ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

131

ческих сообществ, проживающих в сложных условиях высокогорья, непосредственно вторгается в политический процесс, разрушая установленную здесь систему политических институтов.

Дело в том, что в республике официальный статус национальности с численностью меньше 50 тысяч имеют только агульцы, рутульцы, цахурцы и таты. Но действительное число самостоятельных в этнокультурном и, самое главное, языковом отношении этносов в Дагестане, которое устанавливается с бесспорной научной определенностью, зна- чительно больше. Так, к аварской национальности относят себя совершенно самостоятельные в языковом отношении 14 (помимо собственно аварцев) этносов, компактно проживающих в своих горных селениях:

(1)андийцы, (2) арчинцы, (3) ахвахцы, (4) багулальцы, (5) бежтинцы,

(6)ботлихцы, (7) генухцы, (8) годаберинцы, (9) гунзибцы, (10) дидойцы,

(11)каратинцы, (12) тиндинцы, (13) хваршинцы и (14) чамалинцы. К даргинцам точно также относятся еще два самостоятельных в языковом отношении и компактно проживающих этноса: (15) кубачинцы и (16)

кайтагцы.

Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» с

неизбежностью провоцирует движение этих этнических общностей за «национальное самоопределение». Более того, неизбежно встает вопрос об изменении состава Государственного Совета РД. Поскольку Государственный Совет – высший орган исполнительной власти - состоит из избранных определенной процедурой 14 представителей от 14 национальностей. Теперь встает вопрос о включении в список республикообразующих национальностей еще, по меньшей мере, 16 этнических общностей. Так, если цахурцы, представленные в Госсовете насчитывают всего 3 тысячи человек своей численности, то, скажем, численность андийцев, относимых сейчас к аварцам, около 40 тыс. Последовательное проведение линии на присвоение статуса отдельных национальностей, основанное на рекомендациях этнографической науки, потребует доведения состава Госсовета до 30 членов, из которых ровно половина (15) будет представлена «аварцами», т.е. теми, кто сейчас относится к аварцам.

Но и это еще не последняя трудность. Дело в том, что подлинная этническая структура дагестанского общества состоит не из национальностей, а более дробных, отчетливо выраженных территориально и этнокультурно, этничностей – т.н. «вольных обществ» (джамаатов).77 Äî

77 Мы используем понятие «джамаат», как наиболее часто употребляемое слово в отношении элементарных политически самостоятельных традиционных «обществ» в Дагестане. В политическом дискурсе традиционного Дагестана не было понятий такой степени обобщения. Конкретные «джамааты» носили имена собственные: «Ахты», «Цудахар», «Акуша» и т.д. «Союзы вольных обществ» (т.е. относительно устойчивые территориальные политические союзы нескольких «джамаатов») также имели свои имена собственные, например: «Ахты-пара», «Акуша-дарго», «Анцросо» (Десять селений) и т.д.

132	Федерализм в России

прихода русских традиционный Дагестан представлял собой множество «республик», как их первоначально называли в русской служебной документации и историографии или «вольных обществ». К моменту активного соприкосновения с Россией, в конце 18 и начале 19 века, в Дагестане было более 60 политических образований различного типа правления. В горных регионах доминировали «федеративные республики» или «союзы вольных обществ», а в предгорьях и на равнине – разного рода образования с авторитарными режимами. Однако в основе всех политических образований, в свою очередь, находились джамааты («общества») – отдельные тесно заселенные и хорошо укрепленные самостоятельные поселения с хуторами и окружающими земельными угодьями. Они обладали неделимым суверенитетом, на основе которого, путем добровольных или «добровольно-принудительных» соглашений, образовывались их союзы (федерации) и суперсоюзы (конфедерации союзов). Джамааты, т.е. отдельные «города-государства» имели свое публичное гражданское законодательство («джамаатские адаты»78 ). Их было в прошлом веке по самым округленным подсчетам порядка 350 - 400. Все эти территориальные, исторически сложившиеся образования всех таксономических уровней и сейчас могут достаточно обоснованно претендовать, опираясь как на соверешенно определенные данные истории и этнографии, так и на свидетедельства актуального самосознания дагестанцев, на право считаться самостоятельными этническими общностями. Они обладают отчетливым языковым своеобразием, по меньшей мере, на диалектном уровне, общей компактной территорией расселения, самостоятельной политической историей, хорошо выраженными особенностями традиционной материальной и духовной культуры и, что самое важное, чувством принадлежности к своему «обществу» (отдельному джамаату или союзу джамаатов), которое до сих пор является чрезвычайной важной составляющей этно-социальной идентичности дагестанца.

