- •Настольная книга прокурора
- •Глава 1. Правовой статус прокуратуры*(1)
- •1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации
- •1.2. Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.1. Правовые основы деятельности прокуратуры рф
- •1.2.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.3. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •1.2.4. Система и структура органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 2. Организация работы и управление в органах прокуратуры
- •2.1. Понятие и содержание организации работы и управления в органах прокуратуры*(2)
- •2.2. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации, приравненной к ней специализированной прокуратуре*(4)
- •2.3. Организация работы в прокуратуре города (района), приравненной к ней прокуратуре*(5)
- •2.4. Информатизация органов прокуратуры Российской Федерации*(6)
- •2.4.1. Общая характеристика информационного обеспечения деятельности органов прокуратуры
- •2.4.2. Системы прикладного программного обеспечения
- •2.4.3. Информационные системы функционального назначения
- •2.5. Анализ состояния законности и правопорядка*(7)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 3. Кадровое обеспечение прокурорской деятельности и прохождение службы в органах прокуратуры Российской Федерации*(8)
- •3.1. Организация работы с кадрами в органах прокуратуры
- •3.2. Основные направления кадровой работы в органах прокуратуры
- •3.3. Особенности государственной службы в органах прокуратуры
- •3.4. Подготовка, повышение квалификации и профессиональная переподготовка прокурорских работников
- •3.5. Этика прокурорского работника, воспитательная работа и профилактика коррупционных правонарушений в системе прокуратуры*(12)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 4. Психологические аспекты деятельности органов прокуратуры*(13)
- •4.1. Престиж органов прокуратуры
- •Факторы, повлиявшие на повышение престижа прокуратуры
- •4.2. Социально-психологическое самочувствие прокуроров
- •4.3. Удовлетворенность трудом прокурорских работников
- •4.4. Психологические аспекты управления в органах прокуратуры
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 5. Надзор за исполнением законов
- •5.1. Предмет, пределы надзора за исполнением законов и полномочия прокурора по его осуществлению*(15)
- •Рекомендуемая литература
- •5.2. Надзор за исполнением законов в сфере экономики
- •5.2.1. Общие вопросы организации надзора в сфере экономики*(17)
- •5.2.2. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности*(18)
- •5.2.3. Надзор за исполнением законов о приватизации*(19)
- •5.2.4. Надзор за исполнением законов в сфере землепользования*(20)
- •5.2.5. Надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности*(21)
- •5.2.6. Надзор за исполнением законов о монополиях*(22)
- •5.2.7. Надзор за исполнением законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве*(23)
- •5.2.8. Надзор за исполнением законодательства о налогах*(24)
- •5.2.9. Надзор за исполнением законодательства о бюджете*(26)
- •5.2.10. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании*(28)
- •5.2.11. Надзор за исполнением законодательства о банкротстве*(29)
- •5.2.12. Надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах*(30)
- •5.2.13. Надзор за исполнением законодательства об охране интеллектуальной собственности, авторских и смежных прав*(31)
- •5.2.14. Надзор за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности*(32)
- •Рекомендуемая литература
- •5.3. Надзор за исполнением законов в сфере экологии*(33)
- •5.3.1. Правовое регулирование в сфере экологии
- •5.3.2. Система органов управления в сфере экологии
- •5.3.3. Предмет, задачи и основные направления надзора за исполнением законов в сфере экологии
- •5.3.4. Организация надзора за исполнением законов в сфере экологии
- •5.3.5. Типичные нарушения экологического законодательства
- •5.3.6. Проверки исполнения экологического законодательства
- •5.3.7. Меры прокурорского реагирования
- •Рекомендуемая литература
- •5.4. Надзор за исполнением законов в таможенной сфере*(35)
- •5.4.1. Общие вопросы организации надзора в таможенной сфере
- •5.4.2. Надзор за исполнением законодательства о таможенном контроле
- •5.4.3. Надзор за исполнением законодательства о таможенных платежах
- •5.4.4. Надзор за соблюдением прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности
- •5.4.5. Надзор за исполнением законодательства при перемещении через таможенную границу отдельных видов товаров
- •5.4.6. Надзор за исполнением законодательства о таможенных процедурах, соблюдении запретов и ограничений при ведении внешнеэкономической деятельности
- •5.4.7. Надзор за исполнением законодательства о государственной службе и предупреждении коррупции в таможенных органах
- •5.4.8. Надзор за исполнением валютного законодательства при перемещении через таможенную границу товаров и транспортных средств
