ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

191

нальных общностей с присущими им элементами быта и культуры. «Культурный плюрализм» как политический проект родился из осознания непродуктивности ассимиляторских усилий со стороны государства. Примерно с 70-х годов иммиграционные страны (и в первую очередь США) оставили усилия добиться этнокультурной гомогенности общества и провозглашают своим идеалом интеграцию без ассимиляции.95 На общество начали смотреть не как на культурное единство, а как совокупность равноправных этнокультурных и этнорелигиозных сообществ.

Таким образом, цивилизационные тенденции к этнизации общественного развития требуют от их исследователей и политических деятелей выработки четкого, однозначно трактуемого категориально-понятийно- го аппарата. Национальные особенности отражают дихотомию (биологичность и социальность) человеческой сущности, и в этом смысле татарский, чеченский, кумыкский (дагестанский) и т.д. национализм не противоречит российскому патриотизму. Эти понятия, на наш взгляд, однородовые, в рамках единого государства российский федерализм является субстратной частью регионального национализма. А для «клинических» форм национализма (определение психоаналитика В.Волкана) существуют другие термины: «шовинизм», «расизм», «нацизм», «фашизм», которые по своей сути не только антинациональны, но и античеловечны, поэтому их пропаганда запрещена международными правовыми актами. Следует учесть и то, что в международных документах осуждается национализм не вообще, а только «агрессивный национализм».

3. Нациеобразовательный процесс в планетарном масштабе, видимо, вступает в завершающую фазу. И каждый народ вполне естественно стремится обрести международно признанные нациеобразующие атрибуты, главным из которых является государственность. Наиболее остро данные устремления проявляются в национальном сепаратизме. Это касается не только развивающихся стран. Мощные сепаратистские движения действуют в Испании (баски), Бельгии (фламандцы), Англии (Северная Ирландия), Канаде (Квебек, франкофоны), Индии (сикхи), Китае (уйгуры и тибетцы) и т.д. Постсоветские государства можно также рассматривать как результат достижения национальными движениями сепаратистских целей. Из развивающихся в этих республиках этнических процессов мы должны извлечь урок, что национальная моногенизация общества отнюдь не избавляет его от этнической конфликтогенности. Напротив, многонациональность выступает стабилизирующим фактором общественных отношений. Это видно из сопоставления относи-

95 См.: В.Малахов. Вызов национальному обществу.//«Рrо et Contra», 1998, т.3, номер.2, с.141.

192	Федерализм в России

тельно мирного развития событий в национальных республиках Северного Кавказа, где сильны межнациональные противоречия и существуют сильные мононациональные движения, преследующие автономистские цели, но в составе России.

Спецификой федеративных отношений полиэтнического региона Северного Кавказа является тот факт, что здесь этносы более активны как «субъекты права», и не всегда можно сводить их интересы к субъекту Федерации. Здесь чрезвычайно популярны были идеи федерализации (автономизации), образования многосоставных, многосубъектных республик в составе России (Кабарда и Балкария; Карачай и Черкесия; Кумыкия и Лезгистан; Ногайско-Казачья Республика и т.д.). С учетом «этнической субъектности» и их активности в ряде республик (Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария) правовой статус этносов на представительство в органах власти закреплен законодательно. Таким образом, «этносы» здесь уже стали субъектами не только национальных, но и федеративных отношений. Однако нельзя сказать, что на сегодня выработаны достаточно эффективные механизмы осуществления этнической правосубъектности. Не ясным остается статус народов, оказавшихся в численном меньшинстве на своих этнических территориях. (кумыки, ногайцы, русские -терские казаки и др.) в результате нарушения этнодемографического баланса населения за последние 50-60 лет.

Признание «этнической субъектности» ведет к формированию политических принципов взаимоотношений этноса и власти. И, таким образом, на Северном Кавказе федерализм все более становится способом управления полиэтничным регионом. Здесь наиболее явно проявляет себя этнический принцип формирования и развития российского федерализма. Федерализм становится здесь, если можно так сказать, принципом этнического распределения власти между различными правосубъектами.

