Глава 6. Особенности российского федерализма и перспективы новой региональной политики

Российская федерация в том виде, в котором она сформировалась к концу ХХ века, является результатом сложного компромисса, достигнутого федеральной властью с региональными элитами. На разных этапах истории политический вес каждой из этих групп менялся, а их отношения приобретали новую конфигурацию. Однако одна тенденция оставалась неизменной: на протяжении десятилетий сначала в бывшем СССР, а позже в постсоветской России наблюдался рост влиятельности региональных элит, которые сегодня превратившись в серьезную политическую силу и оказывают все большее влияние на формирование отношений внутри Федерации. Однако, нарастание влиятельности не означает пока еще возможности выстраивать отношения с федеральным Центром с позиции силы. Стратегии взаимодействия Центра и регионов определяются теми реальными ресурсами, экономическими и политическими, которыми располагают обе фигуры взаимодействия.

Сегодня ясно одно: ни Центр, ни регионы не способны отдельно друг от друга выйти из экономического и политического кризиса, а их противостояние способно только затянуть этот процесс во времени. В этой связи особенно интересным представляется вопрос о том, каково реальное соотношение сил и как ресурсы Центра и регионов могут видоизменяться в будущем. Именно на эти вопросы мы попытались ответить в заключительной части исследования.

1. Экономические ресурсы влияния региональной властной элиты

Региональные элиты располагают различными ресурсами влияния. О некоторых, в том числе властных и экономических, мы уже писали выше ( Глава I). В этой главе мы более подробно остановимся на экономическом потенциале и ориентациях региональных руководителей, их взаимодействиях с федеральным Центром, а также политическом влиянии “регионалов” на федеральном и региональном уровнях.

Экономический потенциал местной власти определяется масштабами ресурсов, которыми располагает регион, а также степенью контроля, установленного властью над этими ресурсами. В этом отношении особенно отчетливо сильные лидеры противостоят слабым. Сильная региональная власть не только контролирует имеющиеся экономические ресурсы, но пытается развивать собственную экономическую базу, формулирует оригинальные проекты регионального развития. В настоящее время можно выделить пять групп региональной элиты с достаточно определившимися интересами и претендующими на разный «уровень независимости» от федерального Центра.

Первую группу образовывают элиты регионов с развитой добывающей про­мышленностью, имеющие большой экспортный потенциал (Коми, Башкортостан, Татарстан, Якутия, Тюмен­ская, Сахалинская, Магаданская области, Хабаровский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа (АО). Наличие природных ресурсов, бюджетная самостоятельность, активные внешнеторговые связи влияют на выбор модели общественного развития, к ко­торой тяготеют местные элитные группировки. Живущие за счет экспорта, они заинтере­сованы в либерализации экономики, снижении и отмене экспортных налогов и квот, сохранении Россией международного престижа и дружественных отно­шений с потенциальными партнерами. Региональные элиты хотели бы самостоятельно без контроля со стороны государства заниматься внешнеторговой деятельностью. В силу этого важным элементом их стратегии является стремление приобрести независимость от федерального Центра. Наибольших успехов в этом направлении удалось достичь национальным республикам. Республика Татарстан получила права собственности на недра и землю, распоряжается третью добытой на ее территории нефти.

Большой автономией обладает Якутия. На территории республики добывается 99,8% российских алмазов, она имеет большие права собственника. Деятельность компании “Алмазы России - Саха” (АЛРОСА) полностью контролируется местной политической элитой. При этом Центру не удается в полной мере контролировать экспорт и экспортную выручку Якутии, значительная часть которой направляется во внебюджетные республиканские фонды и расходуется по усмотрению местных властей. Республиканские власти стремятся еще больше повысить уровень экономической самостоятельности республики. Именно так следует понимать подписанный в августе 1998 г. указ Президента Республики Якутия-Саха о создании собственного золотовалютного запаса. Оценив это решение как неконституционное и отменив его, российские власти решили, по всей видимости, не вступать в конфликт с республиканской политической элитой: в январе 1999 г. впервые за многие годы “ АЛРОСА” была без серьезной задержки предоставлена квота на экспорт алмазов.

