Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления...

91

лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в следующих случаях:

•в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы;

•возникшаявследствиерешений,действийилибездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 % собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

•при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

В случае возникновения просроченной задолженности субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вводится временная финансовая администрация. Такая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представля-

92

Лекция 2

ет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Аналогичнымобразомтакжерегулируетсявст.75Федерального закона № 131 временное осуществление органами государствен-

ной власти отдельных полномочий органов местного самоуправле-

ния. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1)если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2)если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3)если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение КонституцииРоссийскойФедерации,федеральногозакона,иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления...

93

Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

•перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;

•перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления,

сраспределением этих полномочий между ними;

•срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, ставших причиной осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;

•источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

94

Лекция 2

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Вслучае, если данный порядок вводится в результате возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Такая финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления

вполномочия представительного органа муниципального образования.

Вцелях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия.

Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления...

95

Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации об осуществлении ими отдельных полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Большинство сформулированных правовых норм – результат

крупной ревизии полномочий, осуществленной в 2002–2004 гг., прежде всего путем принятия Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важную роль сыграл также Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января, 6, 13 марта, 3 июня, 16, 25 октября, 3, 4 ноября, 18, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 26 июня, 21 июля, 2, 18 октября, 8 ноября, 1 декабря 2007 г., 24 апреля, 13 мая, 18, 22 июля, 25 декабря 2008 г., 9 февраля, 24 июля, 10 ноября, 17, 21, 27 декабря 2009 г., 1 февраля, 12 апреля 2010 г.)1, принятый для решения в том числе и задачи оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.

96

Лекция 2

что обусловило существенное перераспределение полномочий между отдельными уровнями публичной власти.

4. Принцип местной автономии (организационной самостоятельности местного самоуправления)

Фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления является, как часто этот принцип обозначается в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран, – принцип местной автономии.

Особое внимание к анализу данного принципа обусловлено не только сравнительной новизной местного самоуправления в практике государственного строительства, но и федеративным устройством государства. Как известно, система местного самоуправления была возрождена после нескольких десятилетий советской организации властных отношений, исходящей из признания местных Советов органами единой системы государственной власти и управления. С принципом федерализма связаны особенности правового регулирования местного самоуправления. Если в унитарных государствах местное самоуправление в основном регулируется общенациональным законодательством, в федеративных – преимущественно актами субъектов Федерации.

Кроме того, признание местного самоуправления в качестве разновидностипубличнойвластиусложняетвцеломсистемуорганизации властных отношений в федеративном государстве. Здесь наряду с разделением государственных органов власти на законодательные, исполнительные и судебные, также осуществляется их дифференциация на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, а также в качестве самостоятельного уровня органов публичной власти выступает местное самоуправление. Такая система и структура органов публичной власти предопределяет не только весьма противоречивое в современных условиях разграничение предметов ведения и полномочий в системе органов государственной власти, но и особый характер взаимодействия между данными органами и местным самоуправлением. В этих условиях, как правило, не только сложно обеспечить правовое регулирование принципа местной автономии, но и незыблемость его реализации.

Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления...

97

Трактовка данного принципа отличается разнообразием. В частности, Европейская Хартия местного самоуправления, утверждая принцип широкой автономии как основу существования местных органов самоуправления, рассматривает его в отношении: а) компетенции; б) порядка осуществления полномочий; и в) наличия необходимых для этого средств. Причем в отношении компетенции понятие автономии распространяется не только на собственные полномочия местного самоуправления, но и делегированные, осуществление которых органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, приспосабливать к местным условиям.

В юридической литературе для характеристики такого правового института как местная автономия, как правило, используется понятие самостоятельности местного самоуправления. Представляется, что это искажает сущность рассматриваемого явления (отчасти, это признают и сами исследователи, когда подвергают сомнению возможность реализации местного самоуправления как самостоятельного в рамках государства). Тем более что и

вроссийском законодательстве, как и в Европейской Хартии местного самоуправления, понятие самостоятельности используется применительно к конкретным вопросам его организации. Так, например, Конституция РФ регулирует самостоятельность местного самоуправления в статьях 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 применительно к его полномочиям, в ч. 1 ст. 131 – к праву населения определять структуру его органов. Аналогично данное понятие используется и в федеральном законодательстве.