Особенностью российского федерализма, наиболее ярко выраженной в полиэтническом регионе Северного Кавказа, является то, что он объединяет в себе способ обустройства народов и территорий в едином государстве, а также метод выстраивания цивилизованных межнациональных отношений.

Не нужно быть пророком, чтобы предсказать усиление отделительных настроений в национальных республиках, если в федеральных властных структурах возобладает та концепция национальной политики, которая безоглядно сориентирована на евролиберальные и североамериканские ассимиляционистские образцы федерализма и видит решение национальных вопросов в развитии не национально-территориаль- ной автономной государственности, а лишь в культурной автономии.

4. С общецивилизационной точки зрения следует несколько

Федерализм в России

193

переосмыслить и такое понятие, как «национальный интерес». Говорить всерьез о едином национальном интересе или об иерархии национальных интересов можно только в случае, если нация (государство) выступает как «единство территории, населения и политической власти», что, в свою очередь, предполагает либо этническую гомогенность, либо нали- чие чрезвычайно мощной общенациональной идентичности. Такой нации в России нет. Нации здесь представляют собой поле взаимодействия конкурирующих субъектов, причем «пространство конкуренции» не ограничено масштабами нации, а покрывают собой региональный ансамбль. Формальные правительства уже не являются единственными субъектами интересов. Более того, зачастую они не являются даже наиболее значительными представителями своих наций. Все более и более активизируются «гипосубъекты» и «парасубъекты» региональной и международной политики. К таковым можно отнести, к примеру, Организацию Непредставленных Народов (ОНН), членами которой уже являются более сорока народов мира , в том числе абхазы, адыгейцы, кумыки, крымские татары, чеченцы и др. Поэтому национальный интерес уже не является ни суммой, ни компромиссом, ни даже балансом групповых интересов. Речь может идти об ансамбле интересов.

В этом контексте необходимо четкое обозначение принципов, на которых консолидируется РФ. Во-первых, это никоим образом не должно быть этнически русское объединение с остальными народами в каче- стве «младших братьев». Во-вторых, почти столь же опасна пропаганда русской культуры в качестве идеального универсального объединителя других культур. Так как с точки зрения носителей других великих традиций, в частности, тюрко-исламской, универсализм русской культуры достаточно проблематичен. В-третьих, одна из наиболее универсалистских идеологий, торжествующих в России, - мировая религия, будь то ислам или христианство, постоянно «национализируются». Однако, поддерживая русскую православную церковь, не следует бояться и российского ислама. Он объединил и просветил многие народы тюрко-мусульманского мира в России. Помня, что Казань, например, долгое время была духовным и интеллектуальным центром тюркских народов Российской империи, грех не использовать этот потенциал, помочь созданию университетского комплекса, который восстановил бы роль тюрко-татарской интеллигенции как духовного лидера Российского Востока. В-четвертых, необходимо выработать и провести в жизнь четко выверенную внутреннюю и внешнюю тюркскую политику, учи- тывающую этноцивилизационные интересы тюркских народов России. Следует полнее использовать культурно-идеологический потенциал ислама, тюрко-мусульманских народов, их организаций в духовном возрождении России.

Таким образом видно, федеративные отношения в России развива-

194	Федерализм в России

ются по некоторым общецивилизационным закономерностям, не счи- таться с которыми не может ни федеральный центр, ни регионы (субъекты). Опыт показывает, что национальная проблематика бесконечно разнообразна, трудно поддается обобщению и не приемлет однозначных решений. Тем более опасно игнорирование этнического фактора в выстраивании федеративных отношений.

Основа существования РФ как единого (но не унитарного) государства - это союз народов и территорий. Ее судьба зависит от дальнейшего укрепления федерализма, дальнейшего сближения и единения (но не слияния) народов.