Наряду с национальными республиками большим весом обладают нефтегазовые регионы. ТЭК является основным экспортером России, доходы от его деятельности обеспечивают значительную часть бюджетных поступлений страны. Усиление регионов нефте- и газодобычи происходило вместе с укреплением позиций ТЭКа, единственного производственного комплекса страны, сохранившего в условиях развала российской экономики внутреннюю целостность. Руководители русских нефтегазовых регионов обладают достаточно широкими полномочиями и распоряжаются финансовыми ресурсами, которые поступают в региональный бюджет и внебюджетные фонды. Но в отличие от руководителей национальных республик они не контролируют добычу природных ресурсов и слабо влияют на стратегию предприятий, находящихся на их территории. Руководство ТЭК находится в Москве, и именно здесь принимаются решения, связанные с развитием отрасли. Однако в процессе суверенизации территорий у местных элит появился новый козырь. Ни одно решение относительно разработки природных ресурсов в субъекте Федерации не может быть принято без решения его властей.

Государственно-политические предпочтения этих регионов вписываются в модель государства, поощряющего импортно-экспортную деятельность. Одновременно с этим для регионов этой группы, особенно национальных республик, доминирующей является стратегия завоевания все большей независимости от федерального Центра, чему последний, естественно, противится, используя различные рычаги воздействия. Но при этом федеральное правительство часто вынуждено идти на уступки региональным элитам, чтобы сохранить тот уровень управляемости, который позволял бы ему держать ситуацию «под контролем».

Вторую группу образуют элиты торгово-промышленных регионов России (крупнейшие мегаполисы Москва и Санкт-Петербург, приморские территории с крупными портами - Калининградская, Мурманская, Камчатская, Архангельская области, Приморский край). Стратегически эти регионы ориентированы на развитие внешней торговли. За годы экономических реформ торгово-промышленные регионы усилили свои экономические позиции. Сегодня здесь аккумулируется значительная часть капитала, выросли собственные банки и финансово-промышленные структуры.

Рост экономического потенциала и суверенизацию этих территорий следует рассматривать в контексте глобальных изменений. В мире появились новые региональные центры, обладающие большими ресурсами и перспективами развития (АТР), в Европе происходит расширение ЕС за счет северных стран. Сотрудничество с новыми международными центрами открывает перед пограничными российскими регионами и их элитами новые возможности. С учетом этих изменений в ряде регионов формируются свои концепции развития. Руководство Калининградской области выдвинуло идею превращения региона в новый международный центр торговли. Пользуясь своим уникальным географическим положением и близостью к границам, эти регионы развивают пограничную торговлю с ближайшими соседями. Важная забота местных властей - поиск и развитие кооперации с внешними партнерами, выработка и осуществление программ развития, позволяющих этим регионам вписаться в международное разделение труда. В ближайшем будущем в этих регионах могут усилиться сепаратистские тенденции, о чем, кстати, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения ( см. ниже). Однако этот сепаратизм будет носить скорее всего экономический, а не политический характер.

Особое место в группе этих регионов принадлежит Москве. Столица - это крупнейший финансовый центр (на нее приходится до 70% от общероссийского банковского оборота). С начала реформ московский финансовый капитал проводил откровенно экспансионистскую политику в регионах. Финансовый кризис лета 1998 г. подорвал ресурсы крупнейших московских банков, однако не положил конец “московской экспансии". Правда, сегодня она все больше приобретает политический характер и связана с подготовкой мэра Москвы Ю. Лужкова к предстоящим выборам.

Элиты торгово-промышленных регионов в известной степени имеют прореформаторскую направленность. Они заинтересованы в углублении экономических реформ, но лишь в той степени, в которой последние смогли бы помочь им реализовать накопленный экономический потенциал и тем самым упрочить их политические позиции. Либерализм региональных лидеров имеет внутренние ограничения: желая освободиться от диктата Центра, они стремятся установить собственный контроль над экономическими ресурсами региона, и в этом смысле проводят откровенно государственническую политику. Эта линия поведения особенно характерна для руководства Москвы.

Со временем при благоприятном стечении обстоятельств эти регионы могут превратиться в “очаги экономического роста”, способные вывести российскую экономику из кризиса. Местные элиты, пользуясь стратегическими позициями своих территорий, стремятся уменьшить влияние со стороны федерального Центра и ведут себя достаточно уверенно и независимо по отношению к нему.

В третью группу входят элиты промышленно развитых регионов (Свердловская, Нижегородская, Самарская, Пермская, Челябинская, Новосибирская, Тульская, Томская области, Удмуртия, Красноярский край). В экономической структуре этих регионов преобладает наукоемкий ВПК либо традиционная тяжелая промышленность. В настоящее время они переживают глубокий структурный кризис. Однако выход из него видится местным элитам по-разному.

