ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

231

ланса в системе бюджетного федерализма;

-создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;

-формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.

Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется: 1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней; 2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством; 3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов федерации друг к другу.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется в: 1) сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; 2) построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; 3) скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных

èфактически закрепленных источников.

Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание жилижно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:

-региональные бюджеты финансируют большую часть расходов на социально-культурные мероприятия;

-доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;

-если раньше большая часть расходов на промышленность и строительство приходилась на федеральный бюджет, то теперь бюджеты субъектов РФ финансируют почти половину этих расходов;

232	Федерализм в России

-имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

-недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся

âполной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.

Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

В мировой практике широко применяются три основные модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: распределение налоговых источников и их раздельное использова-

Распределение налоговых полномочий

Виды налоговых	Раздельное	Совместное	Разделение
платежей	использование	(параллельное)	полученных
	налоговых	использование	налоговых доходов
	источников	налоговых баз
Налог на прибыль		Канада, США,	Германия
		Россия
Подоходный налог		Канада, США	Германия, Россия
с физических лиц
ÍÄÑ	Канада		Германия, Россия
Налог с продаж	Канада, США
Акцизы		Германия, Канада,	Россия
		ÑØÀ
Налоги на	Германия,
имущество	Канада, США,
	Россия
Налоги на	Канада, США	Россия
природные
ресурсы

Федерализм в России

233

ние; последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов; совместное использование одной и той же налоговой базы.

Âразличных странах используются различные модели. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель. В США и Канаде разделение налоговых доходов не применяется. Эти страны строят независимо налоговые системы федерации и субъектов и используют модели раздельного использования налоговых баз.

Âнастоящее время в РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна.

Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.

Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

- однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;

- однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

- однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку

îсовместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д.;

- закрепление допустимости или недопустимости переноса различ- ных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за

234	Федерализм в России

пределы юрисдикции субъекта федерации.

Один из главных недостатков существующей в России модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики «кнута и пряника» и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров, так и реципиентов.

Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется зна- чительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раз (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза).

Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средним для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.

Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального ха-

Федерализм в России

235

рактера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

Представляется целесообразным пересмотреть подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансовый механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению.

Стрежнем реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-эконо- мического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.

Модернизация бюджетно-налоговых отношений в рамках принятой модели фискального федерализма должна быть нацелена на: 1) четкое разделение между уровнями власти предметов ведения, на основе которого необходимо определить объемы обязательных бюджетных расходов каждого уровня; 2) изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов, повышения их финансовой самодостаточности; 3) переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций; 4) применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов.

n

236	Федерализм в России

Леонид Вардомский, Елена Скатерщикова *

Особенности внешнеэкономических связей регионов Российской Федерации в контексте их социально-экономического развития

ÂРоссии межрегиональные различия по степени включенности в международные хозяйственные связи очень велики, хотя с институциональной точки зрения либерализация в равной мере охватывает вс¸ пространство России. В значительной мере это связано с наследием прошлого, но в немалой степени на это влияют закономерности рыноч- ных отношений, а также политика федерального центра и субъектов РФ.

Âусловиях государственной монополии на внешние связи и централизации доходов от внешнеэкономической деятельности в союзном бюджете эти различия не имели большого значения. Но в условиях федерализации и рыночных отношений объемы внешнеэкономических связей тесно коррелируют с финансовым положением субъектов РФ. Разница между регионами по интенсивности внешнеэкономических связей обусловливает неравенство между ними в финансовых ресурсах, которые могут использоваться для потребления и накопления.

Если распределить суммарный объем экспортных операций России (66,7 млрд. долл. в 1998 г.) между теми регионами, с территорий которых осуществлялись соответствующие товарные потоки, то мы полу- чим следующую картину.

Все регионы с этих позиций можно разделить на 3 группы.

Âпервую войдут 16 регионов – миллиардеров, на их долю приходится 75,8% всего экспорта России.* *

Во-вторую – 16 регионов с экспортом от 0,5 до 1 млрд. долл. На них приходится 15,0% экспорта России. 23 региона экспортировали на сумму в пределах 100 - 500 млн. долл. и у 24 регионов объем экспорта меньше 100 млн. долл., в том числе у 13 -менее 50 млн. долл.

* Вардомский Леонид Борисович – доктор эконом. наук, руководитель Центра постсоветского экономического развития и сотрудничества Института международных экономических и политических исследований РАН;

Скатерщикова Елена Евгеньевна – советник Главного территориального управления Президента Российской Федерации.

** В России насчитывается 16 субъектов федерации с объемом экспорта более 1 млрд. долл., включая прямые и посреднические поставки товаров и услуг: Москва, Тюменская область (с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО), Красноярский край (с Таймырским и Эвенкийским АО), Свердловская, Иркутская, Челябинская, Санкт-Пе- тербург, Пермская, Вологодская, Ленинградская, республики Татарстан и Башкортостан, Московская, Самарская, Кемеровская, Липецкая области.

