Право в системе российского права

§1. Общая характеристика земельного, градостроительного и природоресурсного права

Земельное право является динамично развивающейся отраслью системы российского права. В правовой доктрине до настоящего времени продолжаются дискуссии по вопросу о признании земельного права как самостоятельной отрасли права¹.

В числе основных научных позиций, оформившихся в результате таких научных споров, которые наиболее активно велись еще в 90-х годах XX в., следует выделить рассмотрение земельного права как подотрасли экологического права², а также признание представителями цивилистической науки земельного права в качестве составной части гражданского права³.

Однако в земельно-правовой доктрине остается большинство ученых, являющихся сторонниками признания земельного права в системе правовых отраслей как самостоятельной отрасли⁴, что не исключает ее вхождение в систему природоресурсного и экологического права⁵. Такой подход к пониманию земельного права обусловлен сложным характером взаимосвязей земли как природного ресурса и природного объекта с другими природными ресурсами, а также компонентами окружающей среды, составной частью которой является земля.

Научная позиция о самостоятельности земельного права, сложившаяся еще в советский период, традиционно объясняла существование земельного права как самостоятельной отрасли права наличием двух предпосылок: социально-экономической и нормативно-правовой. В советское время в условиях монополии государства на землю и другие природные ресурсы земельное право регулировало все волевые общественные отношения по поводу использования земли, которая являлась исключительной государственной собственностью, а также ее охраны. В условиях политических и социально-экономических преобразований в период 80-90-х годов, приведших к признанию многообразия форм собственности на землю, включению земельных участков в гражданский оборот, произошло расширение предметной области земельного права. Эти и последующие процессы свидетельствуют о том, что общественные отношения, в том числе земельные, как предмет правового регулирования весьма динамичны и между ними нет застывших граней, что обусловливает необходимость определения (уточнения) содержания земельного права.

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль может быть обосновано в настоящее время не особенностями права собственности на землю, как это делалось ранее⁶, а определением предмета регулирования⁷ и необходимостью разработки особого механизма государственно-правового воздействия на общественные земельные отношения⁸.

Предмет земельного права образуют в первую очередь исторически сложившиеся общественные отношения по использованию и охране земель, которые в п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ закреплены в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Такое объективированное выражение земли вытекает из ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения⁹. Тем самым обеспечивается приоритет публичных интересов в регулировании земельных отношений, что обусловливает специфику земельного права как самостоятельной отрасли права, нашедшую отражение в основных началах земельного законодательства. Указанная конституционная норма послужила базой для определения и законодательного закрепления принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК).

Ключевое значение для регулирования земельных отношений, имеет также принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК).

Указанные нормы отражают особенности земельных отношений, возникающих по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса. В состав данной группы земельных отношений входят: во-первых, отношения по поводу использования и охраны земель как средства производства, во-вторых, отношения по поводу использования и охраны земель как пространственного (территориального) базиса и, в-третьих, отношения по поводу охраны земель как элемента экологической системы, неотъемлемой части окружающей природной среды.

В состав второй группы предмета земельного права входят отношения по поводу земельных участков и их частей, являющихся недвижимостью и объектами права собственности и иных земельных (вещных) прав. Основой закрепления, осуществления и защиты прав на землю, оборота земельных участков является правовая конструкция признания земельного участка недвижимым имуществом. При этом, как подчеркивал О.С. Крассов, земля как объект природы и природный ресурс - это объективная реальность, существующая миллионы лет. Что же касается недвижимости, недвижимого имущества, то эти юридические понятия - результат творческой деятельности юристов. Регулирование отношений, возникающих по поводу земельного участка, признанного недвижимым имуществом, включается и будет включаться в сферу действия земельного права¹⁰. По мнению О.С. Крассова, который в названную группу включал также отношения по поводу использования и охраны земельных участков, являющихся недвижимостью и объектами права, представляют собой целостный комплекс отношений. Доминирующую роль в этом комплексе играют земельные отношения, поскольку главной целью присвоения участка земли и главной конечной целью оборота земельных участков является их последующее использование. Поэтому разорвать этот комплекс отношений на отношения, которые регулируются нормами гражданского права или только нормами земельного права, не представляется возможным с позиций юридической логики¹¹.

