Vestnik_MosU_2016__5

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 34 ББК 67

ВОПРОСЫ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ,

кандидат юридических наук, доцент;

ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ,

начальник кафедры конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя доктор юридических наук, профессор

E-mail: [e-mail]

Научная специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Представлен анализ законодательных изменений, касающихся передачи значительного число вопросов местного значения от сельских поселений муниципальным районам, перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Рассматриваются вопросы бюджетно-налоговой политики муниципальных образований, а также возможности увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, приближение власти к населению, контроль за властью.

Annotation. Present article is devoted to the analysis of legislative changes on the transfer of a significant number of local issues from rural settlements to municipal areas, about redistribution of powers between local authorities and public authorities of subjects of the Russian Federation. In the article the questions of fiscal policy of municipalities, as well as the possibility of increasing tax revenues to local budgets.

Keywords: local government, municipality, urban district with intracity division and intracity areas, the approach of the authorities to the population, control of the power.

Внастоящеевремяпродолжаетсяреформаместно-	го закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
го самоуправления, направленная на учет региональ-	принципах организации законодательных (представи-
ных особенностей при разграничении полномочий	тельных) и исполнительных органов государственной
между различными уровнями публичной власти и ор-	властисубъектовРоссийскойФедерации»3 иФедераль-
ганами местного самоуправления.	ный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
В своем послании Федеральному Собранию Рос-	принципах организации местного самоуправления в
сийской Федерации Президент Российской Федерации	Российской Федерации»»4. Названные законы пере-
отметил: «Объем ответственности и ресурсы муници-	дали значительное число вопросов местного значения
палитетов, к сожалению… не сбалансированы. Отсю-	от сельских поселений муниципальным районам, по-
да часто неразбериха с полномочиями. Они не только	скольку органы местного самоуправления подавляю-
размыты, но и постоянно перекидываются с одного	щего большинства сельских поселений не могли эф-
уровня власти на другой: из района в регион, с поселе-	фективно решать многие вопросы местного значения в
ния на район и обратно.»1.	связи с отсутствием у них необходимых финансовых,
Основные положения реформы были закреплены	материальных и кадровых ресурсов5.
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ ФЗ2	Решение о троекратном сокращении базового
«О внесении изменений в статью 26.3 Федерально-	перечня вопросов местного значения для сельских

№ 5 / 2016		Вестник Московского университета МВД России		121

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

поселений, направленное на укрепление местного самоуправления и улучшение качества предоставления муниципальных услуг на селе, должно обеспечить согласованность реальных возможностей органов местного самоуправления муниципальных образований решать возложенные на данный уровень власти задачи.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ перечень вопросов местного значения сельских поселений был существенно сокращен и ограничен 13 вопросами, закрепленными в ч. 1 ст. 14 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.6: составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оз- доровительныхиспортивныхмероприятийпоселения; формирование архивных фондов поселения; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома) сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;установлениепорядкаучастиясобственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-до- рожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог региональногоилимежмуниципальногозначения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры

вграницах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре; содействие

вразвитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; организация и осуществле-

ние мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; оказание поддержки гражданам и их объединениям,участвующимвохранеобщественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин

Вопросы местного значения внутригородских районов были соотнесены с 13 вопросами, закрепленными за сельскими поселениями.

Одновременно Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований, в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пп. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Институт перераспределение полномочий в целом при правильном его применении, может быть эффективным инструментом оптимизации полномочий местного самоуправления с учетом региональных и местных условий.

Таким образом, перераспределение полномочий стало правом субъекта Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации поручено своими законами своевременно дополнять перечень вопросов местного значения сельских поселений с учетом имеющейсярегиональнойиместнойспецифики.Региональным законодательством за сельскими поселениями закрепляются дополнительные вопросы местного значения, из них наиболее часто закрепляются следующие:

●организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

●создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массовогоотдыханаселения,включаяобеспечениесвободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

●обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством;

●организациявграницахпоселенияэлектро-,теп- ло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномо-

