ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

251

в сложившейся политической обстановке унифицировать статусы всех субъектов Российской Федерации. Но при этом, в политической ментальности лидеров и этой депутатской группы присутствует мысль о том, что сочетание этногосударственных и административно-террито- риальных субъектов в составе Федерации – явление временное, обусловленное наличной политической конъюнктурой и в перспективе (более или менее отдаленной) переход к менее конфликтогенному устройству государства неизбежен.

Отвечая на вопрос о разумности конструирования асимметричной федерации, О.В.Морозов сказал: «На мой взгляд, тогда это («асимметричная федерация» - В.Ф.) был вынужденный политический компромисс, другого пути не было, – нужно было как-то договориться о правилах игры. Слабость федерального Центра позволила регионам в тот момент заявить ту «планку самостоятельности», которую они хотели заявить, и никто не мог им перечить».157 Примечательно и то, что региональная политика Б.Н.Ельцина не воспринимается лидером этой фракции как осмысленная и целенаправленная. По его мнению «федеральный Центр был крайне слаб, у него был очень ограниченный полити- ческий ресурс, чтобы проводить осмысленную целенаправленную политику, реализовывать свои цели. Состоялся крупный политический торг. Слабая федеральная элита заплатила большим числом уступок территориям России, субъектам федерации за политическую поддержку».158

В этом контексте оцениваются и усилия нового Президента России, направленные на укрепление вертикали власти в стране. «Главная цель федерального Центра, изначальная задумка В.В.Путина по реформированию федеративных отношений, состояли в том, чтобы, с одной стороны, установить баланс интересов, исключить перекос в сторону субъектов Федерации, а с другой стороны - сделать их лидеров и процессы, которые там происходят, подконтрольными федеральному Центру. Региональные лидеры были абсолютно неподконтрольны Центру. Они были защищены депутатской неприкосновенностью, как члены Совета Федерации, защищены огромным количеством полномочий, которые взяли на себя в условиях предыдущей политической неопределенности».159 Позитивно оценивается и факт поддержки Парламентом наиболее значимых элементов реформирования государственного управления. «Государственная Дума поддержала идею появления института федерального вмешательства совершенно правильно. Правильно, что федеральный Центр сегодня имеет право снять губернатора, который

157Интервью В.Р.Филиппова с руководителем депутатской группы «Российские регионы» О.В.Морозовым.//Российский региональный бюллетень. 1999.Т. 1. ¹ 3.

158Интервью В.Р.Филиппова с руководителем депутатской группы «Российские регионы» О.В.Морозовым.//Архив автора.

159Òàì æå.

252	Федерализм в России

нарушает законы. Правильно, что у Государственной Думы есть право распустить Заиконодательное Собрание региона, если оно принимает нормативные акты, выпадающие из конституционного поля».160 Поддержку находит и идея (еще не воплощенная в политической практике) глобальных изменений федеративного устройства страны, изменений, которые потребуют серьезной конституционной реформы. В частности, с одобрением воспринимается концепция укрупнения субъектов Федерации. По этому поводу, О.В.Морозов заявил, «что вопрос о числе субъектов Федерации - это вопрос не столь сложный и его нельзя драматизировать. Он относится к числу принципиально решаемых. Я думаю, что 89 субъектов - это слишком много, это неверно с точки зрения принципов управления. Я думаю, мы двинемся по пути ненасильственного укрупнения субъектов».161

Лидер Республиканской Партии России, заместитель председателя Комитета по делам Федерации В.Н.Лысенко, безусловно, принадлежит к числу единомышленников О.В.Морозова. Он также невысоко оценивает успехи федеративного строительства «эпохи Ельцина»: «Мы не очень преуспели (за прошедшие десять лет) в строительстве Федерации, и в этом я вижу одну из важнейших причин неудач реформирования экономики… Строительство Федерации шло крайне непоследовательно, стихийно, хаотично. Оно подчинялось интересам политической целесообразности, а не стратегическим интересам государства. Конструирование основополагающих принципов российской версии федерализма зачастую зависело от сиюминутных интересов отдельных политиков».162 Или другое характерное высказывание: «Уже в феврале 1994 года, через два месяца после принятия Конституции, он (Б.Ельцин – В.Ф.) подписывает договор с Татарстаном. Можно долго спорить о том, существовала ли тогда реальная опасность отделения Татарстана от России. Я в этом сомневаюсь… Этот компромисс породил «дурную бесконечность»: в Конституции записано «все равны», а один субъект стал «самым равным». Это спровоцировало стремление других повторить путь Татарстана. И началась эта безумная гонка, продолжающаяся уже пять лет».163 Владимир Николаевич полагает, что в сложившейся этнополитической ситуации следует пересмотреть наиболее одиозные двусторонние договоры с Республиками, игнорируя заявления республиканских элит о возможной мобилизации этничности. Звучит это достаточно категорично: «Республиканские этнократы добиваются льгот и привилегий, пугая суверенитетом. Сегодня все это уже несерьезно, и

160Òàì æå.