В предмете земельного права следует выделять также отдельную группу земельных отношений организационного характера. Государство организует процессы рационального использования и охраны земельных ресурсов посредством деятельности соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных компетенцией по осуществлению управленческих функций в этой области. Общественные отношения, возникающие в этой сфере, также являются земельными отношениями, поскольку их непосредственным объектом является земля.

Особенности перечисленных видов земельных отношений, составляющих предмет земельного права, обусловленные спецификой объекта регулирования, позволяют дать следующее определение данной отрасли права. Земельное право как самостоятельная отрасль российского права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земли, организации и осуществлению управления в данной сфере, приобретению и реализации прав на земельные участки, их предоставлению, совершению сделок с ними, охране прав и законных интересов субъектов земельных отношений.

Земельные правоотношения как предмет земельного права имеют сложный характер. Современный этап их развития характеризуется комплексностью, что выражается в регулировании земельных отношений не только нормами земельного, но также гражданского, административного, экологического, градостроительного и иных отраслей законодательства. При этом возникают вопросы согласованности (разграничения) правового регулирования, а также отраслевого приоритета. ЗК устанавливает приоритет специального регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Эти отношения согласно п. 3 ст. 3 Кодекса регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Наряду с гражданским законодательством возникают вопросы и при разграничении земельного и градостроительного законодательства. Так, сфера правового регулирования земельных отношений, связанных с использованием земель как природного ресурса и объекта, непосредственно зависит от соответствующей категории земель, и регулируется нормами Земельного кодекса РФ, в свою очередь, установление вида разрешенного использования земель определяется в соответствии с нормами градостроительного зонирования, территориального планирования и планировки территории, содержащимися в Градостроительном кодексе РФ.

Для правового регулирования земельных отношений, в том числе решения вопросов межотраслевого разграничения, ключевое значение имеют основные начала, легализованные в земельном законодательстве. В ст. 1 Земельного кодекса закреплены базовые принципы, на которых основывается земельное законодательстве. Наряду с вышеназванными принципами, устанавливающими соотношение регулирования отношений по использованию и охране земель, а также по поводу земельных участков как объектов недвижимости, Земельным кодексом закреплены приоритеты охраны жизни и здоровья человека, сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Эти принципы вместе с положением о делении земель по целевому назначению на категории, закреплением дифференцированного подхода к установлению правового режима земель составляют основу правового регулирования земельных отношений, отражающего их специфику.

Закрепленные земельным законодательством правовые меры и механизмов основываются также на принципах единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, платности использования земли, разграничения государственной собственности на землю, участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, сочетания интересов общества и законных интересов граждан. Эти и другие принципы, имеющие значение для совершенствования земельного законодательства и его правоприменения, неоднократно исследовались в доктрине земельного права¹².

Развитие земельных отношений приводит к совершенствованию методов их регулирования, затрагивая совокупность юридических приемов, средств, способов правового воздействия на поведение субъектов земельного права. В последнее время происходит изменение соотношения применяемого в регулировании земельных отношений императивного метода (административно-правового), базирующегося на отношениях власти, подчинения субъектов и диспозитивного (гражданско-правового), основанного на равенстве субъектов, допускающего возможность выбора вариантов поведения в пределах нормы права¹³. В земельном праве расширяется применение диспозитивного регулирования, например, при предоставлении земельных участков из состава земель, находящихся в публичной собственности, регулировании других земельных правоотношений.

Институты земельного права отражают динамизм развития данной отрасли права, развитие которой происходит по мере совершенствования правового регулирования земельных отношений. В последнее время наиболее активное развитие получили институты Общей части земельного права, к которой отнесены такие правовые институты, как: право собственности и иных прав на землю; сделки с земельными участками; государственное управление земельными ресурсами; правовое регулирование платы за землю; правовая охрана земель юридическая ответственность за земельные правонарушения. В составе этих институтов существенное изменение претерпели нормы, регулирующие установление публичного сервитута, появились новые нормы, предусматривающие такие основания возникновения прав на землю как обмен, перераспределение земельных участков, находящихся в публичной и частной собственности, безвозмездная передача земельных участков из публичной собственности, новеллой земельного законодательства является регулирование установления зон с особыми условиями использования территорий и т.д. Институты Особенной части земельного права, определяющие правовой режим отдельных категорий земель, также претерпели некоторые изменения, в том числе существенные, например, в отношении земель особо охраняемых природных территорий и др.