122		Вестник Московского университета МВД России		№ 5 / 2016

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

чий, установленных законодательством Российской	коном субъекта Российской Федерации полномочий,
Федерации;	разграниченных отраслевым федеральным законом,
●участиевпредупреждениииликвидациипослед-	может была возможна лишь в том случае, если в соот-
ствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;	ветствующем отраслевом федеральном законе предпо-
● создание условий для предоставления транс-	лагаетсятакоеперераспределение.Федеральныйзакон
портных услуг населению и организация транспорт-	от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ утвердил такой под-
ного обслуживания населения в границах поселения;	ход7. Требуется внести соответствующее положение и
● сохранение, использование и популяризация	в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ,
объектов культурного насдедия (памятников истории	чтобы избежать коллизии норм этих законов.
и культуры), находящихся в собственности поселения,	Во-вторых, следует отметить, что в Конституции
охрана объектов культурного наследия (памятников	РоссийскойФедерации(ч.2ст.132)8 предусматривает-
истории и культуры) местного (муниципального) зна-	ся единственно возможный способ передачи государ-
чения, расположенных на территории поселения;	ственных полномочий органам местного самоуправ-
● организация сбора и вывоза бытовых отходов и	ления – путем наделения законом органов местного
мусора.	самоуправления отдельными государственными пол-
Изменения в сфере местного самоуправления по-	номочиями с передачей необходимых для их осущест-
требовали:внесенияизмененийвструктурубюджетной	вления материальных и финансовых средств. В связи
системыРоссийскойФедерации;перераспределениядо-	с этим перераспределение полномочий (временное
ходов между муниципальными районами и сельскими	по своей природе) возможно только с муниципально-
поселениями; разграничения доходов между городски-	го уровня на региональный, т.е. только по вопросам
ми округами с внутригородским делением и внутриго-	местного значения, и «перераспределенные» таким
родскими районами; изменения принципов формиро-	образом полномочия остаются муниципальными пол-
вания межбюджетных отношений между субъектами	номочиями, осуществление которых передано субъек-
Российской Федерации, муниципальными районами,	ту Российской Федерации. Передача же полномочий,
городскими округами, городскими округами с внутри-	установленных федеральными законами для регио-
городским делением, городскими, сельскими поселени-	нального уровня власти, от органов государственной
ями; установления бюджетных отношений между субъ-	власти субъекта Российской Федерации органам мест-
ектами Российской Федерации и городскими округами	ного самоуправления возможна только путем наделе-
с внутригородским делением и внутригородскими рай-	ния законом субъекта Российской Федерации органов
онами,атакжемеждугородскимиокругамисвнутриго-	местного самоуправления отдельными государствен-
родским делением и внутригородскими районами.	ными полномочиями, причем перечень полномочий,
С учетом изложенного, в связи с существенными	которые могут таким образом передаваться, исчер-
изменениями в организации местного самоуправления	пывающим образом определен в ч. 6 ст. 26 Федераль-
и принципов его финансового обеспечения в целях	ного закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих
дальнейшей оптимизации полномочий и финансовой	принципах организации законодательных (представи-
обеспеченности муниципальных образований пред-	тельных) и исполнительных органов государственной
ставляется необходимо провести следующее.	власти субъектов Российской Федерации»9.
1. Прежде всего, необходимо более четко сформу-	При этом в любом случае при перераспределении
лировать сами вопросы местного значения, исходя при	полномочий между органами государственной власти
этом из того, что понятию «вопросы местного значе-	и органами местного самоуправления необходимо ру-
ния» наиболее близко правовое понятие «предметы	ководствоваться нормами ст. 4 Европейской хартии
ведения», а также из того, что степень участия муни-	местного самоуправления10, являющейся составной
ципальной власти в осуществлении полномочий по	частью российской правовой системы, нормативным
каждомупредметуведениясредивсехтрехпубличных	правовым актом более высокой юридической силы,
властей может быть разной.	чем федеральный закон (ч. 4 ст. 15 Конституции Рос-
Вопросы местного значения в соответствующих	сийской Федерации)11, и, прежде всего, установлен-
статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г.	нымХартией(ч.3,4ст.4)принципомсубсидиарности:
№ 131-ФЗ должны быть сформулированы (в той сте-	осуществление публичных полномочий, как правило,
пени, в которой это возможно) именно как предметы	должно преимущественно возлагаться на органы вла-
ведения. Вопросы местного значения муниципально-	сти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-
го района должны быть сформулированы как вопросы	либо функции какому-либо другому органу власти
местного значения межпоселенческого характера.	должна производиться с учетом объема и характера
2. Вновь введенный институт перераспределения	конкретной задачи, а также требований эффективно-
полномочий между региональной и муниципальной	сти и экономии; предоставляемые органам местного
властями, очевидно, нуждается в дальнейшем совер-	самоуправления полномочия, как правило, должны
шенствовании.	быть полными и исключительными; они могут быть
Во-первых, исходя из принципа юридической	поставлены под сомнение или ограничены каким-ли-
иерархии актов, возможность перераспределения за-	бо другим центральным или региональным органом

