Рекомендуемая литература

1. Мельников, Ю.Б. Надзор за законностью региональных нормативных правовых актов органов государственной власти / Ю.Б. Мельников // Законность. - 2010. - N 6.

2. Сизов, В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления / В. Сизов // Законность. - 2006. - N 6.

3. Цалиев, А.М. Обеспечение законности муниципальных нормативных правовых актов / А.М. Цалиев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - N 3.

5.11. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов*(75)

Введение в правовой оборот понятия "антикоррупционная экспертиза" было обусловлено необходимостью оценки содержания нормативных правовых актов (их проектов) не только с точки зрения формального соответствия (несоответствия) их законам, но и с позиции устранения нормативных основ для проявления коррупции, поскольку во многом стимулирующим (коррупциогенным) фактором является, как показала правоприменительная практика и анализ многих документов, регламентирующих деятельность чиновников, их неопределенность, вариативность и иные изъяны. Впервые на прокуратуру осуществление антикоррупционной экспертизы было возложено подп. "г" п. 4 разд. IV Национального плана противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ 31.07.2008 N Пр-1668, где среди первоочередных мер по реализации этого документа было поручение Генпрокурору РФ об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ. Чуть позже в ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов была названа среди основных мер по профилактике коррупции. Законодательное закрепление рассматриваемый вид деятельности*(76) приобрел с принятием Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об экспертизе) и дополнением Закона о прокуратуре ст. 9.1 "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".

К сожалению, Закон об экспертизе не содержит понятия "антикоррупционной экспертизы", сводя смысл (цель) ее проведения к выявлению "коррупциогенных факторов", под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Рассматриваемая процедура проводится органами прокуратуры согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96. Порядок организации и деятельности органов прокуратуры по реализации указанных полномочий регулируется приказом Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".

Предмет и пределы осуществления антикоррупционной экспертизы. Применяя принцип аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, а также положения ст. 9.1 данного Закона, в качестве предмета антикоррупционной экспертизы определить соответствие законодательству об антикоррупционной экспертизе актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Говоря о пределах рассматриваемой деятельности прокуроров, к сожалению, законодатель не уточнил статус "иных государственных органов", но следует предположить, опять-таки в силу аналогии со ст. 21 Закона о прокуратуре, что речь идет о структурах не федерального уровня. Вместе с тем самым важным аспектом в характеристике пределов являются установленные ч. 2 ст. 3 Закона об экспертизе сферы общественных отношений, проверка коррупциогенности нормативного регулирования которых отнесена к компетенции органов прокуратуры. Речь идет об актах, касающихся:

- прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

- государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;

- социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Организация работы по проведению антикоррупционной экспертизы. Пунктом 1 приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 прокурорам регионального и районного звеньев предписано: а) определить конкретных сотрудников, занимающихся рассматриваемой деятельностью; б) инициировать установление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры актов в целях их проверки на предмет наличия коррупциогенности; в) наладить должное взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу; г) организовать учет и проведение проверок по обращениям органов, организаций, их должностных лиц, которые информируют органы прокуратуры об обнаруженных в актах и их проектах коррупциогенных факторах (ч. 5 ст. 3 Закона об экспертизе); д) обеспечить гласность при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети "Интернет", организовать информационный обмен с общественными объединениями; е) продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в актах и их проектах, не отнесенных к категории актов, подлежащих "прокурорской" экспертизе.

Изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц необходимо осуществлять в течение одного месяца со дня их принятия (п. 5 приказа).

Прокуроры обязаны осуществлять учет нормативных правовых актов, а также вести реестр изученных актов, внесенных требований, результатов рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства заявлений (п. 4 приказа). Кроме того, подп. 4 п. 4 приказа Генпрокурора РФ от 15.05.2010 N 209 "Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции" прокурорам регионального и районного звеньев предписано не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать практику проведения антикоррупционной экспертизы.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы. Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с упомянутой выше Методикой, в п. 2 которой закреплено, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта. Согласно п. 3 этого документа коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный акт;

д) принятие акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии акта;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

В свою очередь, п. 4 Методики к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, относит:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическую неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Реагирование прокурора на выявленные коррупциогенные факторы. Согласно ст. 4 Закона об экспертизе и ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. Возможные варианты способов устранения отражены в п. 1.5 приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400, в том числе: а) внесение изменений в акт: б) отмена акта (или его отдельных норм); в) разработка и принятие иного акта, устраняющего коррупционный фактор. К названному приказу прилагается формализованный бланк требования об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, которым необходимо пользоваться в практической деятельности.

В целом следует отметить, что по характеру адресации, порядку и срокам рассмотрения требование фактически идентично протесту прокурора, приносимому в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре. В частности, Законом предусмотрен стандартный 10-дневный срок обязательного его рассмотрения со дня поступления (сокращенный срок прокурор устанавливать не вправе). Требование, адресованное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании такого органа. Пункт 1.6 приказа предписывает руководителям органов прокуратуры лично участвовать в рассмотрении представительными органами регионального и муниципального уровней внесенного ими акта реагирования, а также обеспечить участие работников прокуратуры во всех иных случаях. При рассмотрении требований прокуроры обязаны занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Закон о прокуратуре предусматривает, что требование может быть отозвано внесшим его прокурором до рассмотрения акта реагирования адресатом, равно как допускает возможность обжалования его заинтересованными лицами.

Согласно п. 1.7 приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 в случае отклонения требований надлежит использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Данный документ также требует от прокуроров регионального звена обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в акт с целью исключения коррупциогенных факторов из акта законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Следует отметить, что ст. 9.1 Закона о прокуратуре рассматривает обращение прокурора в суд как альтернативную требованию форму реагирования, т.е. оно в принципе может применяться и не в связи с несогласием с позицией прокурора, изложенной в требовании. Приказ Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 в буквальном смысле также не предполагает обязательность первоначального использования внесудебной формы корректировки актов, содержащих коррупциогенные факторы. Самой большой проблемой для судебных перспектив в настоящее время выступает отсутствие специальных норм в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве, которые бы позволяли ставить в заявлении вопросы, тождественные изложенным в требовании. Поэтому при обращении в соответствующий суд коррупциогенный фактор выступает как сопутствующий в акте, вопрос о признании недействующим которого полностью (частично) ставит прокурор перед судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

В качестве актов прокурорского реагирования, способствующих укреплению законности в сфере противодействия коррупциогенным факторам, необходимо рассматривать также представление об устранении нарушений закона и предостережение о недопустимости нарушения закона, предусмотренные соответственно ст. 24 и 25.1 Закона о прокуратуре. В первом случае речь может идти о постановке по результатам обобщения негативно складывающейся нормотворческой практики вопроса об устранении причин и условий, способствующих системному включению коррупциогенных факторов в нормативный правовой акт, а также о конкретных ситуациях, когда нарушаются положения Закона о прокуратуре о сроках и порядке рассмотрения, об уведомлении прокурора о результатах рассмотрения требования. Во втором случае прокурор может объявлять предостережение должностному лицу, если имеются сведения о планируемом издании таким лицом нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Следует также иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в том числе в ст. 9.1, подлежат безусловному исполнению, а невыполнение их влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6). В связи с этим в случае, если налицо умышленное бездействие должностного лица, которому адресовано требование, и при этом отсутствуют попытки указанного субъекта обжаловать такой акт прокурорского реагирования в установленном порядке, прокурор вправе вынести в отношении должностного лица постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП.