Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Лекция 3

Система органов государственной власти Российской Федерации

1.Основные понятия: разделение властей, государственное управление, орган государственной власти.

2.Президент Российской Федерации (глава государства) в системе государственного управления.

3.Законодательная власть.

4.Исполнительная власть. Виды органов исполнительной власти.

5.Судебная власть, контрольно-надзорные и иные федеральные органы государственной власти.

1. Основные понятия: разделение властей, государственное управление, орган государственной власти

Разделение властей понимается в разных значениях: это и определенная теория (концепция, учение), и практика госу­ дарственно-правового строительства, и

одновременно признак, принцип правового государства. В самом общем виде разделение властей состоит в существовании в государственном механизме трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, каждая из которых самостоятельна в пределах своей компетенции

инезависима от других ветвей власти. Кроме того, каждая из них взаимодействует между собой

исдерживает друг друга, образуя систему сдержек и противовесов, с тем чтобы ни одна из ветвей власти не могла бы стать абсолютно доминирующей. Отцами – основателями теории разделения властей принято называть английского философа Дж. Локка и французского просветителя

102 Лекция 3

Ш. Монтескье, которые в конце XVII в. в Англии и в середине XVIII в. во Франции разработали основные положения этой теории.

Различные подходы двух названных философов к данной проблеме породили и разные концепции. Дж. Локк разделил публичновластные полномочия между разными органами. Соответствующие типы публично-властной деятельности располагались им в иерархическом порядке. Он разделял саму государственную власть на законодательную, исполнительную и федеративную. В отличие от Дж. Локка, Ш. Монтескье не дробил государственную власть, а структурно ее разделил на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, различая в каждом государстве только три вида власти. Разделение и взаимное сдерживание властей является, согласно Монтескье, главным условием обеспечения политической свободы, применительно к государственному устройству.

Учения Локка и Монтескье о разделении власти на три ветви власти, каждая из которых должна быть, во-первых, относительно самостоятельной, а во-вторых – уравновешивать другие, оказали огромное влияние на всемирную государственно-правовую практику.

Это влияние отчетливо проявилось, например, в Конституции США 1787 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в других правовых актах. В частности, в ст. 16 Декларации записано: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».

Разделение власти не сущность государства, а его структура, форма взаимодействия элементов государственного механизма. Поэтому правильнее данный принцип называть исходя из его сущности не «разделение властей», а «разделение власти».

Принцип разделения властей не противостоит единству государственной власти. Он не отрицает единства власти, но отрицает единовластие. Единство власти, исходящее из принципа разделения властей, выражается в следующем: во-первых, в участии всех государственных структур в осуществлении основных функций государства, то есть наиболее общих направлений его деятельности. Иначе говоря, основные функции государство осуществляет всеми тремя ветвями власти, что предполагает их взаимодействие; во-вторых, в том, что принцип разделения властей разводит ветви

Система органов государственной власти Российской Федерации

103

власти не по содержанию их деятельности, а по ее формам – законодательство, управление, правосудие. Содержание их деятельности может и пересекаться, что при нечеткости правового регулирования, естественно, порождает споры о компетенции, полномочиях и т. д.

Смысл принципа разделения властей состоит, в первую очередь, не в разграничении функций (компетенций, полномочий), а в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления ее единовластия. Разделение властей преследует и другую цель – определение функций, компетенций и полномочий каждой из ветвей власти и проведение их разграничения (не функций государства, а функций органов государственной власти). В ряде теорий предлагаются иные классификации видов власти в системе разделения властей, выделяются, в частности, контрольная, президентская, учредительная, избирательная ветви власти. Некоторые из этих концепций нашли свое конституционное закрепление в ряде стран.

При организации власти в России на протяжении всей истории принцип разделения властей не использовался. Он отвергался самодержавной природой власти до Октябрьской революции 1917 г. и концепцией единства и полновластия Советов в советской модели организации государственной власти. Советская система организации власти, не признавая принципа разделения властей, в то же время основывалась на разделении функций, оставляя контрольные полномочия в отношении органов государственного управления за Советами. На конституционном уровне был закреплен принцип независимости суда и подчинения его только закону.

Введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета Российской Федерации повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Конституция РФ 1993 г. установила, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (статья 10).

Если в ст. 10 Конституции Российской Федерации закреплен сампринципразделениявластей,товследующейзанейст.11Конституции Российской Федерации дан перечень органов государ-

104 Лекция 3

ственной власти, осуществляющих разделение властей. Согласно Конституции РФ государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды РФ (п. 1 ст. 11). В совокупности эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства.

Для осуществления функций государственной власти ее отдельные звенья наделяются комплексом полномочий и вправе действовать самостоятельно, во многом независимо друг от друга, сохраняя рычаги взаимного сдерживания и контроля. Конкретное содержание принципа разделения властей состоит в следующем: законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательными (представительными) органами; исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту; между законодательными и исполнительными органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты государственной власти на одну из ветвей власти; судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно; ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью; споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным Судом РФ; конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы всех ветвей власти, устанавливать способы их взаимного влияния.

Органы законодательной власти Российской Федерации включают Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ. Законодательные органы одновременно являются представительными органами, т. е. представляющими и выражающими интересы народа. Эти органы обладают исключительным правом на принятие законов. Органы законодательной власти всегда состоят из большого числа депутатов, что служит гарантией широкого народного представительства. Органы законодательной власти наделяются определенными полномочиями по контролю,

Система органов государственной власти Российской Федерации

105

участию в назначении должностных лиц, но основная их функция состоит в принятии законов.

