- •Настольная книга прокурора
- •Глава 1. Правовой статус прокуратуры*(1)
- •1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации
- •1.2. Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.1. Правовые основы деятельности прокуратуры рф
- •1.2.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.3. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.4. Система и структура органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 2. Организация работы и управление в органах прокуратуры
- •2.1. Понятие и содержание организации работы и управления в органах прокуратуры*(2)
- •2.2. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации, приравненной к ней специализированной прокуратуре*(4)
- •2.3. Организация работы в прокуратуре города (района), приравненной к ней прокуратуре*(5)
- •2.4. Информатизация органов прокуратуры Российской Федерации*(6)
- •2.4.1. Общая характеристика информационного обеспечения деятельности органов прокуратуры
- •2.4.2. Системы прикладного программного обеспечения
- •2.4.3. Информационные системы функционального назначения
- •2.5. Анализ состояния законности и правопорядка*(7)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 3. Кадровое обеспечение прокурорской деятельности и прохождение службы в органах прокуратуры Российской Федерации*(8)
- •3.1. Организация работы с кадрами в органах прокуратуры
- •3.2. Основные направления кадровой работы в органах прокуратуры
- •3.3. Особенности государственной службы в органах прокуратуры
- •3.4. Подготовка, повышение квалификации и профессиональная переподготовка прокурорских работников
- •3.5. Этика прокурорского работника, воспитательная работа и профилактика коррупционных правонарушений в системе прокуратуры*(12)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 4. Психологические аспекты деятельности органов прокуратуры*(13)
- •4.1. Престиж органов прокуратуры
- •Факторы, повлиявшие на повышение престижа прокуратуры
- •4.2. Социально-психологическое самочувствие прокуроров
- •4.3. Удовлетворенность трудом прокурорских работников
- •4.4. Психологические аспекты управления в органах прокуратуры
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 5. Надзор за исполнением законов
- •5.1. Предмет, пределы надзора за исполнением законов и полномочия прокурора по его осуществлению*(15)
- •Рекомендуемая литература
- •5.2. Надзор за исполнением законов в сфере экономики
- •5.2.1. Общие вопросы организации надзора в сфере экономики*(17)
- •5.2.2. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности*(18)
- •5.2.3. Надзор за исполнением законов о приватизации*(19)
- •5.2.4. Надзор за исполнением законов в сфере землепользования*(20)
- •5.2.5. Надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности*(21)
- •5.2.6. Надзор за исполнением законов о монополиях*(22)
- •5.2.7. Надзор за исполнением законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве*(23)
- •5.2.8. Надзор за исполнением законодательства о налогах*(24)
- •5.2.9. Надзор за исполнением законодательства о бюджете*(26)
- •5.2.10. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании*(28)
- •5.2.11. Надзор за исполнением законодательства о банкротстве*(29)
- •5.2.12. Надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах*(30)
- •5.2.13. Надзор за исполнением законодательства об охране интеллектуальной собственности, авторских и смежных прав*(31)
- •5.2.14. Надзор за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности*(32)
- •Рекомендуемая литература
- •5.3. Надзор за исполнением законов в сфере экологии*(33)
- •5.3.1. Правовое регулирование в сфере экологии
- •5.3.2. Система органов управления в сфере экологии
- •5.3.3. Предмет, задачи и основные направления надзора за исполнением законов в сфере экологии
- •5.3.4. Организация надзора за исполнением законов в сфере экологии
- •5.3.5. Типичные нарушения экологического законодательства
- •5.3.6. Проверки исполнения экологического законодательства
- •5.3.7. Меры прокурорского реагирования
- •Рекомендуемая литература
- •5.4. Надзор за исполнением законов в таможенной сфере*(35)
- •5.4.1. Общие вопросы организации надзора в таможенной сфере
- •5.4.2. Надзор за исполнением законодательства о таможенном контроле
- •5.4.3. Надзор за исполнением законодательства о таможенных платежах
- •5.4.4. Надзор за соблюдением прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности
- •5.4.5. Надзор за исполнением законодательства при перемещении через таможенную границу отдельных видов товаров
- •5.4.6. Надзор за исполнением законодательства о таможенных процедурах, соблюдении запретов и ограничений при ведении внешнеэкономической деятельности
- •5.4.7. Надзор за исполнением законодательства о государственной службе и предупреждении коррупции в таможенных органах
- •5.4.8. Надзор за исполнением валютного законодательства при перемещении через таможенную границу товаров и транспортных средств
- •5.4.9. Надзор за законностью административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов
- •Рекомендуемая литература
- •5.5. Надзор за исполнением законов на транспорте*(49)
- •5.5.1. Содержание, предмет, задачи, пределы надзора за исполнением законов на транспорте
- •5.5.2. Характеристика законодательства в сфере транспорта
- •5.5.3. Компетенция органов исполнительной власти на транспорте
- •5.5.4. Организация надзора за исполнением законов на транспорте
- •5.5.5. Проверки исполнения законов на транспорте
- •5.5.6. Проверки соблюдения прав пассажиров
- •Рекомендуемая литература
- •5.6. Надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях*(58)
- •5.6.1. Характеристика законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.2. Система органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях
- •5.6.3. Типичные нарушения законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.4. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.5. Проведение прокурором проверок
- •5.6.6. Меры прокурорского реагирования
- •Рекомендуемая литература
- •5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)
- •Рекомендуемая литература
- •5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)
- •5.8.1. Общие вопросы противодействия экстремизму и роль прокуратуры в этой деятельности
- •5.8.2. Профилактические меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности
- •5.8.3. Противодействие экстремизму в молодежной среде
- •5.8.4. Противодействие экстремизму в деятельности общественных, религиозных объединений и иных организаций
- •5.8.5. Надзор за исполнением миграционного законодательства как средство предупреждения межнациональных конфликтов
- •5.8.6. Противодействие распространению экстремистских материалов
- •5.8.7. Надзор за исполнением законов о противодействии терроризму
- •Рекомендуемая литература
- •5.9. Надзор за исполнением законов судебными приставами*(71)
- •Рекомендуемая литература
- •5.10. Надзор за законностью правовых актов*(72)
- •Рекомендуемая литература
- •5.11. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов*(75)
- •Рекомендуемая литература
- •5.12. Ответственность за невыполнение законных требований прокурора*(77)
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •6.1. Предмет, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и полномочия прокурора по его осуществлению*(80)
- •Рекомендуемая литература
- •6.2. Надзор за соблюдением политических прав человека и гражданина
- •6.2.1. Надзор за соблюдением избирательных прав граждан*(82)
- •6.2.2. Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение*(83)
- •6.2.3. Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати*(84)
- •6.2.4. Надзор за соблюдением прав граждан на свободу совести и вероисповедания*(85)
- •6.2.5. Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи*(86)
- •6.2.6. Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений*(88)
- •6.2.7. Надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений*(89)
- •Рекомендуемая литература
- •6.3. Надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина
- •6.3.1. Надзор за соблюдением трудовых прав граждан*(90)
- •6.3.2. Надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье"*(91)
- •6.3.3. Надзор за соблюдением прав граждан в сфере лекарственного обеспечения*(92)
- •6.3.4. Надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"*(93)
- •6.3.5. Надзор за соблюдением прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.*(94)
- •6.3.6. Надзор за соблюдением прав потребителей*(95)
- •Рекомендуемая литература
- •6.4. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних
- •6.4.1. Общие положения об организации и осуществлении надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних*(96)
- •6.4.2. Надзор за исполнением законодательства об охране и защите прав несовершеннолетних на образование*(98)
- •6.4.3. Надзор за исполнением трудового законодательства и законодательства о занятости в отношении несовершеннолетних*(100)
- •6.4.4. Надзор за соблюдением жилищных и имущественных прав несовершеннолетних*(101)
- •6.4.5. Надзор за исполнением законодательства, направленного на поддержку детей при раздельном проживании родителей*(102)
- •6.4.9. Надзор за исполнением законодательства, обеспечивающего ресоциализацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации*(106)
- •6.4.10. Надзор за исполнением законов в деятельности судебных приставов-исполнителей при исполнении исполнительных документов о взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних детей*(107)
- •6.4.11. Надзор за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних*(108)
- •6.4.12. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в воспитательных колониях*(109)
- •6.4.13. Надзор за исполнением законов, регулирующих деятельность молодежных организаций и правовых актов, направленных на борьбу с экстремизмом*(110)
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
- •7.1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность*(111)
- •7.1.1. Предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.2. Общие вопросы организации работы уполномоченных прокуроров