- •5.4.9. Надзор за законностью административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов
- •Рекомендуемая литература
- •5.5. Надзор за исполнением законов на транспорте*(49)
- •5.5.1. Содержание, предмет, задачи, пределы надзора за исполнением законов на транспорте
- •5.5.2. Характеристика законодательства в сфере транспорта
- •5.5.3. Компетенция органов исполнительной власти на транспорте
- •5.5.4. Организация надзора за исполнением законов на транспорте
- •5.5.5. Проверки исполнения законов на транспорте
- •5.5.6. Проверки соблюдения прав пассажиров
- •Рекомендуемая литература
- •5.6. Надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях*(58)
- •5.6.1. Характеристика законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.2. Система органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях
- •5.6.3. Типичные нарушения законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.4. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях
- •5.6.5. Проведение прокурором проверок
- •5.6.6. Меры прокурорского реагирования
- •Рекомендуемая литература
- •5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)
- •Рекомендуемая литература
- •5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)
- •5.8.1. Общие вопросы противодействия экстремизму и роль прокуратуры в этой деятельности
- •5.8.2. Профилактические меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности
- •5.8.3. Противодействие экстремизму в молодежной среде
- •5.8.4. Противодействие экстремизму в деятельности общественных, религиозных объединений и иных организаций
- •5.8.5. Надзор за исполнением миграционного законодательства как средство предупреждения межнациональных конфликтов
- •5.8.6. Противодействие распространению экстремистских материалов
- •5.8.7. Надзор за исполнением законов о противодействии терроризму
- •Рекомендуемая литература
- •5.9. Надзор за исполнением законов судебными приставами*(71)
- •Рекомендуемая литература
- •5.10. Надзор за законностью правовых актов*(72)
- •Рекомендуемая литература
- •5.11. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов*(75)
- •Рекомендуемая литература
- •5.12. Ответственность за невыполнение законных требований прокурора*(77)
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •6.1. Предмет, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и полномочия прокурора по его осуществлению*(80)
- •Рекомендуемая литература
- •6.2. Надзор за соблюдением политических прав человека и гражданина
- •6.2.1. Надзор за соблюдением избирательных прав граждан*(82)
- •6.2.2. Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение*(83)
- •6.2.3. Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати*(84)
- •6.2.4. Надзор за соблюдением прав граждан на свободу совести и вероисповедания*(85)
- •6.2.5. Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи*(86)
- •6.2.6. Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений*(88)
- •6.2.7. Надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений*(89)
- •Рекомендуемая литература
- •6.3. Надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина
- •6.3.1. Надзор за соблюдением трудовых прав граждан*(90)
- •6.3.2. Надзор за соблюдением прав граждан на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье"*(91)
- •6.3.3. Надзор за соблюдением прав граждан в сфере лекарственного обеспечения*(92)
- •6.3.4. Надзор за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"*(93)
- •6.3.5. Надзор за соблюдением прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.*(94)
- •6.3.6. Надзор за соблюдением прав потребителей*(95)
- •Рекомендуемая литература
- •6.4. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних
- •6.4.1. Общие положения об организации и осуществлении надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних*(96)
- •6.4.2. Надзор за исполнением законодательства об охране и защите прав несовершеннолетних на образование*(98)
- •6.4.3. Надзор за исполнением трудового законодательства и законодательства о занятости в отношении несовершеннолетних*(100)
- •6.4.4. Надзор за соблюдением жилищных и имущественных прав несовершеннолетних*(101)
- •6.4.5. Надзор за исполнением законодательства, направленного на поддержку детей при раздельном проживании родителей*(102)
- •6.4.9. Надзор за исполнением законодательства, обеспечивающего ресоциализацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации*(106)
- •6.4.10. Надзор за исполнением законов в деятельности судебных приставов-исполнителей при исполнении исполнительных документов о взыскании алиментов в пользу несовершеннолетних детей*(107)
- •6.4.11. Надзор за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних*(108)
- •6.4.12. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних в воспитательных колониях*(109)
- •6.4.13. Надзор за исполнением законов, регулирующих деятельность молодежных организаций и правовых актов, направленных на борьбу с экстремизмом*(110)
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
