3. Подзаконные федеральные нормативно-правовые акты

Подзаконный нормативно-правовой акт понимается как акт, приня¬тый на основе Конституции в соответствии с законом с целью конкрети¬зации и дополнения его нормативных положений. Подзаконные феде¬ральные нормативно-правовые акты принимает Президент РФ, Пра¬вительство РФ, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти.

Множественность органов, наделенных правом принимать под¬законные акты, приводит к тому, что система таких актов является необычайно сложной, многообразной и разноуровневой. Ориенти¬рованная на реализацию Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ система содержит немало принципиально важ¬ных нормативных предписаний, завершающих процесс норматив¬но-правового регулирования и обеспечивающих эффективное дей¬ствие конституционных и законодательных норм.

Система подзаконных нормативно-правовых актов подразделя¬ется на четыре больших массива: федеральные акты, акты субъек¬тов РФ, акты органов местного самоуправления и локальные акты организаций, учреждений, предприятий.

В системе федеральных подзаконных нормативно-правовых ак¬тов наибольшей юридической силой обладают указы и распоряжения Президента РФ, что прямо и непосредственно вытекает из его кон¬ституционного статуса главы государства. Возложенная на Президен¬та РФ обязанность определять основные направления внутренней и внешней политики государства объективно обусловливает его актив¬ное участие в нормативно-правовом регулировании общественных отношений, установлении и закреплении правовых предписаний по важнейшим вопросам жизни и деятельности общества и государства.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента являются обязательными для исполнения на всей тер¬ритории Российской Федерации. Президент РФ весьма активно при¬нимает нормативные указы по достаточно широкому кругу вопросов. Наибольшее значение имеют его указы, принимаемые по важней¬шим вопросам экономики, культуры, образования, обороноспособ¬ности страны. Так, Президент РФ своим указом гарантировал право граждан на бесплатное полное среднее общее образование. Консти¬туция РФ, закрепив право на бесплатное основное общее образование, т.е. девять классов, отменила прежнее конституционное право россиян на бесплатное полное среднее общее образование. Чтобы сохранить это демократическое право, Президент РФ 8 июля 1994 г. издал указ «О гарантиях прав граждан на получение образования».

Названный указ Президента РФ гарантировал более широкие права граждан по сравнению с теми, что закреплены в Конститу¬ции РФ и, соответственно, не противоречил ей. Ибо согласно ст. 90 Конституции РФ нормативные акты Президента РФ не могут про¬тиворечить Конституции РФ и федеральным законам. Однако не во всех указах это требование выполняется неукоснительно. Прези¬дентом РФ принимались указы по вопросам налогового законода¬тельства, приватизации государственных предприятий, борьбы с преступностью, отнесенным к ведению федерального законодатег! -ного органа. Наличие указов Президента, однако, не ограничивает права Государственной Думы принять по этому вопросу федераль¬ный закон и установить иные нормы.

Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента РФ неконституционными. В этом случае они утрачива¬ют силу полностью или частично сразу же после принятия соответ¬ствующего решения.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает нор¬мативно-правовые постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Пре¬зидента РФ. Правительство РФ, будучи органом, осуществляющим и возглавляющим исполнительную власть, играет важную роль в созда¬нии системы эффективно действующих норм права. Практически каж¬дый третий федеральный закон содержит поручения Правительству подготовить и принять нормативные постановления. Соответственно и степень действенности значительной части законодательных норм ставится в прямую зависимость от оперативности и полноты норма¬тивно-правового регулирования, осуществляемого Правительством.

Большая нормотворческая работа осуществляется Правительст¬вом РФ по собственной инициативе. Всего же оно ежегодно принима¬ет около 1000 нормативно-правовых актов по вопросам финансовой и кредитной политики, образования, науки, управления федеральной собственностью, охраны правопорядка, прав и свобод граждан.

Новой формой реализации федеральных законов являются фе¬деральные целевые программы, которые принимаются Правитель ством России начиная с 1992 г. Будучи комплексным актом, со¬держащим нормативно-правовые и оперативно-хозяйственные предписания, программы закрепляют финансовые, материально-технические, организационные и иные меры, с помощью которых предполагается успешное решение соответствующей экономиче¬ской, социальной или иной жизненно важной проблемы государ¬ства и общества. Так, федеральная целевая научно-техническая программа на 1996—2000 годы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского на¬значения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1414, определяет перечень приоритетных на¬правлений развития науки и техники, порядок и размеры их фи¬нансирования, порядок участия научных коллективов в реализа¬ции этой программы и др. В конечном итоге Программа дает сис¬темное решение вопросам развития науки в условиях кризисного состояния экономики России.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Пре¬зидента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов весьма велик удельный вес ведомственных нормативных актов, принимаемых феде¬ральными министерствами, иными федеральными органами испол¬нительной власти (ведомствами). Акты этих органов издаются на ос¬нове федеральных законов, указов Президента РФ и актов Правитель¬ства РФ.

