1.5 Анализ состояния бюджетной системы моногорода

Бюджет ЗАТО Северск является главным звеном финансовой системы территории.

Изменения в последние годы бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации обусловили неустойчивость структуры доходов бюджета и величины их поступлений.

До 1 января 2006 года формирование бюджета ЗАТО Северск имело ряд особенностей. В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в бюджет ЗАТО Северск в полном объеме зачислялись все налоговые и другие обязательные платежи с его территории (за вычетом доли федерального бюджета). Соответственно данный порядок зачисления платежей в бюджет ЗАТО Северск создавал особую специфику расходования бюджетных средств. Так, из бюджета ЗАТО Северск до 2006 года бюджетные средства направлялись на реализацию полномочий, как органов местного самоуправления, так и государственных полномочий в областях социальной политики, здравоохранения, образования и т.д.

Муниципальная реформа затронула все уровни публичной власти, изменила статус ЗАТО. С 1 января 2006 года в отношении ЗАТО применяется общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности, который предусмотрен для городских округов, что привело к сокращению собственной налоговой базы бюджетов ЗАТО и снижению достигнутого уровня их бюджетной обеспеченности.

С изменением порядка формирования доходной части бюджета ЗАТО Северск, возросло количество межбюджетных трансфертов. Если до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» доля межбюджетных трансфертов в общей сумме доходов составляла 44,4%, то в 2009 году - 72,2 %. Доля налоговой составляющей в доходах бюджета ЗАТО Северск по сравнению с 2005 годом снизилась практически на 30 пунктов.

Анализ исполнения доходной части 'бюджета ЗАТО Северск за последние годы показывает ограниченность собственными налоговыми доходами с территории.

Таблица 23

Наименование доходов	2005 год		2006 год		2007 год		2008 год		2009 год
	Факт, млн.р.	Доля, %	Факт, млн.р.	Доля %	Факт, млн.р.	Доля, %	Факт, млн.р	Доля %		Факт, млн.р	Доля %
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	1 315,1	51,4	306,4	13,9	511,3	19	619,6	20,6		610,2	19,9
Налог на прибыль	314,9	12,3
Налог на доходы физических лиц	655,4	25,6	245,9	11,2	444,3	16,5	545,6	18,1		522,8	17,0
по нормативу 30%			224	10,2	278	10,3	341	11,3		360,4	11,7
Единый налог на совокупный доход	12,5	0,4
Единый налог на вмененный доход	27,1	1,1	32,8	1,5	33,3	1,2	34,5	1,1		38,3	1,3
Налоги на имущество	243,1	9,5	15,4	0,7	27,7	1,0	30,5	1,0		38,1	1,2
в т. ч. Земельный налог	25,2	1,0	11,5	0,5	23,0	0,8	23,5	0,8		29,1	0,9
Налог на имущество физический лиц	3,7	0,1	3,9	0,2	4,7	0,2	7,0	0,2		9,1	0,3
Прочие налоги, пошлины и сборы	62,1	2,4	12,3	0,6	6	0,2	9,0	0,3		10,9	0,4
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	82,4	3,2	161,4	7,3	257,0	9,5	204,6	6,8		133,2	4,3
Доходы от использования муниципального имущества	50,6	2,0	82,1	3,7	157,2	5,8	164,9	5,5		104,5	3,4
Доходы от продажи муниципального имущества	13,0	0,5	66,9	3	80,4	3,0	21,1	0,7		5,1	0,2
Штрафные санкции, возмещение ущерба	5,9	0,2	6,9	0,3	10,2	0,4	17,1	0,6		14,0	0,4
Прочие неналоговые доходы	12,9	0,5	5,5	0,2	9,2	0,3	1,5	0,1		9,4	0,3
Безвозмездные перечисления	1 136,2	44,4	1658,4	75,3	1839,9	68,3	2102,3	69,7		2224,7	72,5
Дотации	796	31,1	946,3	43,0	944,9	35	968,6	32,1		1 114,5	36,3
Субвенции	340,2	13,3	320,0	14,5	328,1	12,2	348,5	11,6		380,3	12,4
Субсидии			28,2	1,3	161,4	6,0	247,8	8,2		154,4	5,0
Иные межбюджетные трансферты			349,2	15,9	395,6	14,7	529,4	17,6		567,2	18,5
Прочие безвозмездные поступления в бюджеты городских округов			14,6	0,7	9,9	0,4	8,1	0,3		7,6	0,2
Доходы от предприни­мательской и иной приносящей доход деятельности	21,8	1,0	90,2	4,1	94,8	3.5	95,4	3,2		108,7	3,6
ИТОГО ДОХОДОВ ЗАТО	2 555,5	100	2201,7	100	2693,1	100	3 013,9	100		3 069,2	100
в т.ч. доходы с территории	1 419,3	55,6	558	25,3	863,1	32	919,7	30,5		852,1	27,8

