§5. Проблемы правового обеспечения изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд определяется распоряжением Правительства РФ от 03 марта 2012 г. № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы» как одно из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом.

В 2015 году вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2014№ 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁹² (далее – Федеральный закон №499), который внес существенные изменения в регулирование порядка изъятия земельных участков для государственных нужд и установил новую процедуру.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд является одним из принудительных оснований прекращения права собственности на земельные участки. Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

В статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) закреплены основные принципы земельного законодательства, одним из которых является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Примером реализации данного принципа является установление в земельном законодательстве процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

До принятия Федерального закона №499 отношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд регулировались в соответствии с положениями ст. 55 ЗК РФ (в настоящее время статья утратила силу), а также в соответствии с нормами ГК РФ. В соответствии со ст. 55 ЗК РФ, утратившей силу, принудительное изъятие земельного участка могло быть проведено при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка. Порядок выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд у собственника с определением выкупной цены устанавливался в соответствии с положениями ГК РФ (ст.279-283 – в редакции, действовавшей до 1 апреля 2015 г.) Правообладатель не позднее чем за год должен был быть проинформирован о принятом решении об изъятии земельного участка. До истечения этого срока участок мог быть изъят только с согласия правообладателя земельного участка.

Несмотря на то, что ЗК РФ и ГК РФ устанавливали общий порядок изъятия земельных участков для публичных нужд, был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих порядок изъятия земельных участков в связи с проведением в Российской Федерации международных мероприятий. Российская Федерация принимает участие во многих международных мероприятиях, выступая их организатором. Среди наиболее известных можно выделить следующие: зимние Олимпийские игры «Сочи 2014», Чемпионат мира по футболу «FIFA 2018», форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество». Для организации крупномасштабных мероприятий на территории Российской Федерации требуется выделение земельных участков в целях размещения на земельных участках различных объектов, обеспечивающих проведение международных мероприятий. В этих целях были приняты нормативные правовые акты, устанавливающие сокращенные сроки на заключение соглашения об изъятии земельных участков и предусматривающие иной порядок изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд в названных целях¹⁹³. Так, Федеральный закон № 310-ФЗ устанавливал срок уведомления о принятом решении об изъятии земельного участка - 7 дней¹⁹⁴, хотя в пункте 3 статьи 279 ГК РФ был предусмотрен годичный срок для уведомления собственника земельного участка.

Судебная практика применения норм Федерального Закона № 310-ФЗ очевидным образом показывала, что подобный механизм правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд вступал в противоречие с интересами частных собственников недвижимого имущества¹⁹⁵.

Несмотря на объективную обоснованность необходимости изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, до недавнего времени в российском законодательстве отсутствовал единый механизм правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В 2015 году вступил в силу Федеральный закон № 499, дополнив ЗК РФ целой главой VII.1 «Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд». Целью указанного закона являлось – «устранение недостатков, неясностей и неточностей правового регулирования порядка изъятия земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд», - как было отмечено авторами законопроекта в сопроводительной записке к нему¹⁹⁶.

В ЗК РФ впервые установлено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3).

В соответствии с положениями Главы VII.1 ЗК РФ в целях устранения недостатков правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в ЗК РФ определены органы, принимающие решение об изъятии земельных участков (ст.56.2 ЗК РФ), перечислены условия изъятия (ст.56.3 ЗК РФ), установлен порядок обращения в уполномоченные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления с ходатайством об изъятии земельных участков (ст.56.4 ЗК РФ), подробно описан порядок принятия решения об изъятии (ст.56.6 ЗК РФ), установлены особенности определения размера возмещения в связи с изъятием (ст. 56.8 ЗК РФ), закреплен порядок заключения соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.10 ЗК РФ), перечислены особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления (ст.56.12 ЗК РФ).

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд определены ст. 49 ЗК РФ. При этом перечень случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, определенных ЗК РФ, не является исчерпывающим, поскольку в п. 3 ст. 49 ЗК РФ указано, что федеральными законами могут быть установлены также иные основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности¹⁹⁷, однако легальное определение понятия «государственные или муниципальные нужды» в законодательстве не закреплено.

Одной из проблем правового регулирования можно назвать сложность самой процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, которая состоит из нескольких этапов, включающих в себя множество разных сроков¹⁹⁸.

Решение об изъятии земельного участка принимают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления в зависимости от того для нужд какого уровня производится изъятие земельного участка (ст.56.2 ЗК РФ). Решение об изъятии принимают перечисленные органы власти или по своей инициативе или на основании ходатайств (ст.56.4 ЗК РФ).