- •7.1.3. Задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.4. Направления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.5. Организация проверок исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.6. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
- •7.2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание*(116)
- •7.2.1. Нормативно-правовая база надзора за процессуальной деятельностью органов дознания
- •7.2.2. Надзор за исполнением законов органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях
- •7.2.3. Надзор за исполнением норм уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих подследственность органов дознания, порядок и сроки дознания
- •7.2.4. Надзор за исполнением законов при уведомлении лица о подозрении в совершении преступления
- •7.2.5. Надзор за исполнением при производстве дознания норм Уголовно-процессуального кодекса рф, регламентирующих применение мер процессуального принуждения
- •7.2.6. Надзор за исполнением законов при окончании дознания
- •7.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие*(117)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •8.1. Надзор за исполнением законов администрациями мест содержания заключенных под стражу
- •8.2. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы
- •8.2.1. Предмет и задачи надзора
- •8.2.2. Организация работы по надзору за исполнением законов при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы
- •8.2.3. Проверка исполнения законов в исправительных учреждениях и меры реагирования на выявленные нарушения
- •8.3. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свободы
- •8.4. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих назначаемые судом меры принудительного характера
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 9. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
- •9.1. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции*(119)
- •9.1.1. Подготовка к участию в судебном заседании
- •9.1.2. Общие требования к поведению государственного обвинителя в суде
- •9.1.3. Предварительное слушание
- •9.1.4. Участие прокурора в судебном заседании
- •9.1.5. Судебное следствие
- •9.1.6. Участие прокурора в прениях сторон
- •9.1.7. Производство о применении принудительных мер медицинского характера
- •9.1.8. Особенности производства в суде с участием присяжных заседателей
- •9.1.9. Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением
- •9.1.10. Проведение судебного заседания и постановление приговора в отношении подсудимого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве
- •9.2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом апелляционной инстанции*(123)
- •9.3. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом кассационной инстанции*(124)
- •9.4. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции*(128)
- •9.5. Участие прокурора в возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств*(129)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 10. Участие прокурора в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве
- •10.1. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве*(137)
- •10.1.1. Правовые основы участия прокурора в конституционном судопроизводстве
- •10.1.2. Формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве
- •10.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции*(140)
- •10.2.1. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами первой инстанции
- •10.2.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом апелляционной инстанции
- •10.2.3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в суде кассационной инстанции
- •10.2.4. Участие прокурора в пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по гражданских делам
- •10.2.5. Участие прокурора в пересмотре судебных постановлений, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся или новым обстоятельствам
- •10.3. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами*(147)
- •10.3.1. Основания и формы участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •10.3.2. Участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок
- •10.3.3. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и организаций, должностных лиц
- •10.4. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях*(150)
- •10.4.1. Правовые основы участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 11. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(154)
- •11.1. Сущность, цели и правовые основы координационной деятельности
- •11.2. Организация и участники координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью
- •11.3. Формы координационной деятельности
- •11.4. Особенности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 12. Международное сотрудничество органов прокуратуры*(158)
- •12.1. Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации
- •12.2. Основные направления и формы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации
- •12.3.1. Организация работы и обеспечение законности при направлении в иностранные государства запросов о производстве процессуальных действий, требующих судебного решения или согласия прокурора
- •12.3.3. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования
- •12.3.4. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации по передаче (приему) лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 13. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности
- •13.1. Понятие и содержание участия прокуратуры в правотворческой деятельности*(164)
- •13.2. Реализация прокурором права законодательной инициативы*(166)
- •13.3. Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(171)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 14. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества
- •14.1. Предмет и основные формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления*(179)
- •14.2. Основные формы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества*(180)
- •14.3. Правовое просвещение граждан*(183)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Заключение
- •Перечень основных приказов и указаний генерального прокурора Российской Федерации*(187) Вопросы организации работы и управления
- •Кадры прокуратуры и служба в прокуратуре
- •Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •Надзор за исполнением законов судебными приставами
- •Надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью
- •Надзор в уголовно-исполнительной сфере
- •Участие прокурора в рассмотрении дел судами
- •Иные направления деятельности прокуратуры
- •Образцы документов к главе 2*(188)
- •План работы прокуратуры Энской области на второе полугодие 20 __ г.*(189)
- •План работы прокуратуры района*(190) на первое полугодие 20__ г.
- •Распоряжение прокурора г. Энска
- •О распределении служебных обязанностей между прокурорскими работниками городской прокуратуры
- •Обязываю:
- •Образцы документов к главе 3*(191)
- •Личный листок по учету кадров
- •О приеме на службу, назначении на должность, установлении должностного оклада, доплат и надбавок
- •Распоряжение
- •О проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в прокуратуре Энской области
- •Заявление
- •О приеме на службу и установлении надбавок
- •Рекомендации по профессиональной подготовке молодых специалистов
- •План работы постоянно действующего семинара по повышению профессиональной подготовки работников Энской межрайонной прокуратуры на первое полугодие 20___ г.
- •Индивидуальный план повышения деловой квалификации и профессионального мастерства на первое полугодие 20__ г. Заместителя прокурора Энской межрайонной прокуратуры (ф.И.О.)
- •Распоряжение
- •Об организации стажировки в прокуратуре области
- •Аттестация
- •Оценка работы и характеристика деловых качеств
- •Рекомендациипо работе с резервом кадров для выдвижения в органах прокуратуры(утв. Заместителем Генпрокурора рф 7 октября 1997 г.)
- •Представление на присвоение классного чина
- •Характеристика
- •Заявлениео назначении пенсии
- •Расчетвыслуги лет на пенсию
- •Образцы актов прокурорского реагирования и иных документов прокурорской практики*(192) Протест на закон субъекта Российской Федерации
- •Протестна подпункт "б" пункта 3 ст. 12 ЗаконаЭнской области от 07.07.2010 n 28-гд"о нормативных правовых актах Энской области"
- •Протест на устав муниципального образования
- •Протестна ч. 3 ст. 22 Устава городского округа Энска
- •Протест на локальный правовой акт
- •Протестна приказ руководителя Управления фнс Россиипо Энской области от 06.08.2010 n 25-21
- •Представление губернатору субъекта Российской Федерации об устранении нарушений закона
- •Представлениеоб устранении нарушений Закона Энской области
- •Представление главе муниципального образования об устранении нарушений закона
- •Представлениеоб устранении нарушений градостроительного законодательства
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Протест в порядке ст. 30.12 КоАп
- •Протест(в порядке ст. 30.12 КоАп)
- •Предостережениео недопустимости нарушения закона
- •Заключение о соответствии нормативного правового акта закону
- •Требованиеоб изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора
- •Постановлениео направлении материала проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании
- •Постановлениеоб отмене постановления о возбуждении уголовного дела
- •Постановлениеоб отказе в удовлетворении ходатайства следователя об отмене решения нижестоящего прокурора
- •Требованиеоб устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования
- •Постановлениеоб отмене дисциплинарного взыскания и освобождении осужденного из штрафного изолятора
- •Заявление в городской суд о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части
- •Заявлениео признании недействующим в части нормативного правового акта органа местного самоуправления(в порядке ст. 251 гпк)
- •Заявление в районный суд о признании ненормативного правового акта недействительным
- •Об оспаривании решения органа местного самоуправления Заявление(в порядке ст. 45, 254 гпк)
- •Заявление о лишении родительских прав