Вот почему необходимо четко и определенно сформулировать, какие долговременные задачи мы перед собой ставим. Если развитие наций будет достигаться на основе сближения их культур, самоподчинения менее развитых, так называемым, мировым культурам, взаимоадаптации наций через ассимиляционные процессы (неважно, добровольные или демократически-принудительные), то единственно возможный тип государственности России - это североамериканский. Если же целями долговременной национальной политики ставятся реальное сохранение этносов, населяющих Россию, создание им благоприятных условий для саморазвития, то государственные ориентиры должны быть избраны несколько иные, типологически более индивидуализированные, нежели унифицированные. Надо сказать, что и европейский федерализм не столь типологизирован, как это представляется некоторым нашим исследователям. Швейцарская, германская, североамериканские федерации существенно отличаются как по формальным, так и по содержательным признакам. Тем более, индивидуализированность федерализма закономерна для России, как многосоставного, многосубъектного образования, состоящего из десятков разноконфессиональных, разноцивилизационных, автохтонных этносов, идентифицирующих себя в рамках своих территорий.

n

Федерализм в России

195

Ираида Нам *

Национально-культурная автономия в России: исторический опыт и современные проблемы

Российский опыт осуществления национально-культурной автономии пока еще недостаточно известен.96 Широко распространено мнение, что в России культурно-национальная автономия не получила реального осуществления. Это утверждение, однако, не совсем верно. В действительности культурная (иначе - персональная, экстерриториальная) автономия являлась одной из альтернатив решения национальных проблем в России в начале ХХ в., и особенно в переломные 1917-1922 гг. Достаточно сказать, что национально-культурная автономия, отстаивавшаяся практически всем спектром политических партий России, как общероссийских, так и национальных, за исключением самых крайних флангов (монархисты и большевики), получила вполне реальное воплощение в политической и законотворческой практике большинства всероссийских, областных и национальных, кроме белогвардейских, правительств. Другое дело, что установление советской власти на большей части территории страны привело к утверждению сугубо территориального подхода к решению национального вопроса, к отрицанию позитивного потенциала культурной автономии, а затем и к полному ее забвению.

Теория национально-персональной (культурной, экстерриториальной) автономии пришла в Россию из многонациональной Габсбургской

* Нам Ираида Владимировна – канд. истор. наук., доцент кафедры современной отечественной истории Томского государственного университета.

96 Даже известные специалисты в области истории, этнологии и права допускают ошибочные утверждения. Иногда приходится читать, что известна лишь «одна попытка такого рода, предпринятая на Украине в 1918 г. (Чуркина И.В. Программы культурно-национальной автономии: создание и варианты.//Вопросы истории. 1999. ¹ 4-5, с.80). Встречаются даже такие откровенно безграмотные утверждения: «Были в лучшем случае намерения и обещания, декларации, не получившие реального воплощения и никогда в жизнь не претворявшиеся, в том числе закон об НКА, принятый сибирским правительством Колчака (!!!), и подобные ему документы - украинские, еврейские и прочие, которые так и остались благими пожеланиями» (Семенов Ю.И. Для того, чтобы разобраться в любом вопросе, необходимо знать его историю.//Национальнокультурная автономия: проблемы и суждения. М., 1998, с. 26); или: «В России эта теория (имеется в виду теория культурно-национальной автономии, развитая в трудах австрийских социал-демократов - И.Н.), поддержанная в 20-х годах Бундом (!!!), не получила своего развития…» (См.: Национально-культурная автономия - одна из форм регулирования национальных отношений в России.//Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. Сб. обзоров и статей. М., 1995, с.57-77).

196	Федерализм в России

монархии. Сущность концепции, по мнению ее авторов К.Реннера (Р. Шпрингера) и О.Бауэра,97 заключалась в том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе большинства межнациональных конфликтов, а сами нации, точнее национальные союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления. Персональную принадлежность граждан к тому или иному союзу должен был представлять институт так называемого кадастра (переписи), составленного на основе личных заявлений совершеннолетних граждан. В системе национально-персо- нальной автономии кадастр получал не меньшее публично-правовое значение, чем территория для национально-отграниченной области.