№ 5 / 2016		Вестник Московского университета МВД России		123

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

власти только в пределах, установленных законом; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

В-третьих, следует вернуться к рассмотрению необходимого и достаточного перечня вопросов местного значения сельских поселений, установленного ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ. Анализ складывающейся практики правоприменения показывает, что значительное число субъектов Российской Федерации, как уже отмечалось выше, вновь наделили сельские поселения целым рядом изъятых у них вопросов местного значения. Среди этогорядаследуетпреждевсегоотметитьтакиевопросы, как: организация в границах поселения водоснабжения и водоотведения, снабжения населения топливом; организация ритуальных мест и содержание мест захоронения; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К этому перечню можно добавить и утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

Таким образом, требует обсуждения вопрос о некотором расширении перечня вопросов местного значения сельского поселения, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, за счет упомянутых выше вопросов местного значения. При этом надо полагать, что невозможность исполнения сельскими поселениями установленного федеральным законом необходимого и достаточного перечня вопросов местного значения в связи с отсутствием необходимой инфраструктуры и кадров и невозможностью их привлечения может являться основанием для преобразования сельского поселения путем его присоединения (объединения) с другим сельским поселением. Сельское поселение, которое при наличии необходимых источников финансирования может решать установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопросы местного значения на достаточном качественном уровне (не ниже,чемвсреднемподанномусубъектуРоссийской Федерации), имеет право на самостоятельное существование и развитие и не должно подвергаться дальнейшим преобразованиям.

В-четвертых, необходимо отметить, что нормы ч. 12 с. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ предусматривают возможность перераспределения полномочий только между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение законами субъекта Российской

Федерации (равно как и иными правовыми актами субъекта Российской Федерации) полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в соответствии с ч. I2 ст. 17 данного Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не допускается. Поселения и муниципальные районы перераспределяют эти полномочия между собой (в том числе и по тем дополнительным вопросам местного значения, которыми сельские поселения были наделены законами субъектов Российской Федерации) своими соглашениями и решениями, что соответствует отношениям публично-правового межмуниципального сотрудничества, в котором и находятся между собой муниципальный район и входящие в него поселения.

Всвязи с тем, что правовая природа отношений между городским округом с внутригородским делением и его внутригородскими районами также носит характер публично-правового межмуниципального сотрудничества, целесообразно установить такой же способ перераспределения полномочий по вопросам местного значения – соглашениями – и между указанными муниципальными образованиями.

3. В настоящее время по-прежнему наиболее трудным остается вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Определенные меры в данном направлении на федеральном уровне приняты. Однако, в целях решения данного вопроса важно учесть следующий момент.

Вобласти местного самоуправления настоятельно необходимо сменить бюджетно-налоговую политику на стимулирующую, при которой муниципальные образования будут иметь возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты через механизмы расширения налогооблагаемой базы местных бюджетов, через механизмы участия в учете

иконтроле за взиманием налогов, которые поступают в местные бюджеты. По мнению В. Букетова, выстроенна жесткая бюджетная вертикаль власти, которая изымала средства местного бюджета «наверх», для централизованного перераспределения «вниз» с помощью дотаций, госпрограмм, субсидий и т.д. Поэтому «бедные» муниципалитеты могли получать финансирование за счет зарабатывающих, «богатых» муниципалитетов.Такимобразом,муниципальныеобразования были лишены стимула к развитию. Вместо решения своих прямых обязанностей и приближения к народу, муниципалитетам пришлось сокращать свои расходы и обязательства»12.

Таким образом, законодательная реформа местного самоуправления в Российской Федерации посужила необходимым этапом становления демократии на муниципальным уровне и ее проведение объективно обусловлено рядом сложностей в осуществлении местного самоуправления.