- •Исковое заявлениео лишении родительских прав(в порядке ст. 45 гпк)
- •Заявление о защите прав ребенка-сироты
- •Исковое заявлениео предоставлении социальной выплаты на приобретение жилого помещения
- •Заявление в арбитражный суд о признании недействительным решения о государственной регистрации юридического лица
- •Заявлениео признании незаконным решения о государственной регистрации юридического лица
- •Заявление в арбитражный суд об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления
- •Заявлениео признании недействующим нормативного акта органов местного самоуправления (в порядке ст. 51 апк)
- •Заявление в арбитражный суд о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя
- •Заявлениео признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя
- •Заявление в арбитражный суд об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административной комиссией
- •Заявление
- •Информация о состоянии законности
- •Информацияо состоянии законности в сфере обеспеченияздорового образа жизни несовершеннолетних
- •Решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки
- •Решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки
- •Краткий словарь основных терминов*(193)
13.2. Реализация прокурором права законодательной инициативы*(166)
Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, вносить законопроекты в органы законодательной власти РФ и ее субъектов, которые обязаны обсудить возможность принятия таких проектов к рассмотрению.
Согласно Конституции РФ Генпрокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Тем не менее органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.
Так, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что право законодательной инициативы, наряду с депутатами, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительными органами местного самоуправления, может быть предоставлено конституцией (уставом) субъекта РФ иным органам (п. 1 ст. 6). В настоящее время конституциями (уставами) 75 субъектов РФ региональным прокурорам предоставлено право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Здесь следует отметить, что постановлением Совета Федерации ФС РФ от 27.05.2009 N 189-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению" органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано рассмотреть вопрос о наделении прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы путем внесения в конституции и уставы субъектов регионов соответствующих изменений (п. 5).
Анализ соответствующих норм показывает, что в субъектах РФ по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры. В отдельных регионах это право предоставлено органам прокуратуры областного уровня, в других - непосредственно руководителям прокуратур.
Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ. Так, в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 09.08.1996 N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации", который действует в части, не противоречащей приказу Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, прокурорам надлежит принимать меры для предоставления им права законодательной инициативы (п. 7). В свою очередь, приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам, наделенным конституциями и уставами субъектов РФ правом законодательной инициативы, предписано активно использовать указанное правомочие для формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства. Указанное правомочие прокурорам следует использовать в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.8).
Согласно Положению, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, одним из направлений правотворческой деятельности прокуратуры является инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры (п. 1.2). Прокуроры субъектов РФ обязаны инициировать принятие нормативных правовых актов в субъекте РФ и муниципальных образованиях, необходимых для реализации федеральных законов, в том числе путем внесения законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с использованием права законодательной инициативы (п. 6.2).
Именно с момента получения законодательным (представительным) органом государственной власти проекта закона возникает определенное правоотношение, представляющее собой процесс правотворчества.
При осуществлении законотворческой деятельности необходимо соблюдать некоторые общие принципы, к которым, например, относится принцип профессионализма правотворчества, подразумевающий наличие у разработчика правового акта профессиональных знаний и опыта в моделировании законопроектов. Не стоит забывать и о принципе законности, предусматривающем, что вся работа по подготовке проектов законов должна осуществляться в рамках закона.
Реализации права законодательной инициативы предшествует подготовка законопроекта. Начальным этапом такой работы может служить идея законопроекта - система научных и вненаучных суждений о необходимости принятия новых, изменения или отмены действующих законодательных норм, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате*(167).