- •7.1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность*(111)
- •7.1.1. Предмет и пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.2. Общие вопросы организации работы уполномоченных прокуроров
- •7.1.3. Задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.4. Направления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.5. Организация проверок исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
- •7.1.6. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
- •7.2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание*(116)
- •7.2.1. Нормативно-правовая база надзора за процессуальной деятельностью органов дознания
- •7.2.2. Надзор за исполнением законов органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях
- •7.2.3. Надзор за исполнением норм уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих подследственность органов дознания, порядок и сроки дознания
- •7.2.4. Надзор за исполнением законов при уведомлении лица о подозрении в совершении преступления
- •7.2.5. Надзор за исполнением при производстве дознания норм Уголовно-процессуального кодекса рф, регламентирующих применение мер процессуального принуждения
- •7.2.6. Надзор за исполнением законов при окончании дознания
- •7.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие*(117)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •8.1. Надзор за исполнением законов администрациями мест содержания заключенных под стражу
- •8.2. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы
- •8.2.1. Предмет и задачи надзора
- •8.2.2. Организация работы по надзору за исполнением законов при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы
- •8.2.3. Проверка исполнения законов в исправительных учреждениях и меры реагирования на выявленные нарушения
- •8.3. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свободы
- •8.4. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих назначаемые судом меры принудительного характера
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 9. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
- •9.1. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции*(119)
- •9.1.1. Подготовка к участию в судебном заседании
- •9.1.2. Общие требования к поведению государственного обвинителя в суде
- •9.1.3. Предварительное слушание
- •9.1.4. Участие прокурора в судебном заседании
- •9.1.5. Судебное следствие
- •9.1.6. Участие прокурора в прениях сторон
- •9.1.7. Производство о применении принудительных мер медицинского характера
- •9.1.8. Особенности производства в суде с участием присяжных заседателей
- •9.1.9. Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением
- •9.1.10. Проведение судебного заседания и постановление приговора в отношении подсудимого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве
- •9.2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом апелляционной инстанции*(123)
- •9.3. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом кассационной инстанции*(124)
- •9.4. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции*(128)
- •9.5. Участие прокурора в возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств*(129)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 10. Участие прокурора в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве
- •10.1. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве*(137)
- •10.1.1. Правовые основы участия прокурора в конституционном судопроизводстве
- •10.1.2. Формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве
- •10.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции*(140)
- •10.2.1. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами первой инстанции
- •10.2.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом апелляционной инстанции
- •10.2.3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в суде кассационной инстанции
- •10.2.4. Участие прокурора в пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по гражданских делам
- •10.2.5. Участие прокурора в пересмотре судебных постановлений, вступивших в законную силу, по вновь открывшимся или новым обстоятельствам
- •10.3. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами*(147)
- •10.3.1. Основания и формы участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •10.3.2. Участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок
- •10.3.3. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и организаций, должностных лиц
- •10.4. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях*(150)
- •10.4.1. Правовые основы участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 11. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(154)
- •11.1. Сущность, цели и правовые основы координационной деятельности
- •11.2. Организация и участники координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью
- •11.3. Формы координационной деятельности
- •11.4. Особенности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 12. Международное сотрудничество органов прокуратуры*(158)