Если все это принять во внимание, то Закон о малых народах спрово-

78 «Адат» (араб. – обычай) означает обычное право народов, противостоящее мусульманскому праву - шариату. Однако большой ошибкой является применение этого смысла к т.н. «дагестанским адатам». Дело в том, что писаные «конституции» дагестанских политических образований («вольных обществ» и «союзов вольных обществ») писались и воспринимались горцами в свое время, как шариатские установления. Восприятие их в качестве «адатов» появилось лишь в начале XIX в. в среде идеологов мюридизма, которые начали борьбу с независимыми джамаатами за политическое объединение Дагестана в борьбе против России. Требование установления на всей территории Дагестана «чистого Ислама» неизбежно превращало «конституции» независимых джамаатов в «адаты», которым противопоставлялся «шариат». Русская колониальная администрация и историография приняли эту «мюридистскую» терминологию, но в борьбе с этой грозной идеологической силой сделали ставку на возвращение «адата».

Федерализм в России

133

цирует в Дагестане обратное направление т.н. «этнического процесса». Скажем, если джамааты рутульцев и цахурцев получат определенные льготы, согласно Закону РФ «О гарантиях...» то как на это будут реагировать соседние с ними джамааты лезгин, лакцев и азербайджанцев,

живущих компактно в тех же условиях высокогорья и в том же Рутульском районе? Если андийцы и ботлихцы высокогорного Ботлихского района Дагестана получат статус малых народов и соответствующие льготы для хозяйственного и культурного развития, то как быть с союзами джамаатов аварцев, расположенных в том же Ботлихском районе, живущие в тех же географических условиях и столь же самодостаточных с точки зрения своей идентичности, как и указанные ботлихцы и андийцы? Почему таты – дагестанская национальность, одновременно признаваемая на уровне международного права евреями, которая сейчас насчитывает в Дагестане всего 2 или 3 тысячи человек, из которых 90% проживает в городах республики, будут отнесены к «малочисленным народам», со всеми вытекающими из этого последствиями, а, скажем, лакцы, 25 тысяч которых компактно живут в своих селениях в бесплодных каменистых горах, не могут быть отнесены в эту льготную категорию, из-за того, что их общая численность составляет немногим более 100 тысяч?

Таких ситуативных проблем можно сформулировать много, и они неизбежно будут поставлены в дагестанском обществе, если Закон о гарантиях прав малых народов «заработает». С уверенностью можно утверждать, что если он окажется действенным, если он действительно будет поддерживать (или облегчать) хозяйственное и этнокультурное существование малых народов, предоставляя им определенные льготы, как это предусмотрено его статьями, в Дагестане начнет развиваться сдвиг «национального самосознания». В республике может появиться не 14, как сейчас, и не 30, как это утверждает современная этнографи- ческая наука, а, по меньшей мере, 60–70 «национальностей».

Разумеется, дагестанское руководство, понимая угрозу грядущего «этнического возрождения», категорически возражало принятию этого закона. Дагестанские представители в высших законодательных органах России настаивали, чтобы такой закон относился исключительно к народам Севера.

Между прочим, деструктивность этого закона, создающего юриди- ческую правосубъектность «этничности» и вводящего абсурдный 50тысячный барьер для получения привилегированного статуса, осознавалась в Москве с самого начала работы над ним. Вторая Государственная Дума разработала закон «Основы правового статуса коренных малочисленных народов России», который дважды (25 августа и 15 октября 1995 г.) был отвергнут Президентом Ельциным, правда, на основании других соображений, не имеющих отношение к проблемам Дагес-

134	Федерализм в России

тана: вполне обоснованно было заявлено, что ряд положений закона не соответствуют нормам Конституции РФ. Через год, 22 мая 1996 г. Государственная Дума все-таки приняла в третьем чтении этот закон, а 5 июня того же года он был вновь отклонен теперь уже в Совете Федерации РФ. Лидеры Дагестана, члены СФ без сомнения приложили к этому свою руку, но формальным основанием для отклонения было другое: разнообразные льготы, предоставляемые малым народам, вступали в противоречие с общими правами человека, создавая дискриминацию по национальному признаку. Вопреки всем этим неразрешимым трудностям, работа над законом продолжалась. И, наконец, 5 марта 1999 г. Государственная Дума приняла Закон в формулировке: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ». Он был одобрен Советом Федерации и 30 апреля 1999 г. подписан Президентом России.