161Òàì æå.

162Интервью автора с заместителем председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике ГД РФ В.Н.Лысенко.//Архив автора.

163Òàì æå.

Федерализм в России

253

сейчас, когда подходит срок, я думаю, надо менять условия договоров с республиками, с тем же Татарстаном, и не слушать уверения президентов, что «начнутся восстания». Я убежден, что на самом деле ничего не начнется. Национальная карта разыгрывается лидерами регионов для упрочения личной власти».164 Необходимость реформ осознается лидером РПР как фатальная неизбежность: «В том виде, в каком сложилась асимметричная федерация в начале 90-х годов, постоянно существовать она не может… Думаю, жизнь постепенно все расставит на свои места.165

Правые

Фракция «Яблоко» (19 депутатов). В позиции Г.А.Явлинского совершенно очевидно просматривается, с одной стороны, осознание транзитивности нынешнего состояния федеративных отношений и бесперспективности этнического федерализма, а, с другой стороны, признание необходимости поисков механизмов, которые позволили бы бесконфликтно модернизировать федеративное устройство России. Суть его позиции такова: «Мы против поспешного реформирования админист- ративно-территориального деления России: статусы и границы республик, краев и областей должны оставаться незыблемыми до разработки такого механизма их безболезненного пересмотра, который будет приемлем для всех и основан на демократических принципах, не будет порождать конфликтов».166

Григорий Алексеевич еще в 1996 г. говорил о необходимости восстановления целостности конституционной системы России и обеспече- ния равенства прав «титульных» и «нетитульных» граждан, проживающих в пределах «национальных республик». Он призывал «постепенно

интегрировать эти республики в конституционную систему России». Кроме того, «в сложившейся этнополитической ситуации следует признать разумным сохранение национально-территориальных образований на региональном и местном уровнях при непременном условии равенства всех проживающих в них граждан вне зависимости от национальной принадлежности».167

Аналогичным образом интерпретирует позицию «Яблока» в интересующем нас вопросе и главный идеолог этой партии С.С.Митрохин. Крайне негативно оценивает он практику федеративного строительства минувшего десятилетия. «Вы помните этот лозунг Б.Ельцина «Берите суве-

164Òàì æå.

165Наши интервью. С заместителем председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике ГД РФ В.Н.Лысенко беседует наш корреспондент В.Р.Филиппов.//Российский региональный бюллетень. 2000. Т. 2. ¹ 21.

166Политические лидеры о национальном вопросе…, с. 124.

167Òàì æå.

254	Федерализм в России

ренитета…» Это была сознательная политика, причем не по отношению к каким-то регионам вообще, а по отношению к конкретным республикам, требующим суверенитета… Это была продуманная политика, которая вела к разрыхлению государственности, безусловно. Это нанесло сильный удар по государственности России».168 Не менее категоричен он

âоценках «асимметричности» Российской Федерации и этнической специфичности ее конструкции: «Асимметричная федерация стала катализатором дезинтеграции… Этническая федерация, я считаю, это наш рок, это тяжелое наследие коммунистического прошлого».169

Пожалуй, наиболее определенно сформулировано отношение «Яблока» к этническому федерализму известным правозащитником, депутатом ГД РФ В.В.Игруновым: «Создание национального государства порождает соблазн обеспечения в нем приоритета коренной нации. Именно поэтому национальная государственность, с нашей точки зрения, - вещь неоправданная. Предоставить право создавать государство каждой этнической группе, как предлагал А.Д.Сахаров, - это самоубийственно, это ведет только к росту национального противостояния. Нам нужно уйти от национально-этнической организации государства и перейти к государству граждан».170

Фракция «Союз правых сил» (33 депутатà). Вице-спикер Парламента и один из лидеров «Союза правых сил» И.М.Хакамада оценивает федеративное устройство России преимущественно с точки зрения его экономи- ческой целесообразности. «Для меня предпочтительнее территориальноадминистративное устройство. Во-первых, потому что концепция разделения федерального бюджета ложится в этом случае на нормальную адекватную основу. Национально-государственное устройство страны очень плохо сочетается с отраслевым делением производства: на территории каждой республики находятся крупные предприятия, которые подчиняются не территориям, а соответствующим министерствам и не участвуют