Создаваемые на основе кадастров национальные сообщества полу- чали статус коллективного юридического лица, обязуясь заботиться о защите прав и удовлетворении культурных потребностей нации, издавая и проводя через свои законодательные и исполнительные институты законы в рамках действующей в данном государстве конституции. Для получения необходимых финансовых средств органы национального самоуправления получали право налогообложения членов сообщества. Происходила, таким образом, деэтатизация сферы межнациональных отношений, а национально-культурная автономия превращалась в важный элемент формирования гражданского общества.

Таким образом, австромарксистский вариант национально-культур- ной автономии отличали три определяющих признака: персонализм, т.е. принцип добровольной этнической самоидентификации, экстерриториальность, позволяющая удовлетворять национальные интересы и права, не нарушая территориального status quo, и признание национальных сообществ коллективными субъектами права, правомочными с точки зрения представительства и защиты специфических интересов сообщества. Поскольку предложенная австромарксистами модель не увязывалась жестко с территорией, она получила название экстерриториальной автономии. Иначе эта автономия называлась персональной, так как предполагала включение индивида в тот или иной национальный союз на добровольной, личностной основе. Третье название, культурно-национальная автономия, определялось тем, что ее функции распространялись на сферу культуры.

В России австромарксистская идея нашла горячих сторонников, претерпев определенную трансформацию. Одни, в частности, кадеты, увидели в ней универсальный способ решения национального вопроса в полиэтнической России, реальную альтернативу его территориальному

97 В современных исследованиях отмечается, что программа культурно-нацио- нальной автономии возникла задолго до появления работ К.Реннера и О.Бауэра. См.: Чуркина И.В. Указ. соч., с.70.

Федерализм в России

197

решению, будь то федерация или территориальная автономия, альтернативу, способную, с их точки зрения, предотвратить распад страны. Причем, до 1917 г. в программе кадетов говорилось лишь о праве на культурное самоопределение. IX съезд партии в июле 1917 г. внес в нее дополнения, основанные уже на классической модели национально-пер- сональной автономии. Другие, и таких было большинство (эсеры, трудовики, меньшевики, многие национальные партии), рассматривали эту модель, прежде всего, как оптимальный способ решения проблемы дисперсных этносов и меньшинств.

Реальный исторический опыт периода революции и гражданской войны стал развиваться преимущественно в последнем направлении. Экстерриториальная национально-персональная автономия в политической практике этих лет воспринималась именно как необходимая форма обеспечения интересов меньшинств. Россия виделась федеративной демократической республикой с территориальной автономией национальных окраин и экстерриториальной автономией дисперсных этносов.

Первыми к практической реализации национально-культурной автономии приступили адепты национально-религиозного единства мусульман России.98 Уже в июле 1917 г. на совместном заседании трех всероссийских съездов (общемусульманского, военного и духовного) они провозгласили культурно-национальную автономию мусульман Внутренней России и Сибири. День провозглашения автономии, 22 июля, был объявлен национальным праздником мусульман.99 31 июля II Всероссийский мусульманский съезд принял документ под названием «Основы национально-культурной автономии мусульман Внутренней России и Сибири», который предусматривал предоставление «мусульманам- тюрко-татарам» статуса юридического лица. Высшим законодательным органом автономии, представлявшим нацию вовне, объявлялось выборное Национальное собрание (миллят-меджлиси). В качестве исполни-

98Уже в программных установках партии «Иттифак» заключались идеи достижения широкого самоуправления мусульман в вопросах вероисповедания и просвещения, а также независимой юрисдикции в области брачного, семейного и наследственного права. Во главе исламского самоуправления должен был стоять избираемый всеми мусульманами России раисуль-улама, которому подчинялись пять шайхуль-исламов. Далее шли губернские и уездные меджлисы. Шайхуль исламы в своих округах обязаны были созывать советы из избранных народом духовных и светских лиц, знакомых с нуждами населения. Местные мусульманские учреждения должны быть независимы от губернских и иных административных учреждений, а в отношении общего надзора подведомственны Сенату или министру внутренних дел.. Это был религиозно-нацио- нальный вариант экстерриториальной (культурной, персональной) национальной автономии, осоновывающийся на представлении о единстве всех мусульманских народов России как особой национально-социальной общности.

