§ 4. Правовое регулирование использования и охраны объектов животного мира

Как декларируется в преамбуле Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ О животном мире»³¹⁸ (далее – ФЗ «О животном мире»), «животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации».

Животный мир нашей страны разнообразен: он включает 1832 вида позвоночных животных (млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий, пресноводных и морских рыб, круглоротых) и ориентировочно 130000-15000 видов беспозвоночных (из которых 100000 видов – насекомые, а также членистоногие, ракообразные, паукообразные)³¹⁹. Незначительная в процентном отношении часть видов диких животных используется человеком (в основном, путём рыболовства и охоты).

Правовое регулирование использования и охраны животного мира базируется, прежде всего, на Конституции Российской Федерации и документах стратегического планирования³²⁰. Общественные отношения в области использования и охраны объектов животного мира регулируются несколькими федеральными законами, законодательством субъектов Российской Федерации, а также многочисленными подзаконными актами.

К основным федеральным законам в первую очередь следует отнести ФЗ «О животном мире», ФЗ от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»³²¹ (далее – ФЗ «О рыболовстве»), ФЗ от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об охоте»). С 1 января 2020 года в полном объёме вступит в силу Федеральный закон от 25.12.2018 N 475-ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³²² (далее – ФЗ «О любительском рыболовстве»).

Базовые принципы и нормы об использовании и охране объектов животного мира, а также охране среды их обитания содержатся в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а принципы и нормы консервативной охраны среды обитания животного мира – в Федеральном законе от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Кроме того, отдельные правовые нормы об охране объектов животного мира и среды их обитания содержатся, например, в ФЗ от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»³²³, в ФЗ от 31.07.1998 N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»³²⁴, в ФЗ от 30.11.1995 N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»³²⁵, Земельном, Лесном, Водном кодексах Российской Федерации, а также в законодательстве, относящемся к различным сферам экономической и иной деятельности, например, в ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании»³²⁶.

В статье 1 ФЗ «О животном мире» под объектом животного мира понимается «организм животного происхождения (дикое животное)» без указания, на то, что это отдельно взятое животное находится в состоянии естественной свободы. В этой же статье приводится понятие среды обитания животного мира – это природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы. Таким образом, из состава животного мира логически исключаются дикие животные, находящиеся в неволе (помещениях, вольерах) и полувольных условиях (загонах и пр.).

Однако в ФЗ «О животном мире» имеются некоторые внутренние противоречия, поскольку в нём содержатся нормы, регулирующие отношения по содержанию и разведению объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (ст. 26). Часть внутренних противоречий вызвана недостаточной разработанностью понятийного аппарата данного Закона. Так, в нём отсутствуют понятия «неволя», «полувольные условия», «искусственно созданная среда обитания», хотя эти термины неоднократно используются (ст. 3). На практике эти недоработки приводят к спорам по поводу собственности и пользования дикими животными – как находящимися в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, так и выпущенными затем на волю (т.е. в естественную среду)³²⁷

Вопрос об отнесении (или не отнесении) к животному миру возникает и в отношении объектов животного происхождения, паразитирующих на диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы. Но вопрос этот носит скорее теоретический, нежели практический характер, поскольку в такие организмы (блохи, некоторые виды клещей, глисты и т.п.) не относятся к объектам использования и/или охраны.

Также важно понятие биологического разнообразия (биоразнообразия) животного мира – разнообразия объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах (с. 1 ФЗ «О животном мире»). Сокращение биоразнообразия животного мира – одно из существенных последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на среду обитания объектов животного мира и окружающую природную среду в целом.

Часть животного мира относится к водным биологическим ресурсам (водным биоресурсам) – рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, другие водные животные, находящиеся в состоянии естественной свободы (ст. 1 ФЗ «О рыболовстве»).

В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охоте» в состав животного мира также входят охотничьи ресурсы – объекты животного мира, которые в соответствии с данным Федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты.

Часть 1 ст. 4 ФЗ «О животном мире» устанавливает, что животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной (т.е. неразграниченной) собственностью. Это одна из самых спорных норм указанного ФЗ, перекочевавшая в современное российское законодательство из законодательства советских времён, когда иных видов собственности на природные ресурсы и объекты, кроме государственной (общенародной), не существовало.

В современных условиях, конечно, подобная правовая норма представляют собой анахронизм, в лучшем случае конструкцию собственности на животный мир можно признать юридической фикцией³²⁸. Животный мир не является не только индивидуально определённой вещью, но и даже приблизительно индивидуально определённым объектом по ряду причин. Во-первых, как уже было сказано выше, в его состав входит огромное количество видов диких животных, львиная доля которых – беспозвоночные, преимущественно насекомые (как отмечает Росстат официальная информация по фауне беспозвоночных животных в РФ в настоящее время отсутствует³²⁹). Во-вторых, значительная часть видов животных относится к мигрирующим за границу (рыбы, птицы и др.), т.е. определённая часть животного мира сезонно то «выбывает» из государственной собственности, то «прибывает» обратно. В-третьих, дикие животные некоторых видов сезонно могут обитать то в естественной среде, то в помещениях (например, мыши³³⁰, ящерицы, не говоря уже о насекомых).