Следующим этапом подготовки проекта закона служит разработка его концепции, включающей: а) общий замысел; б) основные идеи; в) важнейшие характеристики; г) примерный план содержания.
В концепции проекта закона определяются также: а) сроки его принятия; б) период проверки качества и эффективности действия.
Составление концепции законопроекта нередко требует привлечения соответствующих специалистов (экономистов, социологов, экологов и т.п.).
Большую пользу приносит также изучение и разумное использование отечественного, зарубежного и международного опыта правовой регламентации соответствующих общественных отношений.
Подготовка концепции позволяет существенно повысить качество вносимых законодательных инициатив.
Разработка законопроектов включает принятие соответствующего решения, которое закрепляется в плане работы (общем или отдельном), утверждаемом прокурором субъекта РФ.
При этом проекты законов разрабатываются в целях: а) реализации потребности в правовой регламентации определенных общественных отношений; б) устранения имеющихся пробелов, устаревших норм и противоречий, множественности правовых актов по одному предмету правового регулирования.
Подготовка законопроекта предполагает изучение: а) ранее принятых законодательных актов по предмету правового регулирования проекта; б) результатов и недостатков изданных законов в затрагиваемой сфере общественных отношений; в) влияния их на разрабатываемый законопроект; г) взаимодействия предполагаемого и действующих законодательных актов.
Не менее полезно проанализировать научные воззрения на решение возникшей проблемы правовой регламентации, результаты опросов общественного мнения, статистические данные, определить целесообразность и размер финансовых и иных материальных затрат в сравнении с ожидаемым результатом.
Первоочередное внимание следует уделять соответствию проекта закона Конституции РФ общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, включая международно-правовые соглашения Генпрокуратуры РФ.
Следующим этапом является разработка текста законопроекта*(168).
Отмеченным выше Положением предусмотрено создание для подготовки проектов законов рабочей группы, в которую включаются прокурорские работники, а также сотрудники иных органов власти и организаций. Решение об образовании такой группы и ее составе утверждается руководителем органа прокуратуры. При необходимости обеспечивается согласование законопроекта с иными органами власти по вопросам их ведения и заинтересованными организациями. Проекты законодательных актов, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут обсуждаться на научно-консультативных (научно-методических) советах при Генпрокуратуре РФ и прокуратурах субъектов РФ (п. 2.2-2.5).
Содержание законопроекта должно соответствовать потребности в правовом регулировании общественного отношения и экономическим условиям, предусматривать особенности и механизм его применения. Поэтому необходимо определить важнейшие положения разрабатываемого закона, которыми устанавливаются: а) новые или измененные правила поведения; б) запреты совершения определенных деяний; в) санкции за нарушение вводимых запретов.
В процессе разработки проектов законов зачастую может возникнуть необходимость подготовки проектов обеспечивающих их реализацию нормативных правовых актов. Поэтому в законопроект целесообразно включать поручение определенным субъектам права в установленные сроки разработать и принять развивающие и конкретизирующие его документы.
Необходимо учитывать, что в заключения по проектам законов, внесенным в порядке законодательной инициативы, в том числе прокурорами, обязательно включаются ответы на следующие вопросы:
- соответствует (не соответствует) проект Конституции РФ и федеральному законодательству. Если имеется несоответствие указанным правовым актам, то отражается, какому именно и в чем выражается несоответствие;
- соблюдена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между его разделами, главами, статьями, частями, пунктами. Когда такие противоречия допущены, они называются и даются рекомендации по их устранению;
- полностью ли приведен перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или изданию в связи с принятием законопроекта. Если приведен неполный перечень, указываются акты, которые не приведены.