âсоздании территориальных производственных комплексов. Во-вторых, Россия – многонациональная страна, и пытаться провести в ней административные границы в соответствии с границами проживания тех или иных этносов просто наивно».171 Ирина Муцуовна считает целесообразным отказаться от этнического принципа выделения отдельных субъектов Федерации и видит «выход в постепенном «уходе» от национально-госу- дарственного устройства, но «не в лоб», не за счет политических решений». Она предлагает «положить под этот процесс экономическую основу, ибо там, где разрешаются экономические вопросы, там разрешаются и

168Интервью автора с депутатом Государственной Думы С.С.Митрохиным.// Архив автора.

169Òàì æå.

170Политические лидеры о национальном вопросе…, с. 119.

171Политические лидеры о национальном вопросе…, с. 125-126.

Федерализм в России

255

национальные, и конфессиональные проблемы».172

Фракция Либерально-демократическая партия России (14 депутатов).

Особым радикализмом в вопросе унификации статусов субъектов Российской Федерации отличается позиция лидера ЛДПР В.В.Жириновского. «Позиция нашей партии такова: Россия как демократическая республика не должна иметь внутри никакого национально государственного деления. Вопрос, я думаю, должен решаться на американский манер. Мы - россияне, мы – граждане одного государства вне зависимости от национальности… Россия как государство – для всех. Поэтому для России нужно именно так: отменить государственное устройство по национальному признаку, перейти к губернскому, областному, краевому делению. Создать 40-50 губерний, в каждой по 3-4 млн. населения. И тогда национальная проблема будет у нас снята».173 При этом, в отличие от многих своих коллег по парламентской деятельности Владимир Вольфович настаивает на революционном, единовременном отказе от этнических основ российского федерализма. Он полагает, что «это делается указом: новое административное деление, укрупнение регионов. И этими укрупненными регионами будут поглощены национальные республики».174

Независимые депутаты

В Государственной Думе 16 независимых депутатов. Среди них немного ярких имен и говорить о том, что независимые депутаты оказывают сколько-нибудь заметное влияние на законотворческую деятельность российского парламента, было бы явным преувеличением. Поэтому мы приведем высказывания двух наиболее известных политиков.

Н.И.Рыжков, взгляды которого можно в целом охарактеризовать как «левые», достаточно неохотно высказывался по поводу этнического своеобразия отечественной модели федерализма и был очень осторожен в своих оценках. Тем не менее, и он считает, что сегодняшнее состояние Российской Федерации носит сугубо временный, ситуативный характер, и что оно далеко от совершенства. Николай Иванович сформулировал это следующим образом: «Модель государственного устройства неизбежно меняется в зависимости от конкретного экономического и внешнеполитического положения страны, характера общественного устройства в ней… В свое время национально-государственное устройство бывшего союзного государства имело оптимальный характер. Я подчеркиваю – оптимальный, а не идеальный…».175 При всем том, экс-премьер

172Òàì æå.

173Политические лидеры о национальном вопросе. Интервью В.Р.Филиппова с лидером Либерально-демократической партии России В.В.Жириновским.// Этнографи- ческое обозрение. 1996. ¹ 1, с.99.

174Òàì æå.

256	Федерализм в России

советского Правительства достаточно категорично заявил: «Перспективы перехода только к территориально-административному государственному строительству я в ближайшее время не вижу».176

В.А.Рыжков, взгляды которого, напротив, с большим основанием можно назвать «правыми», оценивает статусную асимметрию субъектов Российской Федерации весьма неоднозначно. «Вопрос о преимуществах симметричной или асимметричной модели непрост и имеет двойственный характер. С одной стороны, очевидны преимущества первой модели. Все субъекты федерации равны. Никто не возмущает систему требованиями повышения статуса того или иного субъекта. Упрощается задача по формированию и развитию федерального и регионального законодательства. Однако не всегда симметрия обеспечивает стабильность государственного порядка. Асимметрия несет в себе иные угрозы. Чем она сильнее, тем сильнее центробежные процессы, «обиды» регионов с более низким правовым статусом, стремление более «привилегированных» субъектов сохранить свои особенные права… Достоинством асимметричных федераций является их большая гибкость, пластичность».177 Иерархическая сложность Федерации внушает ему явную тревогу: «Россия - самая сложно построенная федерация на земле. Она полна самых серьезных конституционно-правовых и политических коллизий (среди них, самая драматическая - это, разумеется, Чечня)».178 Этнический федерализм воспринимается как перманентная угроза целостности государства: «Часто обсуждается вопрос об угрозе стабильности российского государственного устройства со стороны субъектов федерации, созданных на основе учета интересов так называемых «титульных наций». Потенциально такая угроза существует… Мне вспоминаются тревожные слова классика теории национализма Эрнста Геллнера, сказанные им в середине 90-х годов о том, что если неумолимые законы пробуждения и становления наций будут действовать в той же степени и дальше, то сохранить единство России будет невозможно и она распадется на множество мелких частей».179