Одни отстаивают вариант российской модернизации при активном участии государства. Осознавая, что самостоятельно с собственными проблемами им не справиться, они рассчитывают на помощь из федерального Центра. Предлагаемая ими модель экономического развития предполагает перераспределение части доходов от экспорта в пользу отечественной тяжелой промышленности. Для ее реализации требуется сильное, возможно, авторитарное государство, способное осуществлять политику перераспределения. Эту позицию отстаивают уральские регионы и, в частности, Свердловская область. В последнее время ее руководство, рассчитывая на получение политических и экономических дивидендов, активно демонстрировало политическую поддержку кабинету Е. Примакова. Экономическое положение области очень тяжелое, производственные мощности изношены, традиционная тяжелая промышленность требует масштабной модернизации. Вместе с тем регион обладает большим человеческим потенциалом, здесь сконцентрирована высококвалифицированная рабочая сила, имеются прекрасные учебные заведения, что является базой для “прорыва” в будущем.

Иной стратегии придерживаются регионы, в которых высокая концентрация наукоемкого ВПК не позволила местным властям рассчитывать на поддержку государства для всех предприятий региона. В этих субъектах Федерации местное руководство разработало собственную антикризисную стратегию. Наиболее типичен пример Нижегородской области. Формируя свою стратегию, местная элита избрала радикальные рыночные средства, сделала ставку на привлечение инвестиций и активное сотрудничество с Западом. Выбору этой модели способствовали и объективные обстоятельства: регион находится в выгодном географическом положении, исторически является крупнейшим в России центром торговли. В своих отношениях с центром Нижегородская область ориентируется на максимальную самостоятельность. По своей экономической структуре и ориентациям к Нижнему Новгороду примыкают давно начавшая рыночные реформы Самара и в определенной степени Новосибирск.

Элиты регионов, входящих в данную группу, демонстрируют противоречивые стратегии относительно Центра, с одной стороны рассчитывая на его поддержку, с другой, стремясь избавиться от его политики «сдерживания самостоятельности».

Четвертую группу образуют элиты аграрных и агропромышленных регионов (Центрально-Черноземный с входящими в него Белгородской, Липецкой, Брянской, Воронежской, Калужской, Курской областями; Краснодарский и Ставропольский край, часть Поволжья). Эти территории существуют за счет собственных ресурсов, полностью обеспечивают себя продовольствием и частично потребительскими товарами. Во внешнеэкономическом плане их позиции слабы, они в основном ориентированы на развитие внутреннего рынка. Региональные элиты наиболее последовательно отстаивают интересы отечественных производителей и высказываются за ограничение импорта. Самодостаточность определяет интенции элит агропромышленных и аграрных регионов: они тяготеют к замкнутости. Не случайно именно на границах этих территорий устанавливаются таможни, чаще, чем в других регионах России, используются административные методы управления экономикой.

Эти направления внутрирегиональной политики еще больше усилились под воздействием финансового кризиса. Местные руководители усилили государственные методы управления экономикой - контроль над ценами, рынком, региональными ресурсами. В ряде регионов, в том числе в Краснодарском крае, было принято решение о запрете на вывоз за пределы региона продовольствия и предметов первой необходимости.

Руководители этих регионов, как и элиты промышленных регионов, не выработали последовательной политики в своих отношениях с Центром: проводя политику, явно противоречащую политике федеральных властей, они тем не менее постоянно требуют финансовой поддержки Центра.

В пятую группу входят элиты депрессивных регионов (республики Северного Кавказа: Адыгея, Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушетия, а также Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Калмыкия). Эти территории обладают низким экономическим потенциалом, их перспективы развития проблематичны. В регионах этой группы, представленных главным образом национальными республиками, на депрессивную экономику накладывается этнический фактор. Однако несмотря на схожие социально-экономические показатели развития, национальные элиты этих регионов по-разному формулируют свою стратегию. Одни (большинство республик Северного Кавказа), не скрывая своей финансовой зависимости от федерального Центра, придерживаются либеральной модели экономики. Но либералы они особые: не имея необходимых рычагов влияния, местные элиты предоставили экономическим субъектам максимальную свободу. Другие, несмотря на постоянную финансовую подпитку из Центра, на словах декларируют собственную финансовую независимость (Калмыкия). Здесь местные элиты сформировали жесткую модель государственного управления и полностью контролируют экономику.

В условиях финансового кризиса положение депрессивных регионов ухудшилось, а их зависимость от федерального Центра еще больше возросла. В этой ситуации некоторые региональные руководители усиливают давление на российское правительство, иногда прибегая к открытому политическому шантажу. Именно так следует расценивать заявление Президента Калмыкии К. Илюмжинова о выходе республики из состава РФ, сделанное им в момент подготовки бюджета на 1999 г. В силу сложной экономической и внутриполитической ситуации эти регионы являются самыми непредсказуемыми и непоследовательными игроками на политической сцене.