- •12.1. Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации
- •12.2. Основные направления и формы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации
- •12.3.1. Организация работы и обеспечение законности при направлении в иностранные государства запросов о производстве процессуальных действий, требующих судебного решения или согласия прокурора
- •12.3.3. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования
- •12.3.4. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации по передаче (приему) лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 13. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности
- •13.1. Понятие и содержание участия прокуратуры в правотворческой деятельности*(164)
- •13.2. Реализация прокурором права законодательной инициативы*(166)
- •13.3. Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(171)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Глава 14. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества
- •14.1. Предмет и основные формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления*(179)
- •14.2. Основные формы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества*(180)
- •14.3. Правовое просвещение граждан*(183)
- •Рекомендуемая литература к главе
- •Заключение
- •Перечень основных приказов и указаний генерального прокурора Российской Федерации*(187) Вопросы организации работы и управления
- •Кадры прокуратуры и служба в прокуратуре
- •Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •Надзор за исполнением законов судебными приставами
- •Надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью
- •Надзор в уголовно-исполнительной сфере
- •Участие прокурора в рассмотрении дел судами
- •Иные направления деятельности прокуратуры
- •Образцы документов к главе 2*(188)
- •План работы прокуратуры Энской области на второе полугодие 20 __ г.*(189)
- •План работы прокуратуры района*(190) на первое полугодие 20__ г.
- •Распоряжение прокурора г. Энска
- •О распределении служебных обязанностей между прокурорскими работниками городской прокуратуры
- •Обязываю:
- •Образцы документов к главе 3*(191)
- •Личный листок по учету кадров
- •О приеме на службу, назначении на должность, установлении должностного оклада, доплат и надбавок
- •Распоряжение
- •О проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в прокуратуре Энской области
- •Заявление
- •О приеме на службу и установлении надбавок
- •Рекомендации по профессиональной подготовке молодых специалистов
- •План работы постоянно действующего семинара по повышению профессиональной подготовки работников Энской межрайонной прокуратуры на первое полугодие 20___ г.
- •Индивидуальный план повышения деловой квалификации и профессионального мастерства на первое полугодие 20__ г. Заместителя прокурора Энской межрайонной прокуратуры (ф.И.О.)
- •Распоряжение
- •Об организации стажировки в прокуратуре области
- •Аттестация
- •Оценка работы и характеристика деловых качеств
- •Рекомендациипо работе с резервом кадров для выдвижения в органах прокуратуры(утв. Заместителем Генпрокурора рф 7 октября 1997 г.)
- •Представление на присвоение классного чина
- •Характеристика
- •Заявлениео назначении пенсии
- •Расчетвыслуги лет на пенсию
- •Образцы актов прокурорского реагирования и иных документов прокурорской практики*(192) Протест на закон субъекта Российской Федерации
- •Протестна подпункт "б" пункта 3 ст. 12 ЗаконаЭнской области от 07.07.2010 n 28-гд"о нормативных правовых актах Энской области"
- •Протест на устав муниципального образования
- •Протестна ч. 3 ст. 22 Устава городского округа Энска
- •Протест на локальный правовой акт
- •Протестна приказ руководителя Управления фнс Россиипо Энской области от 06.08.2010 n 25-21
- •Представление губернатору субъекта Российской Федерации об устранении нарушений закона
- •Представлениеоб устранении нарушений Закона Энской области
- •Представление главе муниципального образования об устранении нарушений закона
- •Представлениеоб устранении нарушений градостроительного законодательства
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Постановлениео возбуждении дела об административном правонарушении
- •Протест в порядке ст. 30.12 КоАп
- •Протест(в порядке ст. 30.12 КоАп)
- •Предостережениео недопустимости нарушения закона
- •Заключение о соответствии нормативного правового акта закону
- •Требованиеоб изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора
- •Постановлениео направлении материала проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании
- •Постановлениеоб отмене постановления о возбуждении уголовного дела
- •Постановлениеоб отказе в удовлетворении ходатайства следователя об отмене решения нижестоящего прокурора
- •Требованиеоб устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования
- •Постановлениеоб отмене дисциплинарного взыскания и освобождении осужденного из штрафного изолятора