175Заначка от донора для отсталой губернии. Беседа В. Филиппова с руководителем депутатской группы «Народовластие» Государственной Думы Н.И.Рыжковым. //«Парламентская газета». 1999. 20 января. (¹ 9.), с. 2.

176Òàì æå.

177Интервью автора с депутатом Государственной Думы В.А.Рыжковым.//Архив автора.

178Òàì æå.

179Òàì æå.

Федерализм в России

257

* * *

Таков континуум воззрений политических лидеров России на сущность и перспективы этнического федерализма в России.

Верность ленинскому принципу конструирования некоторых субъектов Российской Федерации по этническому принципу воспринимается наиболее влиятельными политиками России как казус, обусловленный исключи- тельно политической конъюнктурой, ситуативным соотношением сил федерального Центра и республиканских этнополитических элит. Налицо осознание временного, транзитивного характера этнического федерализма. Следует отметить, что большинство опрошенных мною политиков счи- тает, что переход к единому административно-территориальному делению России должен происходить эволюционно, без революционных потрясений. Почти все они солидарны во мнении, что этот процесс растянется на более или менее продолжительный период, хронология которого будет во многом определяться интенсивностью смены республиканских этнополитических элит, во-первых, и макроэкономическими процессами, во-вторых.

Вполне солидарны думские трибуны и в ответе на вопрос о том, что может быть политическим концептом, альтернативным государствен- но-территориальному самоопределению этносов. За истекшие десять лет принцип экстерриториальной национально-культурной автономии прочно вошел в арсенал базовых политических идей.

Совершенно очевидно, что в политической ментальности происходит все более явное отторжение идеи этнического федерализма. Конеч- но же, есть большие сомнения в правомерности экстраполяции мнений думских политиков на массовое сознание россиян. В России пока нет гражданского общества, политические партии-эфемериды конструируются не на основе программных положений, а формируются в виде групп поддержки тех или иных харизматических лидеров, выражающих интересы тех или иных финансово-промышленных групп. И в этом контексте российскую политику можно назвать «политикой физических лиц».

Вместе с тем, наличие известной корреляции между теми лозунгами, которые вербализуются претендентами на депутатские кресла в периоды избирательных кампаний, и стереотипами массового сознания вполне очевидно. В этом смысле континуум мнений лидеров фракций и депутатских групп российского Парламента можно расценивать как модель политического сознания россиян.

Кроме того, хорошо известно, что теоретические концепты формулируются изначально идеологами политических элит, а затем происходит постепенная диффузия сформированных «сверху» идей «вниз» сквозь толщу социально-профессиональных групп. Можно с известной долей уверенности сказать, что идиосинкразия к этническому принципу формирования федеративного государства поразила умы политических элит, и все глубже проникает в сознание массовое.

258	Федерализм в России

Реформирование государственного управления, инициированное В.Путиным, есть субъективная рефлексия объективных изменений по- литической культуры россиян. И именно эти процессы будут определять перспективу начавшихся реформ. Даже если изначально их целеполагание не определено самими реформаторами.

Нет сомнения в том, что при нынешнем составе депутатского корпуса Государственной Думы, любые инициативы Президента, направленные на постепенную унификацию статусов субъектов Российской Федерации, найдут поддержку подавляющего большинства депутатов. Говорить о возможности формирования сколько-нибудь заметной парламентской оппозиции Президенту, по меньшей мере, несерьезно.

n

Федерализм в России

259

Дамир Исхаков *

Татарская диаспора и ее роль в федерализации России

При обсуждении политически весьма актуального вопроса о субъектах Российской Федерации часто упускается из виду то, что за некоторыми из них стоят достаточно многочисленные народы, во многих слу- чаях, по тем или иным причинам, не умещающиеся в рамки этих субъектов. Скажем, в случае с Татарстаном, республика является не более чем вершиной татарского этнического айсберга. Понятно, что по этой при- чине проблема диаспор для России имеет не только внешнее измерение, связанное с так называемыми «соотечественниками», но и внутренний план, имеющий отношение к диаспоре, расселенной в рамках Российской Федерации, но за пределами «собственного» государственного образования.