В статье 56.4 ЗК РФ перечислены организации и иные субъекты, имеющие право обращаться с соответствующим ходатайством об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 № 442 утвержден Перечень организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд. С ходатайством об изъятии в случаях, предусмотренных законом, вправе обратиться орган государственной власти, государственное унитарное предприятие, государственное учреждение (ст.56.4 ЗК РФ).

Уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 56.2 ЗК РФ, может вернуть ходатайство без рассмотрения в случаях, установленных статьей 56.4 ЗКРФ. В том случае, если ходатайство принято к рассмотрению уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления инициируют процедуру выявления лиц – правообладателей земельного участка (ст.56.5 ЗК РФ).

Если правообладатели изымаемой недвижимости не были выявлены, уполномоченный орган власти или орган местного самоуправления, обращаются в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на объекты недвижимого имущества.

В том случае, если правообладатели изымаемой недвижимости были выявлены, уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимают решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Решение об изъятии земельного участка действует в течение 3 лет со дня его принятия (ст.56.6 ЗК РФ).

После принятого решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд происходит подготовка соглашения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, в ходе подготовки соглашения определяется размер возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст.56.7 ЗК РФ). Особенности определения размера возмещения определены в статье 56.8 ЗК РФ.

До 1 апреля 2015 г. при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд предусматривалась уплата выкупной цены. С 1 апреля 2015 г. необходимым условием изъятия такого земельного участка является предоставление правообладателю предварительного и равноценного возмещения не только за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, но и в предусмотренных законом случаях за счет организации, на основании ходатайства которой было принято решение об изъятии.

Соглашение об изъятии недвижимости заключается в письменной форме между правообладателем изымаемой недвижимости и уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, а в случае, если изъятие земельных участков осуществляется на основании ходатайства об изъятии, также организацией, подавшей такое ходатайство (ст.56.9 ЗК РФ)¹⁹⁹.

Заключенное соглашение об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд либо вступившее в законную силу решение суда о принудительном изъятии земельного участка является основанием для перехода права собственности на земельный участок, прекращения иных прав, досрочного прекращения договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком. С момента прекращения права частной собственности на изымаемые земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества на них возникает право собственности: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, или муниципального образования (в зависимости от уровня нужд); организации, которая подала ходатайство об изъятии, или организации, с которой заключен договор о комплексном развитии территории.

Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления установлены статьей 56.12 ЗК РФ.

Изучению проблем правового обеспечения изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в юридической науке уделяется особое внимание²⁰⁰.

Несмотря на существенные изменения земельного законодательства, в правовом регулировании изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд остается немало проблем и противоречий. В юридической науке широко обсуждается проблема отсутствия законодательного определения понятия «государственные и муниципальные нужды»²⁰¹, представлены различные подходы к определению данного понятия²⁰². Юридическое определение понятия «государственные и муниципальные нужды» является исключительно важным, оно служит основой для регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Отсутствие легального определения данного понятия приводит к проблемам в правоприменительной практике. Так, в одном из дел в качестве обоснования наличия государственной нужды для изъятия земельного участка было указано на такое обстоятельство как получение Пермским краем в дальнейшем налога и формирование новых рабочих мест²⁰³.

В целях совершенствования правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд целесообразно закрепить в ЗК РФ определение понятия «исключительные государственные нужды». Как отмечается в юридической науке, при этом необходимо исходить из понимания исключительных государственных нужд как неотложных потребностей большинства населения соответствующего публично-правового образования²⁰⁴.

В Определении Верховный Суд РФ указал, что под государственными или муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту²⁰⁵.

Перечень случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, определенных ЗК РФ, не является исчерпывающим. В пунктах 1 и 2 статьи 49 ЗК РФ перечислены объекты государственного и муниципального значения, для размещения которых осуществляется изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд при отсутствии других вариантов их размещения. В пункте 3 ст. 49 ЗК РФ указано, что федеральными законами могут быть установлены также иные основания для подобного изъятия. Таким образом, основным условием, при котором допускается изъятие земельных участков, является наличие государственных и муниципальных нужд. Несмотря на установленный в ЗК РФ общий порядок изъятия земельных участков, был принят ряд законодательных актов, существенным образом изменяющих этот порядок в случаях изъятия земельных участков для государственных нужд в связи с проведением международных мероприятий²⁰⁶. Важно отметить, что ЗК РФ, предусматривая возможность установления федеральными законами иных оснований изъятия земельных участков, в то же время не содержит норму о возможности установления этими законами иного порядка изъятия земельных участков. В этой связи необходимо дополнительное правовое регулирование – при различных видах государственных или муниципальных нужд, в том числе предусмотренных в иных федеральных законах, основные положения порядка изъятия участков должны быть едиными.