Имущественные доходы в бюджете ЗАТО Северск с 2006 года представлены двумя местными налогами: налог на имущество физических лиц и земельный налог. Если в 2005 году имущественные доходы бюджета ЗАТО Северск включали в себя налог на имущество организаций, транспортный налог и их доля составляла 9,5% в общей сумме доходов, то с момента консолидации имущественная налоговая составляющая в доходах бюджета ЗАТО Северск сократилась на 8,7%.

По сравнению с 2005 годом налог на имущество физических лиц к 2009 году увеличился в 2,5 раза или на 5,4 млн.руб. Сумма поступлений земельного налога увеличилась на 3,9 млн.руб. (на 15,5%).

Произошли изменения по структуре плательщиков. Если ранее основная доля платежей приходилась на градообразующее предприятие СХК (до 90%), то в 2009 году 49% от всех перечислений приходится на федеральные учреждения (здравоохранения и образования) и только 28 % – на ОАО СХК.

С учетом специфики закрытых административно-территориальных образований из оборота изъяты земельные участки, занятые объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО (сумма выпадающих доходов с принятием главы 31 НК РФ ежегодно составляла 227 млн.руб.). Соответственно, в связи с этим у ЗАТО Северск самая низкая налоговая база, по сравнению с другими городскими округами Томской области, и недостаточный уровень налоговых доходов в общей структуре поступлений.

В отношении двух других бюджетоформирующих статей доходов – налога на доходы физических лиц и единого налога на вмененный доход необходимо отметить следующее.

По НДФЛ стабильно отмечается прирост (в части фиксированной суммы НДФЛ по нормативу 30%): в 2007 - 2008 годах на 22-24 %%, в 2009 г. - на 5,6%.

По ЕНВД на протяжении трех лет (2006-2008 гг.) в доходы бюджета ЗАТО Северск поступала практически фиксированная сумма в размере 33-34 млн.руб. Обусловлено это прежде всего тем, что представительный орган местного самоуправления не принимал решения об увеличении значения корректирующего коэффициента К2, предоставляя тем самым «налоговые каникулы» малому бизнесу для развития. На 2009 год значение корректирующего коэффициента К2 было увеличено на 10%. Основные доходы по статье ЕНВД поступают по видам деятельности: «Розничная торговля» (69%), «Оказание автотранспортных услуг» (9%), «Бытовые услуги» (7%). Другие виды деятельности, в силу специфики функционирования ЗАТО Северск, менее развиты.

На фоне снижения доли собственных налоговых доходов возрастает значение для бюджета ЗАТО Северск неналоговых доходов. Следует отметить, что доля собственных неналоговых доходов бюджета ЗАТО Северск возросла в 2007 году, по сравнению с 2005 годом, на шесть пунктов, что в абсолютном выражении составило 174,6 млн.руб.

Увеличение совокупной доли неналоговых поступлений в доходы городского округа в период 2007 - 2008 гг. происходило в основном за счет роста доходов от использования и от продажи муниципального имущества.

Основным источником неналоговых доходов бюджета ЗАТО Северск в 2006 – 2009 годах являются арендные платежи за пользование объектами нежилого фонда. Эта статья формирует 2% местного бюджета. Но в связи с приватизации муниципального имущества и с учетом преимущественного права выкупа субъектами малого и среднего бизнеса, в перспективе она будет иметь тенденцию снижения.

Приватизация муниципального имущества безусловно приводит к единовременному пополнению доходной части местного бюджета за счет средств от продажи имущества (динамика поступления доходов от продажи имущества в период 2006-2007 гг. подтверждает это), но в перспективе приведет к сокращению неналоговых источников доходов бюджетов ЗАТО Северск.

Поскольку местное самоуправление выступает основой конституционного строя и решает повседневные вопросы жизнеобеспечения населения на локальной территории, их местные бюджеты должны иметь высокую самостоятельность, сбалансированность и достаточную бюджетную обеспеченность. На сегодня реальных налоговых и неналоговых доходов бюджету ЗАТО Северск катастрофически не хватает.

Обеспеченность доходами на 1 жителя ЗАТО Северск составила в 2009 году 27000 рублей. К уровню 2005 года рост обеспеченности доходами на 1 жителя составил 20,6% при росте темпов инфляция по Томской области за данный период 46,7%.

Расходная часть бюджета формируется с учетом жесткого режима экономии и оптимизации расходов по всем бюджетополучателям.

Таблица 24

№	Раздел бюджетной классификации	2006 год		2007 год		2008 год		2009 год		2010 год
		факт,	доля,	факт,	доля,	факт,	доля,	факт,	доля,	факт,	доля,
п.п.		млн.руб.	%	млн.руб.	%	млн.руб.	%	млн.руб.	%	млн.руб.	%
1	Общегосударственные расходы	157,7	7,3%	140,84	5%	177,90	6%	163,55	5%	168,4	5,9%
2	Национальная оборона	0,09	0%	0,10	0%	0,10	0%	0,10	0%		0%
3	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	101,40	5%	124,11	5%	159,17	5%	186,93	6%	162,56	6%
4	Национальная экономика	69,77	3%	218,14	8%	95,96	3%	109,87	3%	93,39	3%
5	Жилищно-коммунальное хозяйство	627,40	29%	827,61	31%	925,60	31%	954,66	30%	535,40	19%
6	Охрана окружающей среды	6,30	0%	6,99	0%	5,40	0%	1,56	0%	0,05	0%
7	Образование	917,07	42%	1 052,59	40%	1 303,36	. 44%	1 423,40	45%	1 354,82	49%
8	Культура, СМИ	112,20	5%	140,32	5%	189,87	6%	192,19	6%	156,69	6%
9	Здравоохранение и физическая культура	137,73	6%	66,51	2%	29,70	1%	32,40	1%	17,38	1%
10	Социальная политика	70,11	3%	84,11	3%	102,16	3%	109,10	3%	251,01	9%
	ВСЕГО	2 171,91	100%	2 661,32	100%	2 989,22	100%	3 173,76	100%	2 835,0	100%

В функциональной структуре расходов бюджета наибольший вес занимают расходы на образование (40-49%) и жилищно-коммунальное хозяйство (19-31%). На долю разделов «Общегосударственные вопросы», «Национальная безопасность» и «Культура» приходится по 5-6% от общей суммы расходов бюджета. Расходы на «Здравоохранение и физическую культуру» и «Социальную политику» занимали ранее в бюджете ЗАТО Северск минимальную долю по 1-3%. Увеличение расходов на социальную поддержку до 9% в 2010 году связано как с общим сокращением расходов по другим разделам бюджетной классификации, финансируемых за счет средств МБ и дотации ФБ бюджетам закрытых территориальных образований, так и с финансированием в данном разделе мер социальной поддержки гражданам, проживающим на территории ЗАТО Северск и внегородских территориях на оплату услуг по поставке тепловой энергии.

