§ 4. Основные шаги по подготовке проекта Конституции в 1992-1993 гг.

1. Работа над проектом Конституции в 1992 — начале 1993 г.

В 1992 г., как отмечалось выше, многие политические, соци­альные и государственно-правовые позиции в стране стабили­зировались. После августа 1991 г. были предприняты радикаль­ные шаги по ослаблению коммунистического влияния. И то.

310

Раздел II. Учение о конституции. Конституция Рф Глава 6. Разработка и принятие Конституции рф 1993 г.

311

ч то перестал существовать СССР, было, пожалуй, также стиму­лирующим фактором к принятию новой Конституции РФ _те_ перь уже как независимого государства, субъекта международ­ных отношений.

Однако главным стал вопрос о соотношении федеральных властей в Российской Федерации. Президент и Съезд народных депутатов, Верховный Совет никак не могли договориться о том, у кого будут сильнее позиции по новой Конституции — у парламента или Президента. И поэтому VI Съезд народных депутатов, состоявшийся в апреле 1992 г., лишь внес обширные изменения в действующую Конституцию и одобрил общую концепцию конституционных реформ, а также основные поло­жения проекта.

Особенно остро противостояние Президента и депутатов вы­явилось на VII Съезде народных депутатов в декабре 1992 г. Съезд подтвердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности Правительства по реализации экономической ре­формы неудовлетворительной (Правительство тогда возглавлял лично Президент). Верховному Совету было предложено уско­рить рассмотрение ряда законопроектов, необходимых для эко­номической реформы (и следовательно, они, а не указы Прези­дента, должны были стать правовой основой экономической политики). В постановлении VII Съезда было предложено Вер­ховному Совету завершить постатейное рассмотрение дорабо­танного проекта Конституции в феврале—марте 1993 г.

Однако события в декабре 1992 — апреле 1993 г. развивались так, что принятие новой Конституции как единого текста было просто невозможно. Президент не согласился с мерами, осла­бившими его положение. 10 декабря 1992 г. он обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент потребовал на­значения Съездом референдума с вопросом для граждан: «Кому Вы поручаете вывод страны из экономического и политическо­го кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?» С участием Конституционного Суда РФ и его Председателя предпринимаются шаги по «примирению» двух ветвей власти. В итоге появляется совместное заявление Президента и Съезда, в котором они заявляют о своей безусловной приверженности решать спорные вопросы между законодательной и исполни­тельной властями исключительно конституционными методами

_и способами. Референдум был назначен Съездом на 11 апреля 1993 г., но не по вопросу о доверии той или иной ветви власти, _{3 п}о основным положениям новой Конституции. Однако до­вольно быстро стало ясно, что, собственно говоря, на референ­дум выносить нечего — позиции, по которым возможна согла­сованность сторон, фактически уже отражены в действующей Конституции внесенными в нее поправками. То же, что разде­ляло стороны, — какой ветви власти быть важнее — при пря­мом формулировании в виде вопроса референдума означало бы новый виток конфликта, но с существенной особенностью: те­перь сторонами в нем стали бы уже и простые граждане. Согла­сованный проект основных положений, выносимых на рефе­рендум, так и не появился.

Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов отменил решение о назначении референдума и ввел в полном объеме статьи Конституции, ослаблявшие позиции Президента.

Ответный шаг Президента последовал 20 марта 1993 г. В те­левизионном обращении к народу он объявил о введении осо­бого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице-президенту, а одновременно голосование по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. При этом голосование за доверие Президенту и вице-президенту счита­лось одновременно голосованием за выносимые акты. На пери­од особого порядка управления акты Президента и его деятель­ность по управлению страной приобретали приоритетный ха­рактер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.

В тот же день в выступлениях ряда высших должностных лиц страны была дана негативная оценка данного шага Прези­дента. В постановлении Президиума Верховного Совета РФ и его обращении от 20 марта 1993 г. «К гражданам Российской Федерации» объявление об особом порядке управления стра­ной было расценено как попытка установления авторитарной Диктатуры, посягательство на законно избранные органы вла­сти. Верховный Совет в постановлении от 21 марта констатиро­вал, что такие действия Президента не предусмотрены Консти­туцией РФ, они не только подрывают основы конституционно­го строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правам И безопасности российских граждан. Расценив этим постанов­лением действия Президента как «покушение на конституци-

312

Раздел II. Учение о конституции. Конституция рф Г"^ява ^Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г.

313

о нные основы российской государственности», Верховный Со­вет обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о про­верке конституционности действий и решений Президента в связи с его Обращением 20 марта 1993 г. Конституционный Суд в заключении 23 марта 1993 г. дал негативную оценку дей­ствиям и решениям Президента, не исключил возможности го­лосовании о доверии Президенту, однако подчеркнул, что вы­ражение вотума доверия Президенту не должно означать устра­нения других органов государственной власти.

Верховный Совет срочно созвал внеочередной IX Съезд на­родных депутатов. События на нем накалились. Многие депута­ты были недовольны действиями не только Президента Б. Н. Ельцина, но и Председателя Верховного Совета Р. И. Хас­булатова. Было решено провести голосования по вопросам об отрешении от должности Президента и об отзыве Председателя Верховного Совета. Оба голосования не дали требуемого боль­шинства. IX Съезд назначил на 25 апреля 1993 г. референдум с четырьмя вопросами — о доверии Президенту РФ и одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Прези­дентом и Правительством, о необходимости досрочных выборов Президента и народных депутатов Российской Федерации.

На референдуме 25 апреля 1993 г. за доверие Президенту проголосовали 58,7% избирателей от числа принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической поли­тики высказались 53%. Предложение о досрочных выборах Президента получило 31,7% голосов от имевших право участво­вать в референдуме, о досрочных выборах народных депута­тов — 43,1%, т. е. предложения о досрочном прекращении пол­номочий Президента и депутатов не прошли. Избиратели как бы говорили Президенту и депутатам: работайте дальше и ищи­те компромисс.

Со времени проведения референдума в истории разработ­ки Конституции начинается новый этап. Его определяю­щим моментом явилось то, что результаты референдума Прези­дент истолковал как подтверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов, поскольку получил доверие по первому и второму вопросам, и за досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо больше избирателей, нежели за досрочное переизбрание Президента.

Он пришел к выводу, что вправе предложить народу свой вариант Конституции, в котором были бы усилены позиции

Президента как главы государства, его определяющая роль по большинству ключевых вопросов государственной жизни. Про­ект был опубликован в первых числах мая.

2. Проект Конституции Президента Российской Федерации (май 1993 г.)

В проекте имелась преамбула. Далее следовал раздел первый, включавший главы: «Общие положения. Права и свободы чело­века», «Граждане Российской Федерации», «Российская Феде­рация», «Президент Российской Федерации», «Федеральное Со­брание», «Правительство Российской Федерации», «Правосу­дие», «Местное самоуправление», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Раздел второй проекта — «Федера­тивный договор», раздел третий — «Переходные положения».

В проекте, и это отметили практически все аналитики того времени, выпало понятие «конституционный строй». В гл. 1 предпринимается попытка соединить общие положения, т. е. характеристики государства, с основами статуса человека в России (можно видеть влияние проекта РДДР).

Согласно ст. 5 единую государственную власть в Российской Федерации представляют и осуществляют: глава государства — Президент; законодательная власть — Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации; ис­полнительная власть — Правительство РФ; судебная власть — суды и судьи системы правосудия. Таким образом, здесь отра­жается позиция: власть Президента — самостоятельная ветвь власти (так называемая президентская власть). Эта позиция ос­талась в действующей Конституции РФ.

В проекте закрепляется важное положение о том, что ника­кая идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве государственных и обязательных (ч. 1 ст. 6): никакая партия и церковь не могут находиться под опекой и контролем государства (ч. 2).

В отношении статуса личности, прав и свобод президент­ский проект был под явным влиянием проекта РДДР, т. е. сна­чала основные права и свободы в гл. 1 и далее другие права и свободы, а также соответствующие задачи государства в гл. 2 «Граждане Российской Федерации». От этого разделения отка­зались на последующих этапах работы, поскольку отделить ос­новные права и свободы от иных, тоже конституционных, прав и свобод невозможно.

314