99См.: Давлетшин Т. Советский Татарстан. Лондон, 1974, ñ.122-126.

198	Федерализм в России

тельного органа для управления культурными, религиозными и финансовыми делами образовывалось Национальное управление (правительство), состоящее из трех ведомств (назаратов): по делам религии, просвещения и финансов.

Территория «внутренней России» со значительным мусульманским населением делилась на национальные губернии во главе с губернскими национальными собраниями, формируемыми на выборной основе. Губернское собрание для ведения религиозных дел избирало мухтасиба, для управления вопросами просвещения - инспектора по просвещению, финансовыми делами - управляющего финансами. Национальная губерния делилась на национальные округа во главе с помощниками мухтасиба, губернского инспектора по просвещению и управляющего финансами. В каждом городе и деревне для ведения культурно-нацио- нальных деле избиралась комиссия в составе учителя, имама и представителя населения из мусульман.

Для защиты прав и интересов мусульман в кабинете министров в Петрограде учреждался пост статс-секретаря в ранге министра с правом решающего голоса, который должен был замещаться мусульманином. Правительство не должно было вмешиваться в культурно-религи- озные дела мусульман, предоставляя вместе с тем ежегодно средства для покрытия расходов по культуре, просвещению и религии пропорционально численности мусульманского населения. Практическое осуществление культурно-национальной автономии и подготовка созыва Национального собрания возлагалась на Комиссию мухтариата с местонахождением в Уфе.100

Провозглашенная мусульманскими съездами в Казани культурно-на- циональная автономия представляла собой адаптированный к условиям дисперсного расселения мусульман в России вариант национальноперсональной автономии с присущими ей основными чертами: экстерриториализмом и признанием союза мусульман субъектом права. Третий элемент - персонализм, т.е. добровольное вхождение индивида в то или иное национальное сообщество, заменялся конфессиональным признаком - принадлежностью тюрко-татар к исламу.

В 1917-1918 гг. идея национально-персональной автономии была использована Центральной украинской радой для решения проблемы национальных меньшинств на Украине.101 В сентябре 1917 г. в Киеве при содействии Рады состоялся съезд народов России. Он провозгласил право всех населяющих ее народов как на территориальную, так и на персональную автономию («конструирование наций в публично-правовой союз, охватывающий ее членов на всем протяжении государства»). Ком-

100См.: Давлетшин Т. Указ. соч. Ñ.112-128.

101См.: Симоненко Р.Г. Национально-культурная автономия на Украине в 19171918 годах.//«Вопросы истории». 1997. ¹ 1.

Федерализм в России

199

петенция и конкретные формы автономных национальных союзов должны были определяться национальными учредительными собраниями.102

После провозглашения в ноябре 1917 г. Украинской Народной Республики Центральная рада в III Универсале объявила национально-пер- сональную автономию для русского, еврейского и польского национальных меньшинств. 9 января 1918 г. на Украине был принят закон, предоставлявший право на экстерриториальную автономию103 трем заявленным в III Универсале меньшинствам. Для других это право предусматривалось при условии специального заявления Сенату о принадлежности к данной национальности не менее 10 тыс. граждан, без различия пола и вероисповедания. Это был первый в мировой практике закон о национально-персональной автономии, носивший характер конституционного, т.е. включающего персональную автономию в общие конституционные рамки, не устанавливая подробной картины всех ее публично-правовых институтов.104