Определяющим фактором отраслевой самостоятельности земельного права является наличие большого числа правовых норм, составляющих единую систему со своей внутренней структурой, собственными источниками, принципами и правовым режимом. В качестве основополагающих источников земельного права следует назвать Конституцию Российской Федерации, Земельный кодекс РФ и принятые в соответствии с ними федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Земельное законодательство находится в постоянном развитии и совершенствовании, отражая процессы, происходящие в объективно существующих и развивающихся земельных отношениях¹⁴.

Источниками земельного права называются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере использования и охраны земель.

Конституция РФ является особым нормативным правовым актом, который по отношению к законодательству обладает высшей юридической силой и применяется на всей территории страны. Согласно ст.72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Центральное место в системе федерального земельного законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране земель занимает Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001г. № 136-ФЗ и Федеральный закон от 25 октября 2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»¹⁵. В соответствии со статьей 4 ЗК РФ, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

В развитие положений пункта 5 статьи 79 ЗК РФ принят Федеральный закон от 24 июля 2002г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹⁶, который регулирует особенности совершения сделок с землями сельскохозяйственного назначения, устанавливает принципы, правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков данной категории земель. Законом определены особые условия совершения сделок с земельными участками и долями в праве общей собственности на земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий, дано понятие и определен режим невостребованных земельный долей, введены ограничения прав на такие земельные участки иностранных граждан и организаций.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется, наряду с ЗК РФ и другими нормативными правовыми актами Федеральным законом от 21 декабря 2004г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»¹⁷

Регулированию деятельности в области повышения продуктивности и устойчивости земледелия посвящены Федеральные законы от 10 января 1996г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»¹⁸ и от 16 июля 1998г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»¹⁹.

Федеральный закон от 18 июня 2001г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»²⁰ устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов, также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Государственный кадастровый учет и государственная регистрация недвижимости осуществляется в порядке, установленном Федеральными законами от 13 июля 2015г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»²¹ и от 24 июля 2007г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»²².

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Поэтому многие нормы ГК РФ сформулированы в виде общих принципиальных правил и содержат отсылочные нормы на земельное законодательство, которому отдается приоритет в их детализации.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены дополнительно к ЗК РФ в ряде федеральных законов²³.

Значительную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные правовые акты, представленные постановлениями Правительства Российской Федерации в пределах полномочий. Например, Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»²⁴; Постановление Правительства Российской Федерации от 10.10.2013 № 903 «О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2020 годы)»²⁵ и др.²⁶

В системе подзаконных нормативных правовых актов определенная роль принадлежит нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, которая определяются федеральными законами, Указом Президента РФ, Положениями о них²⁷. К таким нормативным правовым актам можно отнести приказы, например, Минэкономразвития России: от 16.03.2016 № 137 «Об утверждении порядка и способов уведомления заявителей о ходе оказания услуги по осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав»²⁸; от 20.06.2016 N 378 «Об утверждении отдельных форм выписок из Единого государственного реестра недвижимости, состава содержащихся в них сведений и порядка их заполнения, а также требований к формату документов, содержащих сведения Единого государственного реестра недвижимости и предоставляемых в электронном виде, определении видов предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и о внесении изменений в Порядок предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 23 декабря 2015 г. N 968»; от 14.01.2016 N 10 «Об утверждении методических рекомендаций по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»²⁹; Минсельхоза России: от 27.12.2016 N 591 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»³⁰; от 24.12.2015 N 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения»³¹

и др.

Земельное законодательство субъектов РФ, регулирует вопросы, правотворческие полномочия по которым, закреплены за ними федеральными законами. Так, к Московскому законодательству можно отнести Законы г. Москвы: от 05.05.2010 N 17 «О Генеральном плане города Москвы»³²; от 19.12.2007 N 48 «О землепользовании в городе Москве»³³; от 25.06.2008 N 28 «Градостроительный кодекс города Москвы».³⁴

В Московской области, действуют Законы Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»³⁵; от 21.09.2004 N 120/2004-ОЗ «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, для осуществления предпринимательской деятельности на территории Московской области»³⁶, Закон Московской области от 12 июня 2004г. N 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области».³⁷

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, например, в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, изменения границ территории муниципального образования и др.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам резервирования земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель³⁸.