124		Вестник Московского университета МВД России		№ 5 / 2016

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

1 См.: Послание Президент Российской Федерации Феде-	РФ. 2015. 5 января. № 1(Ч. 1), ст. 38 / http://www.pravo.dov.ru.
ральному Собранию Российской Федерации. Российская газета	8 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21 июля
от 13 декабря 2013 г. № 282 (6258) С. 2 // Официальный сайт	2014 г.) // СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31, ст. 4398 / http://www.
Президента Российской Федерации / http://www. kremlin.ru.	pravo.dov.ru.
2 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (ред.	9 См.: Федеральный закон 6 октября 1999 г. № 184ФЗ (ред.
от 3 февраля 2015 г.) «О внесении изменений в статью 26.3	13 июля 2015 г.) «Об общих принципах организации законода-
Федерального закона «Об общих принципах организации за-	тельных (представительных) и исполнительных органов госу-
конодательных (представительных) и исполнительных органов	дарственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.
государственной власти субъектов Российской Федерации» и	1999. 18 октября. № 42, ст. 5005 / http://www.pravo.gov.ru.
Федеральный закон «Об общих принципах организации мест-	10 «Европейской хартии местного самоуправления» (совер-
ного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2014.	шено подписание 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. 7 сентября.
№ 22, ст. 2770 / http://www.pravo.gov.ru.	№ 36, ст. 4466 / http://www.pravo.gov.ru; Зубов И.Н., Прудников
3 См.: Федеральный закон 06 октября 2003 № 131ФЗ (ред.	А.С., Хазов Е.Н., Василевич Г.А., Белоновский В.Н., Виногра-
29 июня 2015 г. с изм. и доп. вступ. в силу с 11 июля 2015 г.) «Об	дов В.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю, Освелюк А.М., Эриашвили
общихпринципахорганизацииместногосамоуправления:»//СЗ	Н.Д. Конституционное право зарубежных стран: Учебник М.:
РФ. 2003. 6 октября. № 40, ст. 3822. http://www.pravo.gov.ru.	ЮНИТИДАНА, 2013; Гасанов К.К., Червонюк В.И., Хазов Е.Н.
4 См.: Грудцина Л.Ю., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Ан-	Конституционное право зарубежных государств: Учеб.-метод.
тонова Н.А., Кардашова И.Б., Прудников А.С., Егоров С.А,	пособ. для студентов вузов, обучающихся по специальности
Зинченко Е.Ю., Эриашвили Н.Д Муниципальное право России:	«Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2015..
Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015; Лимонов А.М. Местное	11 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от
самоуправлениев Российской Федерации (теретико-правовой	21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федера-
аспект): Дисс… на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2000.	ции. 04.08.2014, №31, ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru.. Эбзеев
5 См.: Прудников А.С., Лимонов А.М. Муниципальное пра-	Б.С., Белоновский В.Н. Хазов Е.Н, Эриашвили Н.Д., Чихладзе
во России: Курс лекций для студентов вузов, обучающихся по	Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А. Опалева А.А. М Актуальные
специальности «Юрипруденция». М., 2005. Высшая школа (2-е	вопросы Конституционного права. Учебник.: ЮНИТИ-ДАНА,
изд., перераб. и доп.)	2016. -479 с., Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Багет
6 См.: Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131ФЗ ( ред.	А.М., Белоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миро-
29 июня 2015 г. с изм. и доп. Вступил в силу с 11 июля 2015 г.)	нов А.Л., Булавин С.П., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Прудни-
«Об общих принципах организации местного самоуправления»	ков А.С., Павлов Е.А., Конституционное право России. Учебник
// СЗ РФ. 2003.6 октября. № 40, ст. 3822 / http://www.pravo.gov.ru.	(для бакалавров) 7-издание М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015 .
7 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ	12 См.: Тютюнников С. Власть делегированная «вниз». //
« О внесении изменений в отдельные законодательные акты	Российская газета. 2014. 15 апреля. С.4. Лимонов А.М. Местное
Российской Федерации по вопросам перераспределения полно-	самоуправлениев Российской Федерации (теретико-правовой
мочий между органами местного самоуправления и органами	аспект) диссертация на соискание ученой степени кандидата
государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ	юридических наук. Москва, 2000.

Договорное право: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [Н.Д. Эриашвили и др.]; под ред. Н.Д. Эриашвили, В.Н. Ткачёва. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 239 с. (Серия «Юриспруденция для бакалавров»).

Учебное пособие содержит общие положения договорного права: понятие и содержание договора, виды договора, порядок заключения договора, изменения и расторжения договора. Рассматриваютсявсевидыдоговоров,наиболеераспространенные из них анализируются подробнее.

Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для всех, кто захочет получить конкретную информацию о том или ином виде договора.

№ 5 / 2016		Вестник Московского университета МВД России		125

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 342.31 ББК 67.400

ОЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВАХ В ОБЛАСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАТОЛИЙ СЕМЕНОВИЧ ПРУДНИКОВ,

ученый секретарь Ученого совета Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист России;

КОНСТАНТИН ДМИТРИЕВИЧ САЗОН,

доцент кафедры конституционного и международного права Академии МВД Республики Беларусь, кандидат юридических наук

E-mail: [e-mail]

Научная специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. С доктринальных позиций исследуются предлагаемые к нормативному закреплению отдельные новеллы российского законодательства по вопросам предоставления убежища.