Феномен диаспоры весьма сложен и поэтому общепринятого определения для него практически невозможно найти. Обычно под диаспорой понимается особая группа национальных меньшинств, определяемая как «значительная часть народа (этнической общности), живущая вне страны ее происхождения и образующая давно сложившуюся, высокоорганизованную, сплоченную, устойчивую, хорошо укоренившуюся и ставшую необходимой для принимающей страны, группу».180 Но уже татарский случай дает много пищи для размышлений. Так, ряд групп татар (касимовские, астраханские, сибирские и др.) продолжают жить в исторических ареалах своего формирования и с точки зрения формальной логики не подпадают под категорию диаспор. Однако, если принять во внимание, что в Российской Федерации существует лишь одно, признанное федеральной Конституцией государством, «татарское» этнополитическое формирование - Республика Татарстан, указанные группы, находящиеся за пределами этого государственного образования, могут считаться диаспорой. Правда, в том случае, если они сами того хотят. А тут ситуация непростая - скажем, среди татар существует тече- ние, сторонники которого стремятся объявить «коренных» сибирских татар особым этносом. Если будет реализован этот проект, - а в готовящиеся проекты документов переписи 2002 г. сибирские татары уже вклю- чены в число самостоятельных этносов - вряд ли сибирских татар можно будет рассматривать как диаспорную часть татарской нации, хотя в этом случае возникают другие, подчас очень непростые, новые вопро-

* Исхаков Дамир Мавлявиевич – доктор истор. наук, в.н.с. Института истории Академии наук Татарстана.

180 Колосов В.А., Галкина Т.А., Куйбышев М.В. География диаспор на территории бывшего СССР.//«Общественные науки сегодня». 1996, ¹ 1, с.34-35.

260	Федерализм в России

сы: например, что делать с другими группами сибирских татар с двойным самосознанием или самосознанием локально-регионального типа (мы - сибирские татары, сибиряки). Особый случай - татары Башкортостана. До недавнего времени в документах татарских общественных организаций эта группа, по официальным данным, насчитывающая 1 млн. 126 тыс. чел., признавалась автохтонной, а ее представители ориентировались на равноправный статус с другими этническими общностями Башкортостана. После принятия республиканского Закона «О языках народов Республики Башкортостан» (введен в действие 15.02.1999 г.), ситуация изменилась, что видно и из решения ведущих татарских национальных организаций Башкортостана переходить к опоре на Российский Закон «О национально-культурной автономии». Тем самым татары как бы дали понять, что они в республике отличаются от русских и башкир. Тем более, что начались прямые обращения к руководству Татарстана за поддержкой. Короче, татары Башкортостана стали вести себя как диаспора по отношению к национальному ядру, сосредоточенному в Татарстане. Что это такое - смена стратегического курса или тактический маневр?181 Любой статус группы создается не только какими-то объективными факторами, такими как длительность проживания, этни- ческие истоки и т.д., но и усилиями интеллектуалов - именно последние оформляют групповые представления о самой общности. В этом плане интерес представляет следующее высказывание В.А.Тишкова, директора Института этнологии и антропологии РАН, содержащееся в его рукописи, посвященной историческому феномену диаспоры: «Сибирские, астраханские и даже башкирские или московские татары - это автохтонные жители соответствующих российских регионов, причем обладающие большим культурным отличием от казанских татар, и они ничьей диаспорой не являются. Общероссийская лояльность и идентичность вместе с чувством принадлежности к данным локальным группам татар подавляют ощущение некоей разделенности с татарами «основной территории проживания». Хотя в последние годы Казань довольно энергично внедряет политический проект «татарской диаспоры» за пределами соответствующей республики».

Говоря о той части татарской диаспоры, которую можно назвать внутрироссийской - она насчитывает около 3,8 млн. чел., нужно отметить, что ее федеральный центр всегда стремится держать в поле своего зрения. Так, в альманахе «Российский этнограф» в 1993 г. был опубликован документ, подготовленный годом раньше и озаглавленный «Материалы по проблемам межнациональных отношений в Российской Фе-

181 Детальнее об этом см.: Исхаков Д.М. Российский закон «О национально-куль- турной автономии» и политическая практика (на примере Республики Башкортостан). //«Звезда Поволжья», 10-16 февраля 2000 г.