6.2.2. Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение*(83)

Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. 1 ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13) и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); право объединений граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36); а также запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13); недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30); возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (ч. 2 ст. 46); обязанность граждан и их объединений наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправлении, должностными лицами соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, являются предметом специального регулирования Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Кроме того, содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии, статус общественных объединений определены в ГК и других законах об отдельных видах общественных объединений, в том числе о профсоюзах (ТК, Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"), религиозных объединениях (Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"), благотворительных организациях (Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"), молодежных и детских общественных объединениях (Федеральный закон от 28.06.1995 N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"), спортивных федерациях (Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"), политических партиях (Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях") и иных видах некоммерческих организаций (Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"), Законодательно урегулировано участие общественных объединений в публичных мероприятиях, выборах, а также в осуществлении деятельности в сфере защиты прав потребителей, в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, экологической экспертизы, радиационной безопасности населения и использования атомной энергии, общественного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и др.

В настоящее время в стране созданы и действует специально уполномоченные органы власти, призванные осуществлять контроль и надзор за исполнением действующего законодательства по всему периметру сферы реализации права граждан на объединение.

Основными задачами Минюста России в рассматриваемой сфере являются: разработка и реализация общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование, обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина, организация деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, а также контроль и надзор в данной сфере. Государственный финансовый контроль деятельности общественных объединений в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий возлагается на ФНС России, Счетную палату РФ, ЦБ РФ, ЦИК России, Минфин России, Росстрахнадзор, Росфиннадзор, Казначейство России, ФТС России, ФСФР России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Кроме того, с общественными объединениями по роду своей деятельности соприкасаются и иные федеральные органы исполнительной власти (ФСБ России; МВД России; Росфинмониторинг; ФСИН России; Роспотребнадзор; Роструд и др.). Реализации права граждан на объединение содействуют органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

В организационном плане значимыми для прокуроров являются сведения органов юстиции, которые производят регистрацию общественных объединений, ведут их реестр, располагают копиями учредительных документов, а также сведениями о выполнении ими требований ст. 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", материалами проверок. Полезными могут быть данные финансовых органов об источниках доходов общественных объединений (в том числе и незарегистрированных), размерах получаемых ими средств и уплате налогов; а также экологических, пожарных, санитарно-эпидемиологических и иных государственных органов, контролирующих выполнение общественными объединениями соответствующих норм и стандартов. Прокуроры должны располагать материалами следственной и судебной практики по гражданским, уголовным и административным делам. Важным источником информации являются сообщения СМИ, а также жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от граждан, государственных и общественных организаций. Также могут быть использованы материалы администрации Уполномоченного по правам человека в России, результаты социологических исследований.

Приступая к проверке, прокурор должен быть ориентирован на выявление нарушений законов об общественных объединениях, в полной мере реализуя для этого закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия. При этом проверкой могут охватываться следующие основные вопросы деятельности общественных объединений: а) своевременно ли были представлены документы для регистрации; б) правомерно ли отказано в регистрации общественного объединения, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с объяснением причины отказа; в) законно ли создано и законно ли действует общественное формирование; г) не содержат ли устав и другие учредительные документы общественной организации нормы, противоречащие ст. 13 Конституции РФ, федеральным законам; д) не выходит ли общественное объединение в своей деятельности за пределы целей и задач, определенных его уставом; е) не вмешиваются ли соответствующие органы публичной власти и их должностные лица в деятельность общественных объединений.

В процессе проверки законности в деятельности органов государственного контроля (надзора) выясняются следующие вопросы: а) осуществляют ли органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контроль за соответствием их деятельности уставным целям; обеспечивают ли финансовые органы контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов; б) осуществляют ли надзор и контроль за выполнением общественными организациями существующих норм и стандартов экологические, пожарные, санитарно-эпидемиологические и другие органы государственного надзора и контроля; в) соблюдается ли государственными органами, их должностными лицами установленный законом порядок учета и разрешения жалоб и заявлений (имеются в виду обращения о нарушении прав граждан на объединение, свобод и законности деятельности общественных формирований), правомерны ли принятые по этим обращениям решения; г) какие именно нормы закона нарушены, в чем это нарушение выражается; д) каковы последствия нарушения законов и кто конкретно в этом виновен; е) каковы причины нарушений закона и способствующие им условия; ж) законность и обоснованность принятых мер по выявленным нарушениям.

Особое внимание должно быть обращено на проверку соответствия законам издаваемых органами власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций правовых актов, касающихся реализации права граждан на объединение.

Перечень приведенных выше вопросов, подлежащих выяснению, не является исчерпывающим, поскольку охватывает лишь наиболее важные обстоятельства с точки зрения защиты прав граждан на объединение, свободы деятельности этих объединений. В процессе надзора могут возникнуть и другие вопросы, в том числе специфичные для конкретного общественного объединения. Ни один из них не должен быть оставлен без внимания.

По своему характеру нарушения законов об общественных объединениях неоднородны и могут быть классифицированы по предметно-объектному основанию по следующим группам:

1) нарушения законов в деятельности общественных объединений: неинформирование органов юстиции или несвоевременное информирование общественными объединениями об использовании своего имущества, о продолжении деятельности с указанием действительного местонахождения своего постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц, а также об изменении указанных сведений; непредставление по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решений руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовых и квартальных отчетов о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; незаконное использование муниципальных нежилых помещений; несоблюдение норм собственных уставов и иных учредительных документов; нарушения, сопряженные с трудовыми отношениями; нарушения при проведении общественными объединениями публичных мероприятий; нарушения, допускаемые в связи с совершением действий экстремистской направленности, а также в сфере благотворительной деятельности, в связи с использованием государственной символики, при получении государственной поддержки; незаконное создание общественных фондов для оказания безвозмездной финансовой помощи и финансирования расходов на содержание правоохранительных и контролирующих органов за счет внебюджетных источников;

2) нарушения законов, допускаемые государственными органами в отношении общественных объединений: принятие региональными органами власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие право граждан на объединение, свободу деятельности общественных объединений; несоблюдение требований законодательства при осуществлении функций по контролю и надзору в сфере действия законов об общественных объединениях, в том числе нарушения при рассмотрении материалов о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности, ненадлежащее исполнение обязанностей по регистрации общественных объединений и осуществлению иных возложенных контрольных функций.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях определены ст. 22, 23-25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. В то же время законодательство предусматривает специальные меры. Так, неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, в силу требований ст. 44 Федерального закона "Об общественных объединениях" является основанием для ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности по заявлению прокурора через суд.

Согласно ст. 42 Закона Генпрокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор при неустранении общественными объединениями нарушений Конституции РФ и законодательства, а также при продолжении ими действий, противоречащих уставным целям, вправе приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности общественного объединения признаков экстремизма, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" Генпрокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении устанавливается не менее чем двухмесячный срок для их устранения.

В последующем по заявлению соответствующего прокурора общественное объединение может быть ликвидировано в случае, если внесенное предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности (ч. 4 ст. 7), либо в случае осуществления общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда (ч. 2 ст. 9). Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена прокурором в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 10 этого Закона.