3. Принятие и реализация управленческих решений.

Фаза принятия решений. На этапе формулирования политической воли общества в виде принимаемых центральными властями управленческих решений политический процесс представляет собой совокупность “конкретных приемов, методов, процедур, осознанных и спонтанных стратегий, ведущих к принятию конкретных решений”, включающую также и “технику принятия решений, организационные контекст, возможные результаты принимаемых решений” (Д. Истон) .

На данной стадии политического процесса из реального социального контекста, требований структур, групп и граждан выделяются конкретные проблемы, обладающие политическим характером; проводится определенный сбор информации, рассматриваются возможные альтернативы действий, осуществляется выбор и корректировка принятого плана действии.

Анализ политического процесса, как правило, учитывает здесь как макрофакторы (например, конституционно закрепленный порядок принятия и процедуры решений), а также и, условно говоря, микрофакторы - сведения о конкретных лицах и группах, говорящих от лиц, государства, информацию, которой они обладают, конкретную ситуацию, в которой вырабатывается общая воля общества, и т.д.

Во многих странах каждая из ветвей власти (причем, не только в центре, но и на местах), как правило, располагает своими экспертными советами, гриппами консультантов, другими структурами интеллектуальной поддержки, которые, выполняя самостоятельные функции научно-аналитического характера, способствуют принятию оптимальных решений. Правда, степень и характер учета их рекомендаций зависит от сложившихся традиций в тех или иных органах власти, конкретной ситуации, отношения к этим структурам представителей высшего руководства.

Возможности выработки политических решений, адекватных реальным потребностям общества, на данном этапе зависят от целого ряда факторов. В частности, от уровня централизации (децентрализации) власти; соотношения прав и прерогатив центральных и местных органов государственной системы; взаимодействия партийных и государственных структур, прямо или косвенно влияющих на процесс принятия политические решений; степени разделения и уравновешенности законодательной, исполнительной и судебной властей; степени контроля не элиты за принятием решений; степени учета мнений экспертов, а также от целого ряда других факторов технологии власти.

Сильное влияние на содержание политического процесса на данном этапе оказывают и взаимосвязи внутри правящего слоя: отношения между правящей и оппозиционной элитами; связи руководства и технического аппарата управления, показывающие, кто на самом деле принимает принципиальные решения; отношения между отраслевыми сегментами правящей элиты (военной, административной, аграрной, хозяйственной и др.); отношения между формально-институализироваными и референтными группами в правящей элите; уровень коррумпированности элитарных группировок сращивание власти с криминальными элементами).

Качественные отличия политических процессов зависят и от того, базируются ли они на консенсусе, соглашении политических сил, найдены ли компромиссы по поводу ролей и функций правящей элиты и контрэлиты расходятся ли статусные и реальные возможности субъектов, принимающих участие в выработке решений.

Основные методы принятия решений. Признанные авторитеты в области управления и в частности Ч. Линдблюм, считают, что существуют два основных метода принятия решений рационально-универсальный и метод последовательных ограничений (“метод ветвей”). (См.: Шаран П. Сравнительная политология, М., 1992, ч. 2. С.43-45.). Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решений, наиболее соответствующих поставленным целям. Это - как бы идеальный план решения вопроса, результат “правильного мышления”, что делает его наиболее распространенным среди представителей оппозиционных сил.

В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. “Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели... Вполне возможно, что каждый участник (управленческого процесса) рационален в своей деятельности, однако при столкновении множества участников процесса рациональность их коллективной деятельности по выработке решений становится призрачной”. (Kindon J. W. Angels, Alternatives, and Public Policies, Copyright, 1984. Р.83.).

Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписание схеме: постановка проблемы и ее решение. А если учесть, что реальные проблемы, требующие политического вмешательства, могут возникать - а равно и исчезать - довольно внезапно, то надо признать, что правящие элиты нередко вынуждены действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

В силу этого на практике более применим метод “ветвей”, который исходит из необходимости внесения в обычную управленческую деятельность т.н. “инкременальных поправок” (increment (англ.) - приращение), необходимых для реализации частичных целей. Допуская даже противоречивые и порой взаимоисключающие действия в рамках общей стратегии управления, правящие элиты способны тем не менее добиваться таким путем постепенного приращения общего успеха. С точки зрения стабильности режима управления особенно важным представляется то, что при таких методах управления правительство, как правило, избегает больших сложностей и ошибок. Хотя нельзя не признать, что, идя этим путем, невозможно добиться и серьезных прорывов в политическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, ряд ученых, и в частности А.Этциони, настаивают на большей продуктивности т.н. “смешанно-сканирующего метода”, который обеспечивает, с их точки зрения, масштабный процесс принятия решений, соединяя при этом преимущества обоих вышеназванных методов. Иными словами, этот метод предполагает широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделение их наиболее общих, типических свойств, что позволяет увидеть глубинные, общесоциальные основы имеющихся противоречий и конфликтов. В то же время знание общих типологических свойств политических конфликтов должно быть применено для разработки и решения какой-либо одной проблемы, сложившейся в конкретной ситуации. За счет такого последовательного применения общетеоретических, рациональных знаний для урегулирования конкретных вопросов и можно достичь эффективного политического управления .

Но конечно, в конкретных государствах содержание политического процесса зависит не столько от выбранной модели принятия решений, сколько от ее реального использования в управлении обществом. Поэтому специфика политических процессов в данном случае будет зависеть от того, различает ли руководство страны политические цели всей общественной системы и ее отдельных звеньев; осуществляются ли при принятии решений предварительный анализ ситуации группами экспертов или же лидеры ориентируются на собственные знания, опыт, интуицию; определяется ли заблаговременно правящими кругами тот круг проблем, который может потребовать политического регулирования; ведется ли проработка альтернативных вариантов и сценариев развития событий; насколько рационально оцениваются возможные выгоды и затраты от реализации каждого варианта принятых решений; насколько интенсивно идет сбор данных о реализации целей, отслеживаются ли промежуточные результаты, оперативно ли вносят коррективы в решения, выявившие расхождение целей и средств их достижения; оцениваются ли, и если оцениваются, то как, стимулы, предлагаемые для массового поведения; прорабатывается ли процесс реализации программ по стадиям (предварительная информация, реклама, подавление контрпропаганды и т.д.); имеются ли планы на случай неудачных действий правительства, способные помочь ему сохранить свое лицо и не вызвать дестабилизации власти; способно ли руководство быстро перейти на резервную систему принятия решений при изменении ситуации и т.д.

Иначе говоря, содержание политического процесса напрямую зависит от того, насколько гибкие и эластичные стратегии удается выработать правящим элитам, могут ли они или нет освободиться от искуса радикализма, способны ли они рационализировать политические конфликты в обществе или же, напротив, ведут дело к их обострению.

Типы реализации управленческих решений. Третьей фазой и структурным элементом политического процесса управленческих решений. Здесь на содержании политического процесса прежде всего сказывается умение властей добиться адекватной реализации принятых решений и сформулированных целей, подчинить им массовое решение граждан. Правящие структуры должны обеспечить вертикальную интеграцию политической жизни общества, нейтрализовав при этом влияние всех иных контртенденций в сфере власти.

Не только оппозиционные структуры нередко пытаются помешать воплощению сформулированных целей. Нижестоящие институты государственной власти также зачастую стремятся приспособить принимаемые законы и решения для реализации собственных, порою расходящихся с волей центра, интересов. Так, например, министерства или местные органы управления могут давать свою интерпретацию правительственным решениям и директивам, в том числе и такую, которая может способствовать дезинтеграции власти, а, следовательно, и нарастанию противоречивости политического процесса.

Одним из универсальных требований к осуществлению властных решений на данном этапе политического процесса является применение правящей элитой мер, ограничивающих противодействие конкурентов и блокирование принятых ими решений на всех этажах политической системы. Причем, эти требования должны выполняться даже в том случае, если правящим режимом утеряна надежная социальная поддержка и политическое маневрирование осуществляется только за счет сложившейся устойчивости, традиционности институтов власти.

Как правило, принято выделять несколько основных типов реализации решений. Это - популизм, элитизм, консерватизм, демократизм и радикализм. Каждая виз этих разновидностей осуществления политического курса отличается применением определенных методов властного регулирования, тем или иным характером взаимоотношений властей с населением, соответствующим типом информационного режима осуществления власти и управления.

Так, популизм как разновидность политического правления в качестве основного средства достижения властных целей использует прямую апелляцию к общественному мнению, использует опору на массовые настроения. В силу этого популизм неизбежно сориентирован на упрощение политической ситуации, а в ряде случаев - и вульгаризацию предлагаемых обществу целей. Правящие элиты, использующие такие приемы решения политических задач, чаще всего пытаются выработать какой-либо лозунг, призыв к населению, реализация, которого, по их мнению, поможет преодолению противоречий, бед, недостатков и обеспечит быстрое продвижение к успеху.

Обычно такие политические призывы не только общедоступны по содержанию, но и облекаются в привлекательные для обыденного сознания и общественного мнения формы. Нередко в таких случаях используется лесть (“коммунисты - во главе общественного прогресса”), запугивание внешней или внутренней угрозой (“СССР в империалистическом окружении”) нео6основанные посулы и обещания (“радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики”) и т.д.

Наиболее ярко популизм проявляется в условиях правления харизматического лидера. Но в то же время популистские меры могут выступать и составной частью политического курса демократически из6ранного руководства общества, элементом обеспечения массовой поддержки легитимных целей. И все же чаще всего популизм связан с манипулированием общественным мнением, камуфлированием подлинных намерений правящих элит, формой борьбы последних с контрэлитами и политическими противниками. Однако вольно или невольно такая политическая линия побуждает широкие слои населения к участию в политической жизни, способствует выработке и использованию консенсусных технологий.

Элитизм, напротив, сориентирован на предотвращение сколько-нибудь значительного участия граждан не только в выработке, но и в корректировке курса. Такие режимы поощряют деятельность различного рода посреднических форм взаимодействия с электоратом, делают упор на развитии представительных органов и структур в политическом процессе. Широкое распространение получает здесь деятельность теневых, аппаратных механизмов власти. В то же время обществу, как правило, предоставляется усеченная политическая информация, не способствующая всесторонней оценке деятельности властей, пониманию характера принятых ими решений. Политическая активность при таких подходах Чаще всего вызывается активностью структур и институтов и носит регламентированный, усеченный характер. В целом такая политика направлена на дистанциирование основной массы граждан от принятия решений и ее вытеснение за рамки политического процесса.

Консерватизм как форма осуществления политики правящим режимом характеризует устойчивое стремление властей при любых общественных преобразованиях прежде всего сохранить те или иные институты, структуры или отношения власти. Такая установка определяет конкретный характер взаимоотношений элит с населением, средства диалога с оппозицией, принципы конструирования политики будущего. Однако в любых случаях приоритет отдается использованию традиционных форм и методов политического поведения граждан, функционирования государственных институтов и т.д.

Сказанное отнюдь не означает, что консервативная политика полностью чужда социальным и политическим изменениям. Говоря точнее, все изменения признаются постольку, поскольку являются формой (а зачастую неизбежной платой) сохранения определенных норм, институтов и отношений. Поэтому консервативная политика, как правило, присуща стабильным политическим режимам, не подверженным резким колебаниям политической конъюнктуры. Позитивной стороной консерватизма является и культивирование внутренней приверженности граждан к хранимым и почитаемым в данном обществе ценностям. Это неизбежно усиливает патриотические настроения и способствует усилению целостности общественного и политического организмов.

К прямо противоположным результатам, как правило, приводит, радикализм как форма политического правления. Даже когда стремление революционизировать систему и общество, добиться их качественного переустройства не является самоцелью властей, то и тогда вызванные радикальными методами преобразований социальные и политические последствия редко приносят обществу гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения.

Как справедливо отмечает французский политолог Г. .Эрме, в революционных режимах насилие не столько сопровождает, сколько неизбежно следует за “народным” восстанием или другими формами радикальных преобразований и поэтому “власть, называемая народной, очень часто оказывается смертоносной”. (Негmet G. Lе реuрlе соntre la demосгаtе. - Р.; 1989 Р.128.). По его подсчетам, в ходе установления коммунистических режимов только в Китае и России погибло более 85 млн. человек.

В отличие от радикализма, пренебрегающего ради глобальных будущих целей насущными интересами и правами людей и что, к слову сказать, приносит в него изрядную долю элитизма), демократизм прежде всего ориентируется на реальные потребности' и запросы граждан, воплощение их неотчуждаемых прав и сво6од.

Культивируя в обществе атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия и желания людей лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения и уравновешенности властей, ориентация на цивилизованные отношения с оппозицией, борьба с политической пассивностью населения, как правило, исключают из арсенала политического управления средств жесткого социального принуждения. Насилие заменяют здесь механизмы “самодисциплины и самопринуждения граждан (Н.Элиас).