Высокая зависимость бюджета ЗАТО Северск от трансфертов вышестоящих бюджетов положительно сказалась на исполнении бюджета ЗАТО Северск по расходам. Темп роста расходов за 2009 год к уровню расходов в 2006 году составил 146,1%. Однако, в 2010 году бюджет ЗАТО Северск испытал на себе резкое сокращение трансфертов из ФБ, связанных со статусом ЗАТО, и по своим параметрам был отброшен ниже уровня 2008 года.

Сокращению в большей степени подверглись статьи бюджета, формирующие так называемый «бюджет развития», а именно: капитальное строительство (в том числе подготовка ПСД), капитальный ремонт и приобретение нефинансовых активов, а также расходы бюджета, связанные с содержанием муниципального имущества, приобретением прочих услуг.

В качестве мер по обеспечению бюджетной устойчивости было осуществлено следующее:

• приоритетно обеспечены первоочередные расходы бюджета (ФОТ с начислениями, коммунальные услуги, питание, приобретение ГСМ, транспорт, связь и др.), остальные расходы обеспечивались финансированием по остаточному принципу;

• существенно были увеличены размеры резервных фондов Администрации (фонд непредвиденных расходов, фонд ГОиЧС) в 2 раза к фактическому уровню исполнения 2009 года;

• за счет снижения на 10% ФОТ и начислений по ОМСУ и бюджетным учреждениям были созданы резервы условно-нераспределенных расходов и резерва для перехода на НСОТ;

• принято Распоряжение Администрации от 01.03.2010 № 179-р «Об организации исполнения бюджета ЗАТО Северск на 2010 год по первоочередным расходам», которым установлен перечень первоочередных расходов, введено ограничение объема авансирования работ.

К сожалению, данные меры кардинально не могут повлиять на обеспечение бюджетной устойчивости в среднесрочной перспективе. Резкое и непредвиденное сокращение объёмов помощи из вышестоящих бюджетов значительно превышает возможности бюджета ЗАТО Северск обеспечить финансирование полномочий городского округа, бюджетных услуг населению в требуемом объеме.

Дисбаланс объемов налоговых поступлений с территории в Федеральный бюджет и бюджет субъекта и объемов финансовой помощи бюджету ЗАТО Северск складывается с 2006 года не в пользу территории, а в 2010 году он существенно увеличился.

Таблица 25

Информация по структурированному балансу финансовых потоков в бюджеты всех уровней с территории ЗАТО Северск (без учета государственных внебюджетных фондов)
Показатели	6 месяцев 2009 года, тыс.руб.	6 месяцев 2010 года, тыс.руб.	Темп роста 2010 года к 2009 году
1. Перечислено налогоплательщиками с территории ЗАТО Северск налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет	854 346	1 086 201	127,1
2. Поступило в доходы бюджета ЗАТО Северск за счет средств федерального бюджета	860 151	583 076	67,8
3. Сальдированный результат условного межбюджетного регулирования бюджета ЗАТО Северск с федеральным бюджетом (стр.2-стр.1)	5 805	-503 125
4. Перечислено налогоплательщиками с территории ЗАТО Северск налогов и иных обязательных платежей в областной бюджет	627 171	776 536	123,8
5. Поступило в доходы бюджета ЗАТО Северск за счет средств областного бюджета	374 239	439 527	117,4
6. Сальдированный результат условного межбюджетного регулирования бюджета ЗАТО Северск с областным бюджетом (стр.5-стр.4)	- 252 932	-337 009	133,2
7. Перечислено налогоплательщиками с территории ЗАТО Северск налогов и иных обязательных платежей в федеральный и областной бюджеты (стр.1+стр.4)	1481 517	1 862 737	125,7
8. Поступило в доходы бюджета ЗАТО Северск из федерального и областного бюджета (стр.2+стр.5)	1 234 390	1 022 603	82,8
9. Сальдированный результат условного межбюджетного регулирования бюджета ЗАТО Северск с федеральным и областным бюджетом (стр.8-стр.7)	-247 127	-840 134	в 4 раза