- •Заявление в городской суд о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части
- •Заявлениео признании недействующим в части нормативного правового акта органа местного самоуправления(в порядке ст. 251 гпк)
- •Заявление в районный суд о признании ненормативного правового акта недействительным
- •Об оспаривании решения органа местного самоуправления Заявление(в порядке ст. 45, 254 гпк)
- •Заявление о лишении родительских прав
- •Исковое заявлениео лишении родительских прав(в порядке ст. 45 гпк)
- •Заявление о защите прав ребенка-сироты
- •Исковое заявлениео предоставлении социальной выплаты на приобретение жилого помещения
- •Заявление в арбитражный суд о признании недействительным решения о государственной регистрации юридического лица
- •Заявлениео признании незаконным решения о государственной регистрации юридического лица
- •Заявление в арбитражный суд об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления
- •Заявлениео признании недействующим нормативного акта органов местного самоуправления (в порядке ст. 51 апк)
- •Заявление в арбитражный суд о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя
- •Заявлениео признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя
- •Заявление в арбитражный суд об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного административной комиссией
- •Заявление
- •Информация о состоянии законности
- •Информацияо состоянии законности в сфере обеспеченияздорового образа жизни несовершеннолетних
- •Решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки
- •Решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки
- •Краткий словарь основных терминов*(193)
13.3. Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(171)
В правовой сфере термином "мониторинг" обозначают систему информационных наблюдений, дающих возможность анализировать и оценивать:
- результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс);
- качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
- эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)*(172).
На состоявшейся 24-26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге Восьмой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики" отмечалось, что в настоящее время указанная деятельность становится организационно оформленным инновационным институтом государственного управления*(173).
Осуществление мониторинга законодательства и правоприменительной практики с целью их корректировки в ходе осуществления надзора за исполнением законодательства соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры*(174).
Подобная деятельность осуществляется прокуратурой не только в ходе реализации надзорной функции. Правовой мониторинг необходимо рассматривать также как дополнительную (и самостоятельную) подфункцию*(175), реализуемую в рамках участия прокуратуры в правотворческой деятельности.
Объектом правового мониторинга могут быть нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений, а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.
К субъектам мониторинговой деятельности относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица и специально созданные структуры, наделенные правомочиями контроля состояния системы права. В их число входят органы прокуратуры. Участниками мониторинга являются юридические и физические лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать в проведении мониторинга*(176).
Имеются органы и должностные лица, обязанные постоянно выполнять мониторинговую деятельность (специализированные органы). Наряду с ними действуют формирования, проводящие мониторинг периодически, с целью оценки успешности правового регулирования определенных общественных отношений или степени реализации отдельного нормативного правового акта либо их группы. Третьи сочетают постоянное осуществление мониторинга с наделением различных органов и должностных лиц полномочиями по выполнению конкретных исследований в той же сфере деятельности.
Централизованная организация мониторинга предполагает его выполнение специально уполномоченными органами. Децентрализованный мониторинг может проводиться любым заинтересованным субъектом по своей инициативе. При смешанной организации мониторинговыми полномочиями наделяются определенные субъекты. Одновременно допускается возможность осуществления соответствующих мероприятий иными структурами по поручению специальных субъектов либо в рамках собственной компетенции, например общественными организациями*(177).
Государственный мониторинг осуществляется исключительно органами государства. Общественный мониторинг выполняют негосударственные формирования. Разграничивают также правовой мониторинг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Одновременно выделяют постоянный, временный, оперативный (предназначен для быстрого выполнения) и точечный мониторинг (проводится в отношении определенного правового акта или его части). Кроме того, различают комплексный и отраслевой мониторинг.