Таким образом, под местной автономией следует понимать, во-первых, организационную самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституци-

онном требовании, что «органы местного самоуправления не входят

всистему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ). Поскольку это положение закреплено в главе 1 Конституции, оно может рассматриваться как наиболее существенная характеристика конституционно-правового статуса местного самоуправления, его сущности как основы конституционного строя.

Во-вторых, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местноесамоуправлениевпределахсвоихполномочийсамостоятельно

98

Лекция 2

(ст. 12 Конституции РФ). Это вторая сущностная характеристика местного самоуправления как основы конституционного строя России. Это конституционное положение не противоречит нормам Европейской Хартии местного самоуправления, которая пред-

усматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В-третьих, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ и ч. 6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации»).

В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает ресурсную самостоятельность местного самоуправления. В России она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований. Кроме того, важной составляющей ресурсной самостоятельности следует считать наличие местного бюджета, местных налогов и сборов и право органов местного самоуправления на участие

вкредитных отношениях. Если к понятию ресурсов подойти с более широких позиций, то необходимо также учесть и наличие у местного самоуправления и таких ресурсов, без которых невозможна его реализация, как собственная территория, человеческие ресурсы, в том числе кадровые (логично, что ФЗ-131 конкретизировал в муниципальном законодательстве понятия плотности населения, межселенных территорий и др.).

Вместе с тем автономия местного самоуправления, как и любой другой системы в рамках государства и общества, относительна. Местное самоуправление осуществляется в условиях определенных ограничений. Это обусловлено объективным фактором – конституционно-правовым статусом, который означает включенность местного самоуправления в общую систему публичной власти и институтов гражданского общества. Автономия местного самоуправления ограничивается также объемом его полномочий, которые сводятся к решению вопросов местного значения

впределах локальной территории. Местное самоуправление име-

Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления...

99

ет особую природу, отличающую его и от государственного управления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретныхфизическихиюридическихлиц.Местноесообщество имеет статус локальной публичной корпорации (коммунальной корпорации). Эта коммунальность передается в конституционном (государственном) и муниципальном праве терминами «паблик» (public), «оффентлих» (offentlich) и др. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции (если иметь в виду его собственные, а не делегированные полномочия). Иначе говоря, оно не вторгается в правовое пространство органов государственной власти, других физических и юридических лиц.

За рамками же собственной компетенции, когда, например, органы местного самоуправления осуществляют переданные государственные полномочия, такая автономия имеет еще более узкие рамки и довольно жестко регулируется законодательством, как в части перечня таких полномочий, так и их финансирования, контроля, ответственности.

Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективных факторов (уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения).

Значительно ограничивает местнуюавтономию также текущая политика государственных органов законодательной и исполнительной власти. Принятие новых законов и осуществление правительством государственной политики не может не оказывать прямого или косвенного влияния на ситуацию в муниципальных образованиях, подчас требуя и серьезной корректировки деятельности органов местного самоуправления. Следует заметить, что в зарубежных странах накоплен опыт решения подобных проблем. Европейская Хартия местного самоуправления обобщила и суммировала этот опыт в требовании, что «в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме» (ч. 6 ст. 4).

100 Лекция 2

Литература

Абезин Д.А. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации: региональный аспект. Волгоград: Изд-во Волгогр. акад. гос. службы «ВАГС», 2005; Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации. М.: Формула права, 2005; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Российский юридический издательский дом, 1997; Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. В 2 т. М.: Норма, 2010; Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1999; Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24; Барциц И.Н. Конституция России 1993 г.: условие или препятствие модернизации системы государственной власти? // Конституция как символ эпохи. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004; Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции Российской Федерации // Федерализм, 2003. № 3; Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права // М.: Изд-во РАГС, 2007; Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики // М.: Изд-во МГУ, 2000; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М.: Российская академия правосудия, 2010; Виноградова П.А. и др. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2007; Мау В.А. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М., 1999; Мау В.А. Региональное управление в федеративном государстве: очерки теории и практики. М.: Дело, 2008; Муниципальное управление. Энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2002; Сафонов В.Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. М.: Российская правовая академия, 2008; Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007.