Итак, основу влиятельности региональной власти составляют находящиеся в ее распоряжении экономические ресурсы. За последние годы они существенно расширились. Наиболее ярко об этом свидетельствуют данные о распределении собственности между регионами и федерацией. Только за один год с 1996 по 1997 гг. доля собственности, находящейся в руках субъектов РФ, увеличилась с 14% до 20%, а доля федеральной собственности, соответственно, снизилась с 19% до 14%. Практически неизменной оставалась доля муниципальной собственности (67% в 1996 г. и 66% в 1997 г.)(89, с.66). Вместе с тем следует учесть, что процесс перераспределения собственности в России не завершился, а следовательно, и величина экономического потенциала региональных элит будет меняться. В этом отношении важную роль сыграл кризис, потрясший экономику России летом-осенью 1998 г.

В сложившейся ситуации губернаторы все более активно стали отстаивать требование о передаче в руки региональной власти части федеральной собственности. Конечно, впервые это требование было сформулировано задолго до августовских событий 1998 г. Региональные власти были не удовлетворены итогами приватизации и залоговых аукционов, когда наиболее привлекательные объекты собственности в газовой, нефтяной, металлургической промышленности были перераспределены без их участия. В послекризисный период требование передела собственности в пользу регионов зазвучало с особой настойчивостью. В его осуществлении заинтересованы не только главы и администрации регионов, но и хозяйственные элиты. По мнению местных предпринимателей и директоров, губернатор сможет более эффективно управлять собственностью, которой до сих пор распоряжались федеральные власти или московские банки. В этой связи Мингосимущестом РФ было начато заключение соглашений о передаче части своих полномочий регионам.

Местными властями разработаны различные механизмы установления контроля над собственностью. В одних, региональные власти вводят внешнее управление на предприятиях-должниках с целью приостановки процедуры банкротства.¹ В других, наоборот, они инициируют процедуру банкротства прибыльных предприятий. С этой целью администрация концентрирует в своих руках векселя предприятия, а затем запускает механизм банкротства. В связи с трудностями, которые переживают московские банки и созданные на их основе конгломераты, региональные власти становятся основными претендентами на собственность, которую бывшим олигархам не удается удержать.

Подчас в борьбе за экономические ресурсы власти регионов готовы использовать любые средства, включая откровенный нажим на федеральную власть. Зимой 1999г. под угрозой новых забастовок в угольной отрасли правительство вынуждено было подписать с руководством Кемеровской области соглашение, в соответствии с которым продажа находящихся в федеральной собственности пакетов акций угольных предприятий области будет проводиться с учетом региональных интересов. Выполнены и другие требования региональных властей: представители областной администрации войдут в советы директоров угольных компаний; акции предприятий будут продаваться не на аукционах, а на инвестиционных конкурсах.

Во многих регионах элиты проводят самостоятельную земельную политику. В ряде из них (Татарстан, Саратовская, Калининградская области) приняты законы о свободной купле-продаже земли, составляются земельные кадастры, начался выпуск земельных облигаций.

В-третьих, регионы все чаще устанавливают контроль над рынком, регулируют цены на продукты первой необходимости, проводят собственную таможенную политику.

На протяжении 90-ых годов неравенство экономических ресурсов, находящихся в распоряжении местных элит, и в целом экономическое неравенство между регионами непрерывно возрастало. Разная степень готовности к экономическим преобразованиям, неодинаковый экономический и социальный потенциал регионов, различные методы проведения рыночных реформ - все это усилило экономический разрыв между субъектами РФ. Одни из них достаточно быстро приспособились к новым рыночным условиям (добывающие, торгово-промышленные регионы), другие (промышленные регионы) - вступили в полосу структурного кризиса и начали либо проводить реформы, либо отказались от поиска антикризисных моделей развития, третьи (аграрные, аграрно-промышленные) - с самого начала были в оппозиции к политике реформ. Если в 1990 г. разрыв уровней производства промышленной и сельскохозяйственной продукции в богатых и бедных регионах составилял 2,3 раза, то в 1998 г. он превысил 5 раз. В 1997 г. 10 регионов России производили 44% ВВП страны. При приросте промышленного производства на 1,9% по сравнению с 1996 г., в 47 регионах оно сократилось, причем в некоторых более чем на 10% (71, с. 116). Можно со всей уверенностью утверждать, что кризис 1998 г. способствовал еще большему возрастанию разрыва между регионами, с одной стороны, и разными группами региональной элиты, с другой.