Ретроспективный мониторинг представляет собой исследование ранее действовавших нормативных правовых предписаний. Текущий мониторинг посвящен имеющим силу правовым актам. Прогнозный мониторинг предназначен для выявления перспектив развития общественных отношений и необходимости в связи с этим издания нормативных правовых актов в будущем. По направленности воздействия мониторинг является внутренним или внешним. В свою очередь, внешний мониторинг выступает в официальном и неофициальном виде. Прокуроры осуществляют, главным образом, внешний официальный мониторинг. Для создания надлежащих ведомственных организационно-распорядительных документов проводится также внутренний мониторинг. В научных и прикладных целях в органах прокуратуры применяется ретроспективные мониторинговые исследования.
Основная роль прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности заключается в мониторинге состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике (далее - мониторинг состояния законности). При этом прокуратура является конституционным специальным субъектом централизованного государственного федерального мониторинга состояния законности. Такая деятельность выполняется прокурорами комплексно, официально и на постоянной основе. Проведение мониторинга состояния законности органами прокуратуры имеет текущий и прогнозный характер.
Прокуроры осуществляют все виды мониторинговой деятельности: сбор и анализ сведений о состоянии законности, прогнозирование и информирование. При этом активно используются возможности смешанной системы организации мониторинга, например в форме сотрудничества с общественными объединениями и иными негосударственными структурами.
Мониторинг состояния законности является межфункциональной деятельностью органов прокуратуры и осуществляется в процессе надзора, участия в правотворческой деятельности, рассмотрения дел судами, в заседаниях органов представительной и исполнительной власти, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международного сотрудничества, рассмотрения и разрешения обращений в органах прокуратуры.
Органы прокуратуры действуют на территории всей страны, проверки исполнения законов проводятся применительно к самым разным сферам деятельности, что дает возможность для широкомасштабного анализа применения законодательства разных отраслей права и позволяет выявлять не только правонарушения, но и проблемы, возникающие в ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов.
Результаты правового мониторинга Генпрокурор РФ ежегодно представляет палатам ФС РФ и Президенту РФ в докладе о состоянии законности и правопорядка в стране. Более того. Совет Федерации каждый год готовит доклад о состоянии законодательства в России, в котором один из разделов посвящен мониторингу законодательства и правоприменительной практики в деятельности Генпрокуратуры РФ.
Согласно Положению, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, прокурорам всех уровней предписано осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования, регулярно анализировать итоги участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, незамедлительно информировать Генпрокуратуру РФ о проблемах в этой сфере и вопросах, требующих решения на федеральном уровне.
В Генпрокуратуре РФ работу по мониторингу правоприменительной практики координирует правовое управление, которое самостоятельно или с участием других подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности. В это управление поступает информация о проблемах федерального законодательства не только из прокуратур субъектов РФ, но и из других подразделений, осуществляющих надзорную деятельность, в том числе в виде аналитических и иных материалов о состоянии правоприменительной практики, проблемах правоприменения и потребности в совершенствовании законодательства.
Результаты мониторинга оформляются правовым управлением в виде законодательных предложений, информационных писем в соответствующие органы власти, а также используются в осуществлении других форм правотворческой деятельности прокуратуры, включая участие в подготовке законопроектов другими органами государственной власти, составление правовых заключений на нормативные правовые акты, участие в обсуждении законопроектов в палатах ФС РФ.
Генпрокуратура РФ принимает все необходимые меры к доведению результатов проведенного мониторинга до субъектов законодательной инициативы. Так, Законом о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9). Особое внимание уделяется результатам мониторинга правоприменения в сфере борьбы с коррупцией, который позволяет выявлять коррупциогенные положения в нормативных правовых актах и их проектах.
Частью мониторинга правоприменения является анализ обращений по проблемам федерального законодательства, поступающих в прокуратуру от граждан, юридических лиц, органов власти и других субъектов правоприменения. По результатам такой работы практикуется направление информационных писем в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за подготовку нормативных правовых актов в соответствующей сфере. Результаты мониторинга, свидетельствующие об актуальных проблемах правоприменения, доводятся до сведения также профильных министерств, ответственных за выработку государственной политики и подготовку нормативных правовых актов в соответствующей сфере общественных отношений, активно используются прокуратурой при подготовке заключений на законопроекты, поступающие из ГПУ Администрации Президента РФ, Правительства РФ, палат ФС РФ, федеральных органов исполнительных власти, в ходе обсуждения вопросов совершенствования законодательства на парламентских слушаниях, "круглых столах", в межведомственных рабочих группах.