Органы исполнительной власти наиболее разветвлены и многообразны. Именно они организуют исполнение законов и указов, издают большое количество организационно-распорядительных актов. Органы исполнительной власти в президентских республиках не подотчетны и не подконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с ней. В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти могут действовать как на началах коллегиальности (Правительство РФ), так и единоначалия (министерства).

Органы исполнительной власти могут иметь различную подчиненность. Так, например, некоторые из них выходят напрямую на Президента РФ (Министерство обороны Российской Федерации и другие силовые органы), другие – на Председателя Правительства РФ.

Органы судебной власти включают федеральные суды и суды субъектов РФ. Цель этих органов – осуществление правосудия, применение законов и иных нормативных правовых актов.

Однако, как и в любом другом государстве, в Российской Федерации существуют органы, не входящие ни в одну из ветвей власти. В то же время эти органы действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К числу таких органов относятся: Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Академия наук РФ.

Разделенные власти для осуществления своих функций должны строить взаимодействие на основах координации. Приведем примеры взаимного влияния ветвей власти друг на друга. Высший орган исполнительной власти – правительство Российской Федерации – является участником законодательного процесса. Во-первых, оно обладает правом законодательной инициативы и, следовательно, может внести проект закона в Государственную Думу. Во-вторых, у него есть возможность влиять на законода-

106 Лекция 3

тельный процесс посредством дачи заключений на проекты законов (ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон – полностью или частично – неконституционным, т. е. утратившим юридическую силу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами других основных властей. Федеральное Собрание РФ, в свою очередь, имеет конституционные рычаги воздействия на Правительство РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансированность помогает поддерживать конституционный правопорядок.

Современное понимание разделения властей находит в законодательном закреплении следующих принципов: а) функционирование законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; б) равноправие всех ветвей власти, их самостоятельность

инезависимость друг от друга, но в рамках системы сдержек

ипротивовесов; в) судебная власть должна быть наделена функциями конституционного контроля; г) разделение властей как между федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, так и между федеральными органами и органами государственной власти субъектов.

Государственное управление – организующее и регулирующее воздействие государства на общество в целях его упорядочения и развития, опирающееся на государственно-властные полномочия. Государственное управление в широком смысле понимается как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, общественных, иных государственных и негосударственных организаций, уполномоченных на осуществление государственно-властных полномочий. Эта деятельность по управлению государственными делами осуществляется на основе нормативных правовых актов. В широком понимании государственное управление в различных формах осуществляют все органы государственной власти (законодательные (представительные), исполнительные и судебные). Основные функции государственного управления: определение целей и планирование; организация исполнения, координация и стимулирование деятельности исполнителей; учет и контроль исполнения.

Система органов государственной власти Российской Федерации

107

В узком смысле государственное управление – это испол­ нительно-распорядительная деятельность, имеющая функциональную и компетенционную специфику, отличающую ее от иных видов (форм) реализации государственной власти. Государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления.

Конституция РФ 1993 г. не содержит термина «органы государственного управления», используя понятие «исполнительная власть». Государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства социально-экономическим, культурным

иадминистративно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находится значительный объем объектов собственности. Государственное управление – подзаконная деятельность. Органы исполнительной власти, государственного управления

изначительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.

Признаками государственного управления являются: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполни­ тельно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

Государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Основным направлением государственного управления является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных норматив-

108 Лекция 3

ных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий.

Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь (исполнение) содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения.

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федерации и Государственная Дума), Президент РФ, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач. Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль за его исполнением. Судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. Органы управления в широком смысле – организации и их подразделения, обладающие правом принимать управленческие решения в пределах их компетенции и следить за исполнением принятых решений. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам

Система органов государственной власти Российской Федерации

109

ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения. Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административноправового регулирования экономической и социально-культурной деятельности.

Субъекты государственного управления – управляющие подсистемы, звенья, элементы в системе управления, воздействующие на другие элементы. Могут рассматриваться как объект управления для вышестоящих звеньев в иерархии. К субъектам государственного управления относятся все органы государственного федерального и регионального уровней. На федеральном уровне Правительство РФ включает три субъекта государственного управления – министерство, служба, агентство.

Методы государственного управления – совокупность способов и средств воздействия управляющего субъекта на объект управления для достижения определенных целей. Метод государственного управления характеризует законченный акт воздействия на объект управления. Различают организационные, экономические и социально-психологические методы управления. Для государственного управления в современных условиях характерно общенормативное регулирование в отличие от индивиду­ ально-распорядительного и административно-командного регулирования прошлых лет.

Акты органов государственного управления – основанное на за-

коне одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение админи-

110 Лекция 3

стративных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

По юридическому содержанию акты органов государственного управления делятся на нормативные и индивидуальные: нормативные содержат правовые нормы, рассчитанные на регулирование определенных однородных отношений (например, положения о министерствах, правила приема в высшие учебные заведения); индивидуальные являются актами применения права и регулируют какой-либо конкретный случай, они не могут быть применены к другим, хотя бы и однородным отношениям (например, приказ об объявлении благодарности, распоряжение о выделении денежных средств и т. д.).

Правовой акт государственного управления обладает определенными признаками: а) он является подзаконным актом; б) опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее – носит императивный и общеобязательный характер, определяет правила должного поведения людей; в) издается только полномочным органом государственного управления и от имени государства, а потому носит официальный характер; г) оформляется установленным способом.

Нормативные акты органов государственного управления устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер. Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется Положением об этом органе.

Индивидуальные акты применения могут издавать органы исполнительной власти различного уровня. Они являются юридическими фактами, направленными на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений, носят правоприменительный характер, издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц и решают конкретные административные дела (напр., приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т. д.).

Смешанные акты управления – это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления. Каждый видорганаисполнительнойвластииздаетактопределенноговида.