Ключевые слова: убежище, статус беженца, беженцы, временное убежище, Российская Федерация, законодательство.

Annotation. The article examines the doctrinal positions of the proposed regulatory consolidation of the individual novels of the Russian legislation on asylum.

Keywords: asylum, refugee status, refugees, temporary asylum, Russian Federation, legislation.

Миграционные процессы в настоящее время оказывают существенное влияние на развитие не только отдельных государств, но и целых регионов. Миграционный кризис в Европе выявил множество проблем, достижение согласия в решении которых представляется весьма затруднительным, поскольку обусловливает для европейских государств необходимость принимать обременительные в политическом, экономическом, социальном и даже юридическом смыслах решения. В этой связивсеминститутамгосударственнойвластивРоссии целесообразноприниматьвовниманиепротекающиево вне процессы и оценивать их возможные последствия для национальной правовой системы.

Развитие миграционной ситуации в России в последние годы характеризуется значительным увеличением числа обращений о предоставлении статуса беженца или временного убежища. По официальным статистическим данным ФМС России на 1 октября 2015 г. с заявлением о предоставлении статуса беженца обратились 1079 человек, временного убежища –

131 197 (в 2014 г. – 6980 и 267 764; в 2013 г. – 1967 и 2738;в2012г.–1243и1078человексоответственно)1. В этойсвязипредставляетсяцелесообразнымосуществление научного анализа действующего правового инструментария в области вынужденной миграции с целью

определения возможностей его регулирующего воздействия в складывающихся социально-экономических и политических условиях. Актуальность заявленной темы детерминирована не только геополитическими особенностями России, но и необходимостью соблюдения важного принципа правотворческой деятельности – принципа научной обоснованности принимаемых решений. Научное сопровождение законодательных инициатив представляет собой необходимое в теоретическом и практическом аспектах условие обеспечения разработки, принятия и реализации таких правовых норм, содержание которых будет соответствовать современным доктринальным подходам и потребностям юридической практики, а также позволит нивелировать имеющийся в отдельных случаях односторонний ведомственный взгляд на способы юридизации тех или иных общественных отношений. С этой точки зрения содержащееся в настоящей статье авторское обоснование целесообразности корректировки отдельных законодательных инициатив по вопросам предоставления убежища следует рассматривать в качестве дополнительного средства уяснения содержания такого многомерного правового явления, как «убежище».

В России утверждена Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 г. 2 (далее

126		Вестник Московского университета МВД России		№ 5 / 2016

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

– Концепция). В соответствии с п. 5 Плана мероприятий по реализации в 2012 – 2015 гг. (первый этап) Концепции, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р, с целью приведения процедуры определения статуса беженцеввсоответствиесмеждународнымистандартами, обеспечения прав и законных интересов беженцев и лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации, предусмотрена подготовка новойредакцииФедеральногозаконаот19февраля1993г. № 4528-1 «О беженцах». В настоящее время Федеральной миграционной службой разработан и представлен на общественное обсуждение проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации»3 (далее – Проект).

В этой связи представляется целесообразным остановиться на общей характеристике Проекта, а также высказать некоторые рекомендации по уточнению или корректировке отдельных правовых решений, содержащихся в законопроекте.

Прежде всего, с положительной стороны следует отметить стремление разработчиков Проекта систематизировать действующее законодательство по вопросам предоставления убежища в формате одного нормативного правового акта, о чем свидетельствует факт того, что впервые для российской правотворческой практики законопроект закрепляет многообразие видов убежища: политическое убежище, статус беженца, временное убежище (ст. 3 Проекта), устанавливает особенности правового статуса его получателей и вводит единую процедуру рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. Вместе с тем, следует отметить, что данный подход унификации российского законодательства по вопросам предоставления убежища, на наш взгляд, нельзя признать завершенным4.

Глава II Проекта «Порядок предоставления убежища» содержит статьи, в которых раскрываются процедурные аспекты рассмотрения заявления о предоставлении убежища. В частности, определяются условия обращения с заявлением о предоставлении убежища (ст. 10), закрепляются правовые основания размещения лица, ищущего убежище, в специальном учреждении (ст. 11), раскрывается порядок установления личности лица, ищущего убежище (ст. 12) и порядок рассмотрениязаявленияопредоставленииубежища(ст.13),атакже виды решений, принимаемых по таким заявлениям (ст. 14). Кроме того, в этой же главе излагаются основания отказа в признании беженцем и предоставлении временного убежища (ст. 15). На наш взгляд, подобная структурная и содержательная организация названной главы Проекта не в полной мере согласуется с его предназначением в механизме правового регулирования, поскольку название законопроекта предполагает наличие в нем правовых норм, которые закрепляютединую процедуру рассмотрения заявлений о предоставлении всех видов убежища. Однако, анализ положений второй главы, а также ст. 3 Проекта свидетельствует о том, что порядок предоставления политического убежища,

как и в настоящее время, будет определяться на уровне подзаконного нормативного правового акта. Полагаем, что подобное решение нельзя признать удачным в силу того обстоятельства, что разработка и принятие Проекта, в первую очередь, направлена на систематизацию правовых норм в области предоставления убежища. В это связи считаем возможным в очередной раз5 высказаться о целесообразности систематизации правовых норм по вопросам предоставления убежища в России, закрепляющих, в том числе, и порядок предоставления политического убежища, в единый нормативный правовой акт. В конкретном случае – в проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации». В качестве дополнительного аргумента приведем белорусский опыт систематизации миграционного законодательства.

В настоящее время Советом Министров Республики Беларусь в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь внесен Проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции»6. Проект включает

всебя новую редакцию Закона Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь»7 (далее – новая редакция Закона). Новая редакция Закона аналогичным российскому образу включает

всебя правовые нормы, регулирующие основания и порядок предоставления таких форм защиты (видов убежища – авт.), как убежище, статус беженца, дополнительная защита и временная защита. В интересующем нас аспекте отметим, что убежище как разновидность территориального убежища в белорусской практике является аналогом политического убежища в России. В этой связи важно отметить, что новая редакция белорусского Закона включает в себя процедурные нормы, касающиеся убежища, предоставляемого по решению Главы государства, а его заключительные положения предусматривают утрату юридической силы Указа Президента Республики Беларусь, которым в настоящее время регулируются указанные общественные отношения. С учетом сказанного представляется целесообразным включение в Проект правовых норм, определяющихпорядокпредоставленияполитическогоубежищав России и закрепляющих правовой статус лица, которому такой вид убежища предоставлен.

Кроме того, на наш взгляд, Проект также должен включать одинаковые базовые компоненты для каждого вида убежища (основания предоставления, утраты и аннулирования). Однако, в законопроекте отсутствуют основания прекращения и аннулирования политического убежища. Полагаем, что его систематизирующий характер предусматривает необходимость детальной регламентации указанных положений применительно к каждому виду убежища. В противном случае возникнет необходимость разработки массива подзаконных актов, что, как показывает практика, может ухудшить пред-

№ 5 / 2016		Вестник Московского университета МВД России		127

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

полагаемые позитивные результаты разработки и принятия Проекта. В этой связи считаем целесообразным дополнить законопроект положениями о прекращении и аннулировании (при необходимости) политического убежища.

Важным достоинством рассматриваемого Проекта представляется нормативное закрепление основных понятий и их определений (ст. 2). В то же время, вопрос терминологического единства в Проекте, по мнению авторов, решен не самым удачным способом. Обращаясь к определениям понятий видов убежища, вскрывается первая терминологическая несогласованность. Содержание понятие «убежище» в Проекте раскрывается посредством оперирования словосочетанием «форма защиты». Подобный подход используется разработчиками законопроекта и при определении содержания таких понятий, как «временное убежище» и «политическое убежище». В то же время «статус беженца», как самостоятельный вид убежища, по мнению разработчиков, представляет собой «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства…».Полагаем,чтосистемноеединстворазличных видов убежища предполагает унифицированный подход определения основных понятий, включая «статус беженца». На наш взгляд, рассматриваемое понятие может определяться следующим образом: статус беженца – форма защиты, предоставляемая Российской Федерацией иностранному гражданину или лицу без гражданства,которыйвсилувполнеобоснованныхопасений стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Терминологическая несогласованность Проекта, по мнению авторов, проявляется также в стремлении его разработчиков ввести в законодательство дополнительные понятия. Например, к законодательному закреплению предлагается такое понятие, как «лицо признанное беженцем на территории Российской Федерации», под которым понимается лицо, которому предоставлен статус беженца. Это же лицо по смыслу Проекта являетсябеженцем (ст.2). Такимобразом, для идентификации получателей статуса беженца, в Проекте предлагается использовать два однопорядковых понятия: «лицо, признанное беженцем на территории Российской Федерации» и «беженец». Например, первое понятие используются в ст. 9 Проекта, которая закрепляет основания признания беженцем, и в ст. 14 Проекта, определяющей, что одним из решений по заявлению о предоставлении убежища принимается решение о признании беженцем (п. 2 ч.1). Второе