Следует отметить, что в окончательной редакции проблематика Дагестана все-таки была учтена. В первой же статье уже принятого Закона РФ записано: «Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации».79

Пользуясь предоставленным законом правом, Госсовет РД своим Постановлением от 18 октября 2000 г. принял решение:

«1.Установить, что коренными малочисленными народами РД являются: аварцы, агулы, азербайджанцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины, таты, табасаранцы, ногайцы, рутульцы, русские, цахуры, чечен- цы-аккинцы.

2. Представить в Правительство РФ перечень коренных малочисленных народов РД для включения в Единый перечень коренных мало- численных народов РФ».

Это означает, что номенклатура национальностей в Дагестане не изменяется, но в список «малых народов» должны будут войти не только национальности, численность которых перевалила за полмиллиона (аварцы) и более 300 тыс. (даргинцы, кумыки, лезгины), но и такие, которые никак не отражают ни буквы, ни духа принятого Закона - русские, чеченцы и азербайджанцы.

Дагестан, таким образом, принял решение, которое никак не соответствует ни букве, ни духу принятого закона. Остается два выхода:

либо административный нажим центра с целью протолкнуть реше-

79 Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (Подписан и вступил в действие 30 апреля 1999 года).

Федерализм в России

135

ние о признании правосубъектности лишь за существующими в настоящее время в Дагестане «малыми национальностями», а именно, за рутульцами, агульцами, цахурцами и татами;

либо центр согласится с решением Государственного Совета РД о признании статуса «малочисленного народа» за всеми 14-ю национальностями, которые составляют краеугольный камень политической системы республики.

В случае выбора первого решения, запускается механизм этно-поли- тических тенденций, разваливающих систему, которая обеспечивала политическую стабильность в Дагестане. В случае избрания второго решения, Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов»

теряет свой смысл и практическую действенность.

«Национальные избирательные округа»

Рассмотренный случай интересно сопоставить с другим – делом о

«неконституционности национальных избирательных округов» в Дагестане, который рассматривался в Конституционном суде РФ. Такое сопоставление чрезвычайно примечательно. С одной стороны, принятый Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»

не выдерживает никакой формально-правовой экспертизы, поскольку нельзя в современном правовом государстве наделять правосубъектностью «национальности» в том их понимании, которое нами принято. Хотя целью Закона «О малых народах» была поддержка вполне конкретных территориальных этнических сообществ, живущих своим традиционным укладом в сложных условиях, обусловленных природными и цивилизационными факторами, его правовая конструкция провоцирует не сохранение и поддержку малых этносов, а, напротив, взрывает этническую конструкцию Дагестана, на которой базируются политические институты республики.

С другой стороны, центр в лице Конституционного суда РФ, настаивает на отказе Республики Дагестан от «правосубъектности» национальностей в своей избирательной системе. При этом совершенно ясно, что этот отказ разрушит республиканские институты власти.

Сейчас, пока вопрос этот в Конституционном суде отложен, в республике идут интенсивные поиски такой процедуры формирования органов предствительной власти, при которой национальность учитывалась бы (иначе нельзя!), но не фигурировала в правовом контексте. По сути, это сделать невозможно, если не вернуться к политическому режиму одной «руководящей и направляющей силы».

В Махачкале уже подготовлены поправки к закону о выборах. Их суть, в общих чертах, такова: предлагается установить вместо одномандатных национальньх округов, многомандатные избирательные округа, в которых могут выдвигаться представители любой национально-

136	Федерализм в России

сти. Но в бюллетенях все соискатели будут, опять же, подразделены на отдельные списки по национальному признаку. Конкуренция между соискателями будет происходить отдельно внутри каждого «национального списка» в рамках одной бюллетени. Этот принцип также позволяет контролировать этнические пропорции состава представительных органов. Однако, неизбежно встанут те же юридические трудности, что и при «национальных избирательных округах». Например, может случиться так, что кандидатура из одного «национального списка», набравшая большее число голосов, чем кандидатура из другого списка, не пройдет, поскольку проиграет «своему», а пройдет кандидат из другого национального списка, поскольку он окажется победителем в своем национальном списке. Если дело окажется в суде, правосудие столкнется с теми же трудностями, но уже постфактум, т.е. после того, как голосование состоялось. При действии «национальных избирательных округов» не было ни одного случая требования включить свою фамилию в список претендентов в округ, предназначенный для другой национальности. При действии новой предлагаемой процедуры конфликт произойдет уже после выборов, и первое же судебное решение разрушит ее.