Мониторинг правоприменительной практики, проводимый прокуратурами субъектов РФ, - один из важных инструментов создания единого правового пространства. Для решения этой задачи мониторинг правоприменения осуществляется прокурорами уже на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, так как именно в ходе процесса их разработки и обсуждения начинает применяться действующее законодательство, выявляются не соответствующие ему нормы предлагаемых проектов, устраняются возможные коллизии, решается вопрос о пределах полномочий по регулированию соответствующих отношений. Мониторинг применения федерального законодательства на этой стадии работы прокуратуры имеет превентивное значение.
В связи с этим в ходе проведения мониторинга нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуратуры:
- запрашивают и изучают проекты региональных и муниципальных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ;
- участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;
- направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.
Следует отметить, что не во всех случаях прокуратура может принять участие в правотворческом процессе на стадии разработки и принятия проекта нормативного правового акта. Особенно это касается муниципальных правовых актов, что связано с большим количеством муниципальных образований, возникших в результате реформы местного самоуправления. Обеспечить участие прокуратуры в разработке проектов муниципальных актов каждого из них не всегда представляется возможным.
В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 24.11.2008 N 243 прокурорами организуется изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты отражаются в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству. Заключения утверждаются прокурорами субъектов РФ, городов, районов, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами других специализированных прокуратур.
Одно из направлений мониторинга нормативных правовых актов - контроль своевременности внесения в них изменений, связанных с новеллами федерального законодательства. В целях совершенствования методики сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуроры в течение месяца с момента изменений федерального законодательства обязаны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в названных органах, о чем составляются соответствующие акты о выявленных противоречиях.
В ситуации длительного непринятия органом власти предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры вносят представления об устранении нарушений закона, а также предложения об изменении, дополнении либо отмене нормативных правовых актов.
Нередко мониторинг изменений федерального законодательства показывает необходимость принятия в субъектах РФ подзаконных актов.
Еще одно важное направление деятельности прокуратуры субъектов РФ по итогам мониторинга - использование права законодательной инициативы и в первую очередь - для урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (см. 13.2).
Нередко изменения и дополнения регионального законодательства инициируются прокуратурами в информационных письмах, составляемых по результатам мониторинга правоприменения и развития законодательства. По предложению прокуроров устраняются не только противоречия между региональным и федеральным законодательством, но и восполняются пробелы в правовом регулировании.
Существенное влияние на качество нормотворческой деятельности органов местного самоуправления оказывает участие в нем прокуроров городов и районов. Этому в значительной степени способствует наделение прокуроров правом нормотворческой инициативы уставами муниципальных образований.
О выявленных в ходе надзора за законностью нормативных правовых актов нарушениях федерального законодательства, в том числе о бездействии региональных органов власти в сфере нормотворчества, заместители Генпрокурора РФ в федеральных округах ежеквартально информируют полномочных представителей Президента РФ в округах. Результаты обобщения этой работы также систематически поступают в Генпрокуратуру РФ.
Информационно-аналитическая справка о состоянии участия в правотворческой работе в субъекте РФ каждые полгода направляется соответствующими прокурорами в правовое управление Генпрокуратуры РФ. Эти справки должны содержать не только анализ правоприменительной практики и оценку правотворческой работы в регионах, но и предложения по совершенствованию федерального законодательства. Подобные предложения формулируются прокурорами также по мере выявления той или иной проблемы в правоприменении, при установлении несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства.
В Генпрокуратуре РФ создан банк данных, состоящий из предложений о совершенствовании федерального законодательства, поступающих из всех прокуратур субъектов РФ. В настоящее время совместно с НИИ Академии Генпрокуратуры РФ разработан макет информационной программы предложений о совершенствовании федерального законодательства. Размещенная в банке данных информация может стать основой для разработки законопроекта, иного нормативного правового акта либо внесения предложений в Минюст России о проведении мониторинга реализации конкретного нормативного правового акта.