Федерализм в России

237

Второй эшелон составляют 17 субъектов РФ с объемом экспорта в пределах 500 - 1000 млн. долл.: Хабаровский край, Оренбургская, Мурманская области, республика Саха, Нижегородская, Тульская, Волгоградская, Белгородская области, республики Карелия и Коми, Ростовская, Краснодарский и Приморский края, Томская, Омская, Архангельская (вместе с Ненецким АО).

И, наконец, третью группу составляют 47 регионов с экспортом до 0,5 млрд. долл.; суммарный объем их экспорта 9,2%.

Межрегиональные различия экспортных операций огромны.

По абсолютным объемам экспорта субъекты РФ различаются в тысячи раз: от 8 млрд. долл. в Тюменской области до 500 тыс. долл. в республике Тыва. В расчете на одного жителя различия между регионами по объемам экспортной деятельности столь же велики. В 1998 г. только у 18 регионов этот показатель превышал среднероссийский уровень в 455 долл. (в 1996 г. – 600 долл.): Тюменская, Москва, Вологодская, Красноярский край, Ленинградская, Липецкая, Иркутская, Мурманская, Республики Саха, Хакасия, Карелия, Камчатская, Хабаровский край, Свердловская, Пермская, Республика Коми, Томская и Челябинская области. Причем только у первых четырех объем экспорта на душу населения был выше среднемирового уровня в 900 долл.

В большинстве регионов с крупными объемами экспорта вывоз зна- чительно превышает ввоз. В I полугодии 1999 г. при общем положительном сальдо торгового баланса России в размере 16,4 млрд. долларов 54 субъекта Российской Федерации имели положительное сальдо в размере 18 млрд. долл. и 25 регионов - отрицательное сальдо в объеме 1,6 млрд. долл. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года число субъектов Российской Федерации, имевших положительное сальдо торговли, увеличилось на 18 регионов.

Отрицательное внешнеторговое сальдо характерно для пригранич- ных и приморских районов, в которых сравнительно широко представлена неорганизованная (челночная) торговля. Через них в Россию завозится, а затем распространяется по остальной территории по каналам мелкооптовой и неорганизованной торговли большая часть импорта.

Рассматриваемая ситуация исключительно динамична, и колебания экспорта существенно превосходят колебания производства, спроса и предложения на внутреннем рынке.

Импортные операции со странами дальнего зарубежья осуществляли все субъекты Российской Федерации, со странами СНГ – все кроме Республики Тыва, Чукотского автономного округа и Магаданской области.

При сокращении объемов импорта по России в целом, в 17 регионах отмечен рост импорта из стран дальнего зарубежья, в 5 – из стран СНГ. В ряде регионов наблюдалось сокращение объема импортных опера-

238	Федерализм в России

ций в размерах меньших, чем по России в целом: со странами дальнего - в 30 субъектах, со странами СНГ – в 37.

Для российского экспорта субъектов Российской Федерации по-пре- жнему характерны следующие товары: продукция топливно-энергети- ческого комплекса, черные и цветные металлы, на которые пришлось 63,1% его стоимостного объема. Доля продукции машиностроения составила 9,7%, продукции нефтехимии – 8,5%.

В импорте субъектов Российской Федерации основное место занимали продукция машиностроения, продовольствие и сырье для его производства, продукция нефтехимического комплекса, на которые приходилось более 78,8% всего импорта.

Анализ развития внешней торговли позволяет выделить среди субъектов РФ несколько типологических групп с характерными особенностями экспортно-импортной деятельности.

Первую группу составляют Москва и Санкт-Петербург, выполняющие важные посреднические функции в обслуживании внешнеторгового оборота России, что обусловлено их транспортно-географическим положением, развитой банковской, коммуникационной и складской инфраструктурой, сосредоточением квалифицированных кадров и необходимой информации. Развитие этих функций связано, прежде всего, со столичным статусом и ролью мегаполисов в экономической жизни. При- чем объемы внешнеторговой деятельности в Москве, отражая ее политический и финансовый вес, в несколько раз выше, чем в северной столице. Собственный экспортный потенциал обеих столиц невелик, но огромна роль в продвижении российских товаров на внешние рынки и распределении импорта по территории России. Санкт-Петербург играет важную роль в обеспечении внешнеторговых связей на Балтике и Европейском Севере. Зона внешнего влияния Москвы значительно шире и охватывает не только Европейский центр, но и уральские и сибирские регионы. Объемы экспорта на душу населения в этой первой группе «двух столиц» составляют 1300 долл.

Ко второй группе относятся старопромышленные регионы с мощной разнообразной экономикой, в которых сосредоточены крупные экспортные ресурсы России. Их экспортную базу составляют 3-4 крупные товарные позиции: энергоресурсы, металлы, химическая продукция, лесная и бумажная продукция, машины и оборудование. К крупнейшим по объемам внешней торговли регионам этой группы относятся Иркутская, Оренбургская, Пермская, Самарская, Свердловская, Нижегородская, Кемеровская области, Красноярский край, республики Татарстан и Башкортостан. Экспорт в них заметно превышает импорт. К этой же группе могут быть отнесены Волгоградская, Ленинградская, Омская, Томская, Тульская, Удмуртская республика, Челябинская, Ярославская области, но у них объемы внешней торговли заметно меньше. Объемы

Федерализм в России

239

экспорта на одного жителя колеблются от 300 до 800 долл.