Отказ от регулирования пропорций национального представительства существенно изменить политический процесс в Дагестане. Суть этих изменений в следующем. Выборы по классической схеме, без уче- та национальности, приведут к тому, что этнические пропорции в этих органах будут полностью разрушены. Выборы будут выигрывать только представители наиболее сильных этнопартий (земляческих «джамаатских» группировок) главным образом, из числа представителей аварской и даргинской национальности. Предвыборная борьба между лидерами этнопартий приобретет крайне жестокий и циничный характер, в который охотно будут вовлекаться «своя» молодежь и «своя» интеллигенция. Социальная легитимность органов, которые будут сформированы в результате таких выборных процедур, будет полностью утрачена. Это радикально изменит общественные настроения, лишит людей со- циально-нравственной опоры. Социльный эскепизм или прямое сопротивление режиму станут неизбежным следствием новой ситуации. При этом основная вина за утверждение в республике «цивилизованного, правового общества» в общественном сознании дагестанцев ляжет на центр.

Поправки в Конституцию РД

В самый последний период влияние центра заметно усиливается в Дагестане и проявляет себя во многих направлениях. Создание Федеральных округов, введение института федеральных инспекторов на местах, усиление контроля центра за работой федеральных органов на местах – все это свидетельства этой тенденции. Такое усиление внима-

Федерализм в России

137

ния высшей инстанции должно оказывать положительное воздействие на внутреннюю ситуацию на местах. И подтверждение этому есть. Усилился контроль за финансовыми потоками, возросла ответственность республиканских органов перед центром и т.д. Однако есть и деструктивные компоненты этой тенденции. Унификация всероссийского правового пространства, по сути, сводится к административному установлению в республике институтов власти и процедур их формирования, не соотвествующих данному социо-культурному пространству.

В середине 2000 г. центр поставил перед республиканской прокуратурой задачу выявить все пункты Конституции РД, содержание которых не соответствует российской Конституции. Прокуратура Дагестана обнаружила таких несоответствий в 45-ти пунктах 25-ти статьях республиканской Конституции. В начале мая 2000 г. прокурор республики направил Президенту РФ В.Путину на подпись проект запроса в Конституционный Суд РФ о несоответствии этих статей Конституции РФ.

Не доводя дело до Конституционного Суда РФ, Народное Собрание РД безотлагательно отреагировал, приняв 12 поправок в свою Конституцию. Пока они не затрагивают изменений системы политических институтов, а возвращают центру положенные ему полномочия.

Изменения, внесенные в Конституцию РД Народным Собранием на сессии 22 июня 2000 г.

Оригинальный текст	Измененная редакция
1. Ст. 65, ч. 6. «Действие федеральных	1. «Федеральные законы и другие
законов и других правовых актов РФ,	правовые акты РФ, изданные в
противоречащих суверенным правам и	нарушение ч. 3 настоящей статьи,
интересам РД, может быть	могут быть опротестованы в
приостановлено РД на своей	установленном порядке».
территории. Эти акты могут быть	(Ст. 65, часть 3 действующей
опротестованы в установленном законом	Конституции РД гласит: «Вне
порядке».	пределов ведения РФ и совместного с
	РФ ведения РД осуществляет
	собственное правовое регулирование,
	включая принятие законов и иных
	нормативных актов».)
2. Ст. 65, ч.8. «Создание и деятельность	2. «Создание и деятельность в РД
в РД территориальных структур	территориальных структур
федеральных органов допускается на	федеральных органов допускается в
основе соглашений».	установленном законом порядке».

138	Федерализм в России

3. Ст. 66. «РД является	3. «РД имеет право на установление
самостоятельным участником	международных и
международных и	внешнеэкономических связей в
внешнеэкономических отношений и	соответствии с Конституцией РФ,
связей, вступает в отношения с	федеральными законами и настоящей
другими государствами, заключает	Конституцией, участвует в пределах
договоры, обменивается	своей компетенции в выполнении
представительствами, участвует в	международных договоров РФ,
деятельности международных	формировании и осуществлении
организаций».	внешнеполитического курса страны по
	вопросам, затрагивающим интересы
	ÐÄ».
4. Ст. 70. «РД сохраняет за собой право	4. «Статус РД может быть изменен
на изменение своего государственно-	по взаимному согласию РФ и РД в
правового статуса на основе	соответствии с федеральным
волеизъявления дагестанского	конституционным законом».
народа».
5. Ст. 75, «Депутаты Народного	5. Второе предложение: «Они не могут
собрания обладают	быть привлечены к уголовной или
неприкосновенностью в течение всего	административной ответственности,
срока полномочий. Они не могут быть	налагаемой в судебном порядке,
задержаны, арестованы, подвергнуты	задержаны, арестованы, подвергнуты
обыску, кроме случаев задержания на	обыску или допросу без согласия
месте преступления, а также	Народного Собрания, кроме случаев
подвергнуты личному досмотру, за	задержания на месте преступления, а
исключением случаев, когда это	также подвергнуты личному досмотру,
предусмотрено законом для обеспечения	за исключением случаев, когда это
безопасности других людей».	предусмотрено федеральным
	законом для обеспечения
	безопасности других людей.
	Указанные ограничения не
	распространяются на действия
	депутатов, не связанные с
	осуществлением ими своих
	полномочий».

