уступить власть испанским автономиям с годами менялась в зависимости от влияния правящей партии/коалиции в определенный момент и необходимости создания альянсов с региональными партиями (Агранов и Галларин, 1997). А движение за автономию в Шотландии и Уэльсе обрело решающую силу после подписания соглашения между Лейбористской

èЛиберальной партиями и слабой поддержки консерваторов на выборах (Keating, 1998).

Дилеммы асимметрии

В условиях, когда деволюция и асимметрия приобретают глобальный характер, возникает ряд вопросов о том, как это отразится на демократии, равенстве, национальной интеграции. Что касается совместимости демократии и асимметрии, как отмечалось ранее, традиционно выдвигается довод о том, что права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе. Но это узкий взгляд: демократия также заключается в защите прав меньшинств, гарантии их представительства и участия в управлении. Асимметричный федерализм - это попытка признания этих множественных аспектов демократических прав (Stepan, 1999).

Но признание того, что деволюция и асимметрия фактически укрепляют демократию, явно зависит от образа действий политических институтов в каждом отдельном случае. Как отмечает Stepan (1999), демократия укрепляется там, где передача власти от Центра к регионам происходит путем открытой, прозрачной процедуры утверждения на государственном уровне – т.е. там, где передача полномочий узаконена конституционно, или путем утверждения в государственном парламенте.