понятие используется разработчиками также в ст. 14 Проекта, где устанавливается, что беженцу территориальныморганомфедеральногоорганаисполнительной власти в сфере миграции выдается удостоверение беженца. Важно отметить, что одновременно с употреблением названных понятий в Проекте встречаются и такие формулировки: «в результате переаттестации беженцев принимается решение об утрате статуса беженца или об аннулировании статуса беженца» (п.п. 1, 2 ч. 2 ст. 14). В этой связи считаем необходимым отметить следующее. Поскольку в Проекте статус беженца предлагается рассматривать как вид убежища, представляетсянеобходимымвовсемдокументевестиречь необеженцахилилицахпризнанныхтаковыми,аолицах, которым предоставлен статус беженца, т.е. предоставлено убежище. Также считаем нецелесообразным введение в законодательство понятия «лицо, признанное беженцем на территории Российской Федерации» в виду того, что предметом правового регулирования Проекта является предоставление убежища, а не признание какого-либо лица беженцем.

В заключение необходимо отметить, что согласно Проекту, лицу, получившему временное убежище, выдается свидетельство о предоставлении временного убежища, указывающее на то, что лицу в Российской Федерации предоставлена одна из разновидностей территориального убежища. На наш взгляд, подобная правовая норма еще раз подтверждает целесообразность исключения из текста Проекта излишних понятий, которые способны нивелировать государственно-право- воезначение самого фактапредоставлениязащиты преследуемым лицам.

1 Конституционное право России / Под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 147.

2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. / Официальный сайт Федеральной миграционной службы. Режим доступа: http:// www.fms.gov.ru/documents/projects/item/7321/ (Дата доступа: 11 декабря 2015 г.).

3 О предоставлении убежища на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проект федерального закона / Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. Режим доступа: http://regulation.gov.ru/projects#npa=39111 (Дата доступа: 2 декабря 2015 г.).

4 Конституционное право России / Под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 152.

5 См., например: Прудников А.С., Сазон К.Д. Место и роль статуса беженца в национальных системах убежища стран Содружества Независимых Государств // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 12. С. 186–189; Сазон К.Д. О совершенствовании российского законодательства в сфере предоставления убежища // 20-летие Конституции Российской Федерации. Становление, проблемы и тенденции развития: Сб. ст./МосковскийуниверситетМВДРоссии.М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2014. С. 260–264.

6 О внесении изменений и дополнений в некоторые законы РеспубликиБеларусьповопросамвынужденноймиграции[Элек-

128		Вестник Московского университета МВД России		№ 5 / 2016

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

тронныйресурс]:ПроектЗаконаРеспубликиБеларусь/Националь-	защиты	в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь,
ный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. Режим до-	23 июня	2008 г. № 354-З : в ред. Закона Респ. Беларусь
ступа: http://www.pravo.by/print.aspx?guid=3871&p0=2015061001	1 января 2015 г. № 232-З // Консультант Плюс: Беларусь.
(Дата доступа: 10 декабря 2015 г.).	Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр»,
7 О предоставлении иностранным гражданам и лицам без	Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск,
гражданства статуса беженца, дополнительной и временной	2015.

УДК 347.454.3 ББК 67.404.2

К ОТДЕЛЬНЫМ ВОПРОСАМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НУЖД МВД РОССИИ

ВИКТОРИЯ АНАТОЛЬЕВНА ГУРИНА,

соискатель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,

старший инженер отделения планирования и жилищного строительства отдела планирования и развития капитального строительства Управления организации капитального строительства Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России, старший лейтенант внутренней службы,

Email: [e-mail]

Научная специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация.Рассмотреныпроблемыправовогорегулированияиправовогообоснованияфункциигосударственного строительного надзора в системе МВД России; порядок осуществления государственного строительного надзора; вопросывыдачи разрешений на строительство объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России.

Ключевые слова: государственный строительный надзор, проверки органов государственного строительного надзора, строительство, реконструкция, безопасность и качество объектов строительства, государственная тайна, административный регламент, разрешение на строительство.

Annotation. The article is devoted to the problems of legal regulation and legal justification of function of the state construction supervision to system of the Ministry of InternalAffairs of Russia, an order of carrying out checks by bodies of the state construction supervision, and also questions of issue of permissions for construction of objects of defense and the safety which are under authority of the Ministry of InternalAffairs of Russia.

Keywords: state building supervision, checks of bodies of the state construction supervision, building, reconstruction, security and quality of building, state secret, administrative regulations, construction permit.