Одним из важных элементов мониторинга, проводимого прокуратурой, является взаимодействие с иными субъектами и участниками этой работы. Так, приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам предложено обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ (п. 2.3).
Частью системы мониторинга являются формируемые органами юстиции федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, а также регистр муниципальных нормативных правовых актов. С целью актуализации информации об этих актах прокуроры субъектов РФ направляют в территориальные органы Минюста России информацию о принятых в отношении указанных актов мерах прокурорского реагирования.
Органам прокуратуры необходимо взаимодействовать в ходе осуществления мониторинга с органами судебной власти. Результаты рассмотрения обращений о проверке конституционности правовых актов, арбитражных, гражданских и уголовных дел, протоколов об административных правонарушениях нередко указывают на изъяны правового регулирования и правоприменительной практики. В частности, одним из показателей, используемых в процессе отслеживания качества и действенности нормативных правовых актов, могут служить обращения в суды граждан с жалобами на такие предписания.
Наряду с этим целесообразно расширять привлечение к выполнению органами прокуратуры мониторинга законности основные институты гражданского общества, в первую очередь научно-исследовательские и экспертные организации, высшие образовательные учреждения юридического профиля, СМИ. Участие таких структур в организации мониторинга может оформляться соглашениями о сотрудничестве, в которых необходимо определять обязанности субъектов и порядок сотрудничества. Предметом такого взаимодействия служат информационный обмен, предоставление специалистов, оказание консультационных услуг, проведение социологических опросов на безвозмездной основе. При этом координацию мониторинговой деятельности следует возлагать на органы прокуратуры.
Кроме того, приказом Генпрокурора РФ от 23.10.2009 N 341 "О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации" прокурорам регионального уровня предложено ежедневно осуществлять мониторинг ведущих СМИ субъекта РФ в целях анализа состояния законности (п. 4). Одновременно на управление взаимодействия со СМИ Генпрокуратуры РФ возложен ежедневный мониторинг ведущих федеральных СМИ, а также основных интернет-сайтов (п. 5).
Следует подчеркнуть, что осуществление правового мониторинга расширяет возможности анализа, оценки и прогнозирования органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(178).
Рассматриваемая деятельность органов прокуратуры дополнилась новым конкретизированным Президентом РФ в Указе от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" содержанием. В соответствии с ним на Минюст России возложено осуществление мониторинга правоприменения в России в целях выполнения решений КС РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Подпунктом "а" п. 5 данного документа Генпрокуратуре РФ рекомендовано ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга и доклада главе государства о результатах мониторинга.
Согласно п. 8 утвержденного названным Указом Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации предложения к проекту плана мониторинга должны представляться в Минюст России не позднее 1 июня. К этому же сроку в силу п. 12 указанного Положения могут направляться в Минюст России предложения к проекту доклада Президента РФ о результатах мониторинга.
Приказом Генпрокурора РФ от 23.06.2011 N 180 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" определены сроки и адресаты направления соответствующих предложений прокурорами субъектов РФ и приравненными к ним прокурорами, а именно:
- прокуроры субъектов РФ, прокуроры комплекса "Байконур" и ЗАТО г. Межгорье вносят предложения в правовое управление Генпрокуратуры РФ, транспортные прокуроры - в управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, военные прокуроры - в Главную военную прокуратуру к 1 мая;
- Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, равно как структурные подразделения и Академия Генпрокуратуры РФ вносят предложения в правовое управление к 10 мая.
Предложения в проект плана мониторинга должны учитывать поступившие в прокуратуру предложения институтов гражданского общества и СМИ о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. В свою очередь, в предложениях к проекту доклада главе государства о результатах мониторинга нужно указывать сведения о целесообразности принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов; повышению эффективности правоприменения, противодействия коррупции; о государственных органах, ответственных за разработку соответственных законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.