Немаловажное значение для успешной реализации прокурорами права законодательной инициативы имеет соблюдение в подготавливаемых с этой целью проектах законов правил юридической техники - требований к оформлению, содержанию, структуре и изложению законодательных норм, с помощью чего обеспечивается:
- минимальное количество актов по одному предмету правового регулирования (принятие укрупненных правовых актов);
- полнота юридической регламентации общественного отношения; максимально возможная ясность текста законодательных норм; экономичность их изложения при глубине и всесторонности содержания;
- единство терминологии и использование общепризнанных терминов; включение в законопроект однородного правового материала; одновременное принятие материальных и процессуальных правовых норм;
- обоснованное деление проекта закона на статьи, пункты (подпункты), абзацы*(169).
В законопроекте необходимо выделять заголовок, преамбулу, нормы, заключительные положения (в отдельных случаях - переходные положения).
Заголовок должен быть кратким и емким.
В преамбуле следует приводить исходные положения законопроекта, имея в виду, что они не обладают нормативным характером.
Вначале проекта закона излагаются общие положения: цель, сферы действия, принципы регулирования, основные субъекты. Затем приводятся нормы о правах и обязанностях субъектов права, взаимоотношениях их между собой и с иными субъектами.
Нормы законопроекта должны содержать юридические правила (формулы) правомерного и неправомерного поведения. Допускаются нормы-определения (дефиниции), нормы-цели, нормы-принципы, компетенционные нормы. Нормативные определения необходимы для всех основных понятий законопроекта, которые раскрывают цель и смысл его.
Заключительные и переходные положения посвящаются срокам и порядку вступления закона в силу (возможны разные сроки для отдельных положений), изменению и отмене правовых норм, подтверждению правопреемственности.
Рубрикация проектов законов включает разделы, главы, статьи, пункты (подпункты), основой которых служит правовая норма.
Существенную роль играют приемы формулирования законодательных норм путем: а) приведения обобщающих понятий (абстрактный); б) перечисления конкретных обстоятельств (казуистический); в) изложения содержания нормы в одной статье (прямой); г) отсылки к другим нормам (отсылочный); д) включения элементов нормы в разные статьи (бланкетный)*(170).
Заметим, что с помощью отсылок обеспечивается взаимосвязь между нормами законопроекта и положениями иных законодательных актов. Отсылки используются: а) к нормам проекта закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и специальными предписаниями; б) к актам более высокой юридической силы, если требуется выявить правовой источник законопроекта; в) к международно-правовым актам, требующим введения внутригосударственных правовых норм для их исполнения; г) к подзаконным актам, когда необходимо дать поручение о принятии детализирующих правовых норм.
Отсылки могут быть сделаны к законопроекту в целом, его части или отрасли права.
Необходимо правильно использовать в проекте закона иностранные термины, учитывать их смысл и точность перевода. В связи с этим следует использовать словари правовых понятий зарубежного законодательства. Требования к языку закона включают:
- использование констатирующих, повествовательных и утвердительных предложений (как правило, с отсутствием подлежащего);
- исключение перегрузки простых предложений однородными членами (применять цифры или буквы: 1, 2, а, б);
- неупотребление союзов "а", "но", "чтобы", "да", "да и", "не то", "хоть", "а также" и т.п.;
- недопущение словесных повторений, усложненных оборотов, лишних эпитетов;
- полное и правильное отражение существа правового предписания.
Важное значение в современных условиях приобретает возможность прокуроров активно влиять на нормотворческие процессы на муниципальном уровне, тем более что нередко имеется логическая зависимость между вносимыми в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в порядке реализации права законодательной инициативы законопроектами и развивающими их положения на уровне муниципальных образований нормативными правовыми актами. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что проекты муниципальных правовых актов, наряду с депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, могут вносить также иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. Порядок внесения таких проектов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (ст. 46).
В настоящее время в целом ряде субъектов РФ указанным правомочием наделены все прокуроры городов и районов, которыми оно активно используется в первую очередь для обеспечения точного соответствия федеральному законодательству уставов и модельных правовых актов муниципальных образований. Очевидно, со временем эта деятельность прокуроров будет востребована более широко.