Êтретьей группе относятся регионы, в которых резко преобладают одна-две отрасли, имеющие первостепенное экспортное значение для России. Деятельность экспортных отраслей обеспечивает устойчивое состояние всей региональной экономики. К регионам с монопродуктовой структурой экспорта относятся Ханты-Мансийский, Ямало-Ненец- кий АО, Вологодская, Липецкая, Мурманская, Белгородская области, республики Карелия, Коми и Хакасия. Это регионы сравнительно нового промышленного освоения, в которых структурообразующие производства широко включены во внешнеторговые связи. В регионах этой группы экспорт также резко превышает импорт. Объем экспорта на душу населения в этой группе составляет 1100 долл.

Четвертую группу образуют регионы, в которых имеется значительный экспортный потенциал, и, благодаря приграничному положению на крупных международных коммуникациях, большое развитие приобрела посредническая и челночная торговля. Это - Калининградская, Ростовская области, Краснодарский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края, а также Московская и Новосибирская области. В этих регионах импорт либо превосходит по объему экспорт, либо примерно равен ему. Причем в экспорте высокую долю занимают транспортные услуги. В этой группе регионов объемы экспорта на душу населения в 1998 г. колебались в пределах 100 - 500 долл.

Для пятой группы характерен низкий уровень участия во внешнеторговых связях хозяйства. Это в основном районы старого освоения с преобладанием в структуре промышленности машиностроения и отраслей ВПК, легкой, пищевой и других отраслей обрабатывающей промышленности. В связи с этим они имеют ограниченный экспортный потенциал, а благодаря глубинному положению не могут выполнять в широких объемах импортные функции. К регионам этой группы относятся: Алтайский край, Воронежская, Владимирская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская области, республики Марий Эл, Мордовия, Пензенская, Саратовская, Тамбовская, Ульяновская области, Чувашская республика и др. Объем экспорта на душу населения в этих регионах не превышает 200 долл. Необходимо отметить, что экспорт этой группы регионов растет быстрее, чем у регионов других групп.

Êшестой группе относятся приграничные регионы, не располагающие значительным экспортным потенциалом. Это либо районы низкой степени хозяйственного освоения, либо сильно отстающие по социаль- но-экономическому развитию. К ним относятся субъекты РФ, расположенные по дальневосточной, восточносибирской и северокавказской периферии: республики Алтай, Бурятия, Тыва, Астраханская, Амурская, Магаданская и Читинская области, Еврейская АО, республики Северного Кавказа. В этих регионах импорт, как правило, превышает экспорт.

240	Федерализм в России

Объемы экспорта на душу населения в этой группе достигает лишь 64 долл. По абсолютным и относительным показателям развития внешней торговли они уступают регионам других групп.

Итак, мы выделили шесть групп российских регионов с диапазоном колебаний экспорта от 1300 до 64 долл. на человека. Различия столько велики и настолько объективны, что ни о каком едином внешнеэкономическом пространстве России не может быть и речи. С этих позиций РФ представляет конгломерат регионов с совершенно разным потенциалом и, более того, разными интересами, которые уже сейчас начинают входить в противоречия друг с другом. И эти противоречия с ростом реального сектора экономики будут только возрастать.

Âсвязи с этим крайне важно сопоставить внешнеэкономическую открытость и финансовое положение регионов, которые оказывают решающее влияние на развитие внешнеэкономических связей регионов.

Если «финансовое положение» – термин общепринятый и понятный, то под «внешнеэкономической открытостью» понимается степень вовлечения России и ее регионов в мировую экономику, уровень либерализации внешней торговли.

Âусловиях высоких рисков предпринимательской деятельности на внутреннем рынке возможность работы на внешних рынках приобрела для хозяйствующих субъектов жизненно важное значение. Поставки на экспорт означают получение «живых денег», международное признание выпускаемой продукции, укрепление позиций на внутреннем рынке. «Челночная» деятельность населения в определенной степени решает проблему занятости, создает конкурентную среду на внутреннем потребительском рынке, активизирует деятельность торговли, туристи- ческой сферы, транспорта, кредитных учреждений и т.д. Иностранные инвестиции и кредиты способствуют оживлению инвестиционной деятельности в регионах.

Неравномерность размещения в России иностранных инвестиций заметно сильнее, чем внешней торговли. Иностранные инвестиции осуществляются в большинстве субъектов Федерации, однако, основной их объем реализуется в 10-15 субъектах РФ. В 1998 г. на долю первой десятки пришлось 80% всех иностранных инвестиций. Во внешней торговле первые десять регионов дают около 60%. Состав регионов - крупнейших получателей инвестиций в 1995 -1998 гг. довольно сильно изменился. В сравнении с ним региональная структура внешней торговли значительно более стабильна.

Наиболее открытые субъекты РФ имеют в среднем более устойчи- вое финансовое положение.

Небольшая по объемам помощь (доля субъекта в фонде поддержки 0,5 и менее от их доли в населении РФ) была заложена в бюджете для группы регионов с открытостью проэкспортного типа. Эти регионы дают