Поэтому более современной и рациональной представляется норма, содержащаяся в части 2 ст. 4 ФЗ «О животном мире», закрепляющая суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира.

Между тем, и первая, и вторая части указанной статьи входят в некоторое противоречие с п. 1 ст. 10 ФЗ «О рыболовстве», которым устанавливается федеральная собственность на водные биоресурсы (в т. ч. входящие в их состав водные животные). Исключение составляют лишь водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, которые могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности.

Что касается объектов животного мира (диких животных в состоянии естественной свободы), не относящихся к водным биоресурсам, то их нахождение в государственной собственности формально можно презюмировать, исходя из государственной собственности на животный мир в целом. Однако использование конструкции собственности в этом случае будет представлять такую же юридическую фикцию, как и в отношении животного мира в целом.

Относительно чётко сформулирована часть 9 ст. 4 ФЗ «О животном мире», устанавливающая, что «объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности».

В ст. 1 ФЗ «О животном мире» закреплены два сходных понятия «использование объектов животного мира» и «пользование животным миром». Под «использованием объектов животного мира» понимается «изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового». «Пользование животным миром» – это «юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира». Логика такого деление неясна, очевидно, что оба понятия требуют объединения в одно (тем более что в буквальном смысле пользование животным миром в целом невозможно осуществить ни юридически, ни физически). Очевидно, что пользование объектами животного мира – это осуществляемая на основании законодательства Российской Федерации деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, связанная с изучением, добычей объектов животного мира или получением иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

Выделяются следующие основные виды пользования объектами животного мира (ст. ст. 34, 41-46 ФЗ «О животном мире»):

• охота;

• рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;

• добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам;

• использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира – почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

• изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

• получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

Существенное экономическое значение имеют такие виды пользования объектами животного мира как охота и, особенно, рыболовство».

В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охоте» под охотой понимается «деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой». При этом добычей охотничьих ресурсов признаётся отлов или отстрел охотничьих ресурсов.

Охота делится на промысловую – осуществляемую юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях заготовки, производства и продажи продукции охоты, а также любительскую и спортивную – осуществляемую физическими лицами в целях личного потребления продукции охоты и в рекреационных целях.

Кроме того, охота может осуществляться в целях:

• осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

• регулирования численности охотничьих ресурсов;

• акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов;

• содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания;

• обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Независимо от видов и целей охоты, она должна осуществляться в установленные сроки, с использованием разрешённых орудий, в пределах установленных лимитов и квот, в разрешённых местах (закреплённых за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, или общедоступных охотничьих угодьях).

Промысловая охота осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными в Российской Федерации. Охотничьи ресурсы, в отношении которых осуществляется промысловая охота, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (ст. 13 ФЗ «Об охоте»).

Любительская и спортивная охота осуществляется только охотниками - физическими лицами, сведения о которых содержатся в государственном охотхозяйственном реестре, или иностранными гражданами, временно пребывающими в РФ и заключившими договоры об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства (ст.ст. 14, 20 ФЗ «Об охоте»). Для осуществления такой охоты требуется разрешение на добычу охотничьих ресурсов, а в закреплённых охотничьих угодьях – ещё и путевка (документ, подтверждающий заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства). Кроме того, охотник должен иметь охотничий билет и разрешение на хранение и ношение охотничьего оружия (в случае охоты с применением такого оружия).

Основные требования по рациональному использованию и охране охотничьих ресурсов содержатся в правилах охоты, утверждаемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время действуют Правила охоты, утверждённые приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16.11.2010 N 512 (в ред. от 21.03.2018)³³¹.

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О рыболовстве» под рыболовством понимается деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных данным Федеральным законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. При этом добыча (вылов) водных биоресурсов – это изъятие водных биоресурсов из среды их обитания.