Одной из проблем правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд является проблема обеспечения соблюдения баланса, как частных, так и публичных интересов при изъятии земельных участков.

Как верно отмечается в юридической науке, вопрос обоснованности изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд напрямую связан с проблемой соотношения публичных и частных интересов в праве. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков может быть достигнут при максимальном учете прав и интересов обладателя земельного участка при сохранении права публичного образования на принудительное изъятие земельного участка в интересах всего или большей части общества²⁰⁷.

Так, Верховный Суд РФ в Определении от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924 ссылаясь на позицию Конституционного суда РФ²⁰⁸, указывает следующее: в случаях принудительного изъятия имущества у собственника - независимо от оснований такого изъятия - должен осуществляться эффективный судебный контроль, который может быть либо предварительным, либо последующим и служит гарантией конституционного принципа неприкосновенности собственности. Кроме того, Конституцией РФ установлено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п.3 ст.35 Конституции РФ)²⁰⁹.

На практике возникают проблемы с определением размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с положениями ст. 56.8 ЗК РФ при определении размера возмещения в него включаются рыночная стоимость земельных участков, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению, убытки, причиненные изъятием земельных участков, и упущенная выгода.

В юридической науке, а также на практике возникает вопрос: какие доходы могут быть включены в состав упущенной выгоды при расчете возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что по смыслу статьи 15 Гражданского кодекса упущенной выгодой является неполученный доход, на который увеличилась бы имущественная масса лица, право которого нарушено, если бы нарушения не было.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014²¹⁰, указано, что по смыслу пункта 2 статьи 281 Гражданского кодекса собственник изымаемого земельного участка вправе претендовать на получение возмещения, необходимого для восстановления его имущественных потерь, которое рассчитывается таким образом, как будто бы изъятия не было.

К упущенной выгоде относятся такие доходы, которые получил бы титульный владелец земельного участка при обычном ведении своей коммерческой деятельности, если бы отсутствовало препятствие в виде изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В судебной практике выработан правовой подход, согласно которому фактическое изъятие земельного участка для государственных и 4 муниципальных нужд из владения частного собственника вне зависимости от соблюдения государственным (муниципальным) органом предусмотренного законом порядка такого изъятия является основанием для возмещения последнему убытков в полном объеме. При этом неопределенность размера убытков, причиненных изъятием участка, не может служить основанием для отказа в удовлетворении иска о взыскании таких убытков, поскольку не влияет на само право получить денежную компенсацию (определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.03.2014 № 82-КГ13-5)²¹¹.

В одном из дел суд апелляционной инстанции посчитал доказанным размер упущенной - 15 712 024 рублей. Размер убытков был рассчитан по формуле, включающей такие составляющие, как площадь изъятого участка, урожайность сельскохозяйственной культуры (кукуруза), затраты на ее производство, стоимость произведенной продукции. Расчет убытков в виде упущенной выгоды произведен по формуле Y x S = упущенная выгода, где Y - сумма убытков с 1 га. (398 176 рублей, согласовано с Министерством сельского хозяйства Республики Северная Осетия - Алания и администрацией Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания), а S - площадь изъятых земель (39,46 га.)

Факт несения истцом затрат на возделывание кукурузы подтверждается первичной бухгалтерской документацией, представленной в материалы дела.

Расчет упущенной выгоды истца, как отмечает суд, основан на документально подтвержденных сведениях, в том числе первичной бухгалтерской документацией, что позволяет сделать вывод о достоверности определенной в указанном расчете суммы убытков, которые он понес в связи с изъятием земельного участка.

Удовлетворяя иск, апелляционный суд учитывал правовой подход сформулированный в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.09.2011 № 2929/11²¹² по вопросу о доказывании убытков, подлежащих возмещению с нарушителя субъективного гражданского права.

Объективная сложность доказывания убытков и их размера, равно как и причинно-следственной связи не должна снижать уровень правовой защищенности участников гражданских правоотношений при необоснованном посягательстве на их права. Суд не может полностью отказать в удовлетворении требования о возмещении убытков только на том основании, что размер убытков не может быть установлен с разумной степенью достоверности. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципа справедливости и соразмерности ответственности.