Украинский закон отличался от классического австрийского варианта персональной автономии, поскольку касался лишь «неукраинских» меньшинств, что лишало украинский народ возможности, воспользовавшись формами персональной автономии, объединить сотни тысяч украинцев, живущих вне пределов этнографической Украины (на Кубани, в Сибири, на Дальнем Востоке) и тяготевших к связям с Радой, создавая органы экстерриториальной автономии, подобные Головной украинской раде в Сибири.105

Еще одна попытка претворения в жизнь национально-персональной автономии была предпринята сибирскими областниками, практика которых базировалась на близком к эсеровскому варианте национальной программы: широкая автономия Сибири в федеративной демократической России и обеспечение национальных прав через предоставление территориальной автономии народам, имеющим компактную территорию расселения, и экстерриториальной, персональной - национальным меньшинствам и «нациям без территории», к которым были отнесены сибирские татары, «народы персидской крови», т.е. бухарцы, и «тунгузс-

102ЦГАВО Украины. Ф. 1115. Оп.1. Д.7. Л.2, 2 об.

103В работе Р.Г. Симоненко ошибочно утверждается, что этот закон назывался «О национально-территориальной автономии» и что его рамки «сузились до проблем национально-персональной автономии» (См. Симоненко Р.Г. Указ.соч., с.61.). Эта же ошибка повторяется в указанной работе И.В. Чуркиной, с.81).

104См.: Лазерсон М.Я. Национальность и государственный строй. Пг., 1918, с.177-

181.

105Головная украинская рада была создана на общесибирском украинском съезде, который состоялся в конце июля - начале августа 1917 г. в Омске (Омский вестник. 1917. 30 июля).

200	Федерализм в России

кие племена».106 Разрабатываемая областниками модель основывалась на принципах

экстерриториализма, персонализма и признания национально-персональ- ных союзов юридическими лицами, субъектами права, т.е. на принципах, отличавших этот вид национальной автономии от других. Предлагалась следующая структура ее органов: высший представительный орган - Национальный совет, низшие автономные единицы - сельские, волостные, городские советы, общины, рады, гмины и т.п. (у каждой национальности свои). К автономным функциям были отнесены куль- турно-просветительная деятельность, религия, экономика, - т.е. компетенция органов национально-персональной автономии была достаточ- но широкой. Содержание национальных союзов возлагалось на общегосударственные, городские, волостные, земские органы. Национальным союзам предоставлялось также право налогового обложения своих членов, заключения займов и иных финансовых мер. Эта программа была сформулирована в решениях сибирской конференции общественных организаций в августе 1917 г. и принята I съездом областников, который проходил в октябре 1917 г. в Томске.

К областническому съезду был приурочен созыв I съезда мусульман Сибири и Дальнего Востока, открывшийся в Томске 4 октября. Съезд заявил о присоединении к факту провозглашения культурно-националь- ной автономии всероссийскими съездами. Для Сибири создавался свой культурно-национальный центр - Центральный совет союза сибирских губернских мусульманских советов, действия которого объявлялись временными до созыва Сибирской областной думы. Компетенция органов мусульманского самоуправления в Сибири понималась достаточно широко. Сюда были отнесены не только вопросы культуры, но и экономи- ческие, военные, профессиональные, конфессиональные проблемы. Осуществление автономии мыслилось в рамках автономной Сибири.

Ориентация сибирских мусульман на областников была связана в первую очередь с тем, что к этому времени они уже провозгласили право национальных меньшинств, в том числе татар, на национально-персо- нальную автономию. Кроме того, организаторы мусульманской автономии в Сибири не могли не учитывать и того фактора, что идея культур- но-национальной автономии разделялась далеко не всеми лидерами мусульманского движения в России. И если до октября 1917 г. ее адепты были полны решимости осуществить культурно-религиозную автономию мусульман, то после прихода к власти большевиков, которые не признавали культурно-национальную автономию, ситуация радикальным образом изменилась. Национальное собрание, заседавшее в Уфе с

106 Портнягин Д. Автономия туземных племен Сибири.//Известия Сибирского организационного комитета. Томск, 1917. ¹ 1, с. 6.