Важное влияние на развитие земельного права оказывает также правоприменительная практика судов.³⁹

С земельными общественными отношениями объективно связаны отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности, которую Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ)⁴⁰ понимает как деятельность по развитию территорий. Понятие «развитие территорий» ГрК РФ не определяет, а ограничивается раскрытием содержания деятельности по развитию территорий путем перечисления конкретных видов деятельности, составляющих предмет правового регулирования градостроительных отношений.

Потребность в правовом регулировании градостроительной деятельности возникает в связи с необходимостью обеспечения баланса публичных и частных интересов при осуществлении застройки территорий. По существу, градостроительное регулирование направлено на обеспечение строительства различных объектов, необходимых для развития общества и государства, прежде всего, объектов капитального строительства и их последующей эксплуатации. При этом деятельность непосредственно в сфере строительства является предпринимательской деятельностью и осуществляется, как правило, частными лицами, которые в градостроительном законодательстве называются застройщиками. В процессе строительства создаются объекты капитального строительства - здания и сооружения, местоположение, назначение, технические параметры и архитектурные решения которых могут оказывать существенное влияние на права и интересы других лиц и развитие публичных образований.

Поэтому отношения, складывающиеся в сфере строительства, необходимо регулировать не только в целях обеспечения безопасности самого процесса строительства и создаваемых зданий, сооружений, но, прежде всего, в целях создания при этом благоприятных условий жизнедеятельности человека и общества, выбора обоснованного и наиболее эффективного размещения объектов различного назначения, комплексного развития социальной, производственной и инженерной инфраструктуры государства и муниципальных образований, сохранения объектов исторического и культурного наследия.

Поскольку в процессе регулирования градостроительной деятельности определяются возможные места размещения и параметры объектов капитального строительства, которые являются объектами недвижимости, а также их дальнейшая возможная юридическая судьба, то, по мнению специалистов, регулирование градостроительной деятельности является еще и «способом стратегического управления недвижимостью в условиях рыночных отношений»⁴¹. Это обуславливает прямую корреляцию градостроительных отношений с земельно-имущественными отношениями, и, в целом, с отношениями в сфере оборота недвижимости, что, соответственно, определяет взаимосвязь градостроительного, земельного и гражданского законодательства.

Для достижения указанных целей на протяжении исторического развития в России и других странах постепенно сформировались специфические правовые средства воздействия на общественные отношения, складывающиеся в процессе застройки различных территорий, прежде всего, поселений, которые с определенного периода стали закрепляться в специальных нормативных актах, формирующих градостроительное законодательство.

В Российской Федерации градостроительное законодательство как отдельная отрасль начала формироваться с 1992 года, когда был принят закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295-I «Об основах градостроительства в Российской Федерации»⁴², впервые заложивший правовые подходы к регулированию градостроительной деятельности в России на уровне федерального закона. Примечательно, что в Конституции РФ отсутствует упоминание градостроительного законодательства и градостроительных отношений. Это объясняется тем, что на момент подготовки текста Конституции РФ, несмотря на принятие указанного закона, представление о месте градостроительных отношений в системе общественных правоотношений еще не получило должного развития. В советский период регулирование застройки территорий осуществлялась непосредственно посредством разработки градостроительной документации городского, районного и областного уровня в виде схем и проектов районной планировки, проектов планировки и застройки городов. Высшей в иерархии градостроительной документации являлась Генеральная схема расселения и размещения производительных сил на территории всего советского государства. Регулирование непосредственно деятельности по строительству осуществлялось нормами технического регулирования - государственными строительными нормами и правилами (СНиП). Таким образом, в советский период специальное градостроительное законодательство отсутствовало, регулирование в сфере градостроительства осуществлялось в рамках государственного и муниципального управления на соответствующих территориях в процессе испол􏰀нительно􏰀-распорядительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также техническими нормами.

Современное развитие общества и государства, формирование рынка недвижимости, создание безопасной и благоприятной среды обитания человека обуславливают необходимость совершенствования правовых механизмов воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере застройки и развития территорий. Соответствующие нормы получают юридическое закрепление в специальных правовых актах, формирующих градостроительное законодательство.