По сфере действия ведомственные акты подразделяются на два вида: 1) акты, которые подлежат исполнению только органами, уч¬реждениями и организациями соответствующей отрасли экономи¬ки, культуры, управления; 2) общеобязательные акты, которые носят межведомственный характер и распространяют свое действие на граж¬дан, иные организации и учреждения. Правом издания последних актов обладают министерства финансов, юстиции, образования, внут¬ренних дел, Госналогслужба России, другие ведомства, в компетен¬цию которых входит осуществление функций межотраслевого управ¬ления.

Примером общеобязательного акта может служить письмо Мин¬образования России от 14 июня 2001 г. «Об организации выезда несо¬вершеннолетних граждан Российской Федерации на отдых, лечение или обучение», которое является обязательным для исполнения граж данами, образовательными учреждениями независимо от их органи зационно-правовых форм.

Чтобы исключить практику принятия и действия обид'обязателъ ных нормативно-правовых актов, нарушающих права и свободы граж¬дан, иных лиц, все такие акты подлежат государственной регис грации в Министерстве юстиции РФ.

Действующая Конституция РФ не регламентирует правотворче¬скую деятельность министерств и ведомств и не определяет форм, в которых могут приниматься их нормативно-правовые акты. Поэтому на практике наблюдается необычайная пестрота в видах ведомствен¬ных нормативно-правовых актов. Чаще всего такие акты принимают¬ся в форме приказов, инструкций, указаний, писем, постановлении и даже телеграмм.

В правотворческой практике федеральных министерств и ведомств в последнее время широко применяется новый вид правовых источ ников — соглашения, заключаемые с органами исполнительной вла¬сти субъектов РФ. С помощью таких соглашений закрепляется пере¬распределение полномочий между органами исполнительной влас¬ти субъектов Федерации и федеральными органами, предусмотренное ч. 2 и 3 ст. 79 Конституции РФ, что способствует снятию противоре¬чий и коллизий между ними.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть отменены Правительством РФ.

4. Подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе федеральных законов, нор¬мативно-правовых актов федеральных органов исполнительной вла¬сти, а также законов, принимаемых законодательным (представитель¬ным) органом соответствующего субъекта РФ. В компетенцию орга¬нов исполнительной власти субъектов РФ входит регулирование общественных отношений по весьма широкому кругу вопросов, свя¬занных с реализацией полномочий в сфере планирования, бюджета, финансов, использования земли и других природных pecvpcoB, стро¬ительства, транспорта и связи, коммунального, торгового и социальиого культурного обслуживания, социальной защиты населения, ох¬раны прав и свобод граждан.

Порядок правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ определяется Конституциями республик, уста¬вами и положениями краев, областей, городов федерального значе¬ния, автономной области и автономных округов. Президенты рес¬публик принимают указы и распоряжения. Глава исполнительной власти субъекта РФ правомочен принимать нормативно-правовые акты в форме постановлений и распоряжений. Руководители мини¬стерств, управлений, иных органов исполнительной власти субъек¬та РФ могут принимать приказы, издавать инструкции, рекоменда¬ции, положения.

В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъек¬тов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражда¬нина Президент РФ имеет право приостанавливать действия таких актов до решения вопросов соответствующим судом. Этим правом Президент РФ пользовался несколько раз. В частности, 18 января 1996 г. Президент РФ приостанавливал действие указа Президента Респуб¬лики Башкортостан «О мерах по совершенствованию валютного конт¬роля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждени¬ями и организациями Республики Башкортостан в порядке предопла¬ты». До судебного рассмотрения дело, однако, не дошло в связи с тем, что указ был отменен Президентом Республики Башкортостан.

Система нормативно-правовых актов органов местного самоуп¬равления состоит из нормативных решений, принимаемых на рефе¬рендумах, собраниях и сходах граждан, а также органами местного самоуправления. Порядок осуществления нормотворческой деятель¬ности при решении вопросов местного самоуправления определяет¬ся уставами муниципальных образований, которые принимаются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Этим же актом определяются и формы, в которых принимаются нормативные решения.

Органы местного самоуправления правомочны принимать нор¬мативно-правовые решения в пределах их компетенции, в том числе устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, устанавливать местные налоги и сборы, утверждать местный бюджет, принимать программы развития муниципального образования. Нормативные решения, принятые в ходе референдума, представительными органами местного самоуправления и должно¬стными лицами, подлежат обязательному исполнению всеми распо¬ложенными на территории муниципального образования предприя¬тиями, учреждениями, организациями, независимо от их организа¬ционно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Названные решения в случае их несоответствия Кон¬ституции, законам, иным нормативно-правовым актам государствен¬ных органов могут быть отменены только в судебном порядке.