Актуальностьвыбраннойавторомтемынастоящей статьи обусловлена объективной необходимостью совершенствования гражданско-правового регулирования подрядных отношений с участием органов внутренних дел Российской Федерации. Строительные

работы с участием органов внутренних дел имеют ряд специфических особенностей. Это объясняется как инженерной уникальностью объектов строительства, режима их секретности и процедурами финансирования, так и общественной заинтересованностью госу-

№ 5 / 2016		Вестник Московского университета МВД России		129

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

дарства в части обеспечения его обороноспособности

ибезопасности.

Вцелях повышения мотивации эффективного исполнения сотрудниками органов внутренних дел РоссийскойФедерациисвоихдолжностныхобязанностей,

решения вопросов их материального обеспечения и стимулирования, в системе МВД России приняты меры по организации государственных заказов на выполнение строительных подрядных работ, обеспечивающих деятельность сотрудников органов внутренних дел, а также реализацию последними законодательно закрепленных прав на жилье.

Реализация указанных мер осуществляется в соответствии с приказом Министра внутренних дел РФ № 722 от 24 июня 2011 г., согласно которому в МВД России создан Департамент по материально-техни- ческому и медицинскому обеспечению МВД России (далее – Департамент или ДТ МВД России) – самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающее и осуществляющее в пределах своей компетенции функции министерства по нормативно-правовому регулированию в области имущественных отношений, организации государственных закупок, строительства, реконструкции и капитального ремонта, строительного контроля и др.

Пунктами 11.22. и 11.23. Положения о Департаменте, утвержденного Приказом Министра Внутренних Дел РФ МВД России № 722 от 24 июня 2011 г., установлено, что Департамент осуществляет в установленном порядке функции государственного заказчика, в том числе по формированию и реализации государственного оборонного заказа по МВД России, а также организует размещение заказов и заключение государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства.

Указанные функции Департамента согласно Положению, утвержденному приказом ДТ МВД России от 22 сентября 2012 г. № 15, осуществляет Управление организации капитального строительства Департамента по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России (далее – УОКС ДТ МВД России или Управление).

Управлением ежегодно в органах внутренних дел Российской Федерации размещаются заказы на заключение государственных контрактов на выполнение строительных подрядных работ. Так, согласно статистическим сведениям: в 2011 г. органами внутренних делРоссийскойФедерациипорезультатамторговбыли заключены 487 государственных контрактов; в 2012 г.

–1409государственныхконтрактов,изних60государ- ственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком; в 2013 г. – 265 государственных контрактов; в 2014 г. – 564 государственных контрактов на выполнение строительных подрядных работ.

Анализ действующих нормативных актов и правоприменительных документов показывает, что наряду

со многими проблемами, стоящими перед строительной отраслью в системе МВД России, одной из основных является повышение уровня качества строительства.

Особое значение решение этой проблемы приобретает в условиях острой нехватки в настоящее время инвестиций в строительстве, когда изыскиваемые

согромным трудом бюджетные финансовые средства в последующем используются на устранение брака и нарушений, допущенных в процессе строительства зданий и сооружений, а также на различного рода внеплановые ремонты в процессе эксплуатации объектов.

Полученные в процессе подготовки настоящей статьи автором сведения показывают, что только за период с 2013 по 2015 г.г. Управлением подано более 13 исковых заявлений в связи с нарушениями подрядными организациями условий государственных контрактов на сумму свыше 55 079 024, 46 руб., в том числе

сисковыми требованиями об обязании устранить допущенные в ходе выполнения строительных работ дефекты и нарушения.

Снизить количество претензионных уведомлений и судебных споров, а иногда и избежать их, защитить жизньиздоровьесотрудниковоргановвнутреннихдел РоссийскойФедерацииотнедоброкачественнойстроительной продукции, а также снизить непроизводительные затраты, связанные с устранением брака в процессе строительства и эксплуатации объектов, по мнению автора, возможно посредством внедрения в систему МВД России особой формы регулирования качества и хода строительства - государственного строительного надзора, составляющими которого являются функции: по организации и проведению государственной экспертизы проектной документации объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России, и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой документации; по выдаче разрешений на строительство и разрешенийнавводвэксплуатациюобъектовобороны и безопасности, находящихся в ведении МВД России.

Согласно п.п. 1 и 2 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, при их капитальном ремонте. Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации.

Строительный надзор является одним из ключевых условий обеспечения качественного выполнения всех работ по возведению того или иного объекта, начиная от проектирования объекта и составления смет-

130		Вестник Московского университета МВД России		№ 5 / 2016