Рыболовство, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется лицами, зарегистрированными в Российской Федерации. При этом промышленное рыболовство в морских водах, открытом море и районах действия международных договоров осуществляется только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Статьёй 16 ФЗ «О рыболовстве» предусмотрены следующие виды рыболовства:

• промышленное рыболовство – предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из этих водных биоресурсов;

• прибрежное рыболовство – предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, транспортировке, хранению уловов водных биологических ресурсов, а также рыбной и иной продукции из водных биоресурсов, если ее производство на судах рыбопромыслового флота предусмотрено данным ФЗ, и выгрузке уловов водных биоресурсов в живом, свежем или охлажденном виде в морские порты РФ, в иные места выгрузки, установленные в соответствии данным Федеральным законом;

• любительское и спортивное рыболовство – деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов в целях личного потребления и в рекреационных целях;

• рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях;

• рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;

• рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства);

• рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Для большинства из этих видов рыболовства устанавливаются квоты добычи (вылова) водных биоресурсов (ст. 30 ФЗ «О рыболовстве»). Кроме того, существуют международные квоты, предоставленные Российской Федерации; квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в исключительной экономической зоне РФ для иностранных государств, устанавливаемые в соответствии с международными договорами РФ в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; квоты добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних водных объектах для осуществления промышленного рыболовства.

Квоты добычи (вылова) устанавливаются исходя из общего допустимого улова водных биоресурсов – научно обоснованной величины годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определенных районах, установленная с учетом особенностей данного вида.

С 1 января 2019 действуют новые правила распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов³³². Для прибрежного рыболовства, промышленного рыболовства (за исключением рыболовства в пресноводных водных объектах), а также в районах действия международных договоров РФ заключаются договоры о закреплении долей квот.

Для осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах (кроме внутренних морских вод) выделяются рыболовные участки (водные объекты или их части) на основании договоров пользования рыболовными участками. Для добычи анадромных видов участки должны выделяться во внутренних водах и в территориальном море. Также предусматривается выделение участков для традиционного рыболовства коренных малочисленных народов Сибири, Севера и Дальнего Востока РФ.

Необходимым документом является разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, выдаваемое в отношении каждого судна (ст. 34 ФЗ «О рыболовстве). Разрешение требуется при осуществлении:

• промышленного рыболовства;

• прибрежного рыболовства;

• рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях;

• рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях;

• рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства);

• организации любительского и спортивного рыболовства.

Под охраной животного мира понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира» (ст. 1 ФЗ «Об охране животного мира»).

Правовая охрана объектов животного мира и среды их обитания может обеспечиваться нормами общего характера, закрепляющими общие требования экологической безопасности, такими как статьи 34-39 Федерального закона «Об охране окружающей среды», относящиеся ко всем зданиям, сооружениям и иным объектам, и ко всей окружающей среде в целом (включая животный мир). Соответствующие охранительные нормы содержатся также в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, регулирующих охоту, рыболовство и иные виды пользования объектами животного мира.

Федеральный закон «О животном мире» содержит специальную главу III «Охрана объектов животного мира и среды их обитания», предусматривающую такие меры и способы охраны как:

• принятие и реализация государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;

• установление ограничений и запретов на использование объектов животного мира;

• государственная экологическая экспертиза;

• охрана животного мира и среды его обитания в особо охраняемых природных территориях;

• охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира;

• регулирование переселения и гибридизация объектов животного мира;

• регулирование численности объектов животного мира;

• предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи и др.

Конечно, Закон устанавливает общие требования в данной сфере, которые конкретизируются в соответствующих подзаконных актах. В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 13.08.1996 № 997 (ред. от 13.03.2008) «Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи»³³³, конкретизирующее ст. 28; Приказ Минприроды России от 23.05.2016 N 306 «Об утверждении Порядка ведения Красной книги Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2016 N 43075)³³⁴, конкретизирующий ст. 24.

Основной мерой консервативной охраны животного мира и его биоразнообразия является создание и функционирование особо охраняемых природных территорий – государственных заповедников, национальных парков, государственных заказников, природных парков и др.³³⁵ В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая деятельность, за исключением специально выделенных участков частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, где допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника (ч. 1 ст.6, ч. 4 ст. 9 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Аналогичный охранный режим установлен и для национальных парков.

Немаловажное значение в правовой охране объектов животного мира и среды их обитания имеют корпоративные стратегии, политики, стандарты в области охраны окружающей среды и животного мира, в частности, добровольно принимаемые самими компаниями.

Так, например, руководствуясь мировой практикой социальной ответственности компаний, ОАО «ЛУКОЙЛ» принят документ под названием Политика Публичного акционерного общества «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» в области промышленной безопасности, охраны труда и окружающей среды в XXI веке. В соответствии с этой политикой компания, в частности, принимает на себя обязательства: «стремиться избегать проведения работ в местах обитания ценных и особо охраняемых видов растений и животных, в особо чувствительных экологических зонах, в периоды вегетации растений, размножения и миграции диких животных или минимизировать воздействие, когда нельзя избежать проведение работ на определенных территориях и в определенные сезоны; стремиться предотвращать создание постоянных и непреодолимых препятствий для миграции диких животных в форме линейных сооружений; внедрять все возможные меры для предотвращения или минимизации воздействия работников организаций Группы «ЛУКОЙЛ» на живую природу и осуществлять надзор за их выполнением»³³⁶.