Федерализм в России

139

6. Ст. 81, ч.1 п. 5. «К ведению	6. «назначение на должность и
Народного Собрания относится:…	освобождение от должности судей
5) назначение на должность и	Конституционного суда РД,
освобождение от должности судей	назначение на должность мировых
Конституционного Суда РД, Верховного	судей, дача согласия для назначения
Суда РД, Высшего Арбитражного Суда	на должность судей Верховного Суда
РД, судей районных, городских судов».	РД, Арбитражного Суда РД, районных,
	городских судов».
7. Ст. 91, п. 4.«Государственный Совет	7. «представляет НС кандидатуры для
РД: … 4) представляет Народному	назначения на должности судей
Собранию кандидатуры для назначения	Конституционного Суда РД, мировых
на должность судей Конституционного	судей и дачи согласия для назначение
Суда РД, Председателя и судей	на должности судей Верховного Суда
Верховного Суда РД, Председателя и	РД, Арбитражного Суда РД, районных
судей Арбитражного Суда РД, судей	(городских) судов, вносит
районных, городских судов, вносит	предложение о кандидатуре на
предложение о кандидатуре на	должность Прокурора РД».
должность Прокурора РД».
8. Ст. 91, п. 7. «назначает и отзывает	в пункте 7 исключить слово
после консультации с	«дипломатических».
соответствующими комитетами
Народного Собрания дипломатических
представителей РД».
9. Ст.91, п 13. «осуществляет	пункт 13 исключить.
помилование лиц, осужденных судами
судов РД».
10. Ст.112, часть 3. «Судебную систему	«Судебная система РД является
РД составляют: Конституционный Суд	составной частью судебной системы
РД, Верховный Суд РД, Высший	РФ и включает в себя
Арбитражный Суд РД, районные и	Конституционный Суд РД, Верховный
городские суды.	Суд РД, Арбитражный Суд РД,
	районные и городские суды, мировых
	судей».

140		Федерализм в России
11. Ст.113. «Конституционный Суд РД			«Конституционный Суд РД является
является высшим судебным органом по			судебным органом по защите
защите конституционного строя…»			конституционного строя…»
12. Ст.113, часть 5, пункт 2.			Исключить.
Конституционный Суд РД «дает
заключение о соответствии Конституции
РД законов и нормативных актов РФ по
вопросам, отнесенным к совместному
ведению РД и РФ».

Так, скажем, в ст. 65, ч. 6 Конституции РД записано, что «действия федеральных законов и других правовых актов РФ, противоречащих суверенным правам и интересам РД, может быть приостановлено РД на своей территории». Теперь выделенное курсивом исключено из текста республиканской Конституции. Или в ст. 66. записано «РД является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры, обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций». Теперь все это записано так: «РД имеет право на установление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и настоящей Конституцией, участвует в пределах своей компетенции в выполнении международных договоров РФ, формировании и осуществлении внешнеполитического курса страны по вопросам, затрагивающим интересы РД». И т.д.

Единоличный Президент РД

Совершенно ясно, что центр добьется, если того захочет, чтобы в Дагестане полностью отказались от «национального колорита» в структуре политических институтов. Пока, как мы могли убедиться, те изменения, которые недавно уже были внесены в Конституцию РД, не затрагивают институционального уровня. Формальным основанием для отсрочки радикальной реформы служит то обстоятельство, что по Конституции РД изменения такого рода могут быть проведены только решением Конституционного Собрания РД, которое необходимо специально собрать для решения таких вопросов. Отмена «национальных избирательных округов», о которых мы говорили выше, уже стоит на повестке дня. Та же участь, по всей видимости, ждет и институт высшей исполнительной власти в Дагестане – Государственный Совет.

В начале 2001 года в Государственной думе РФ был поднят вопрос о необходимости перехода Республики Дагестан на «президентскую форму