Эволюция развития правового градостроительного регулирования в России после принятия Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» отражена в первом Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г., а впоследствии - в действующем ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. с момента его вступления в силу по сегодняшний день. Действующий ГрК РФ по сравнению с предыдущими актами существенно изменил подходы к регулированию градостроительных отношений в Российской Федерации и заложил предпосылки формирования возможно новой отрасли российского права - градостроительного права. Однако вопрос о выделении совокупности норм, регулирующих градостроительные отношения, в отдельную самостоятельную отрасль права остается до настоящего времени весьма дискуссионным, поскольку еще недостаточно изучена правовая природа градостроительных отношений, их место и роль в системе общественных отношений. Несмотря на мнения ряда специалистов⁴³, однозначно говорить о существовании градостроительного права как отрасли права представляется преждевременным. Пока можно определенно говорить о существовании градостроительного законодательства в системе российского законодательства, или, как это прямо указано в ГрК РФ, законодательства о градостроительной деятельности. Тем не менее, для удобства изучения особенностей правового регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности, изложения учебного материала в рамках учебного процесса мы будем употреблять термин «градостроительное право» в качестве обозначения совокупности норм, регулирующих градостроительные отношения, и в качестве учебной дисциплины.

Предмет градостроительного права составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности и которые в соответствии с ГрК РФ (статьи 1 и 4) включают в себя отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений. Совсем недавно федеральным законом от 29.12.2017 № 463-ФЗ⁴⁴ в содержание градостроительной деятельности была включена деятельность по благоустройству территории.

Таким образом, ГрК РФ определяет содержание градостроительной деятельности в виде исчерпывающего перечня взаимосвязанных видов деятельности субъектов градостроительных отношений, каждая из которых, по существу, представляет собой определенный этап процесса осуществления градостроительной деятельности, направленной в конечном итоге на обеспечение обоснованной, комплексной, учитывающей различные факторы и интересы, застройки территорий, позволяющей обеспечивать устойчивое развитие общества и государства, а также благоприятные условия жизнедеятельности человека.

При этом, каждый из перечисленных видов градостроительной деятельности имеет свою существенную специфику, которая выражается как в различном объектном и субъектном составе соответствующих правоотношений, так и в юридическом значении каждого вида деятельности, что отражается в особенностях их правового регулирования.

Одной из значимых современных тенденций развития правового регулирования градостроительных отношений является формирование и совершенствование специальных правовых механизмов, направленных на обеспечение комплексного и устойчивого развития и освоения территорий и их частей в форме договорных отношений между публичными образованиями и частными лицами (застройщиками и инвесторами).

Сущность и особенности правового регулирования градостроительных отношений отражены в принципах градостроительного законодательства, изложенных в статье 2 ГрК РФ, среди которых следует выделить принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории как отражающий основную цель и логику правового регулирования градостроительных отношений, а также внутреннюю структурную взаимосвязь градостроительных средств правового воздействия. Принципами, отражающими внешние связи градостроительных отношений, их социальную значимость, являются принцип обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; принципы, декларирующие обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности; сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Важнейшими принципами градостроительного законодательства являются принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия, а также принцип ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Специфика градостроительной деятельности, ее внутренние и внешние связи с другими сферами общественных отношений обуславливают особенности системы источников градостроительного права.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ является базовым федеральным законом, устанавливающим правовые основы и механизмы правового воздействия на всех субъектов градостроительных отношений. Не утратил своего юридического значения Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»⁴⁵, регулирующий отношения, возникшие до вступления в силу ГрК РФ.

Другие федеральные законы могут регулировать отдельные виды градостроительных отношений, например: Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»⁴⁶, Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»⁴⁷; а также устанавливать особенности осуществления тех или иных градостроительных отношений в отдельных случаях по отношению к конкретным территориям и/или объектам. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 13.07.2015 № 221-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством, с реконструкцией объектов транспортной инфраструктуры федерального и регионального значения, предназначенных для обеспечения транспортного сообщения между Таманским и Керченским полуостровами, и объектов инженерной инфраструктуры федерального и регионального значения на Таманском и Керченском полуостровах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴⁸.

Значительное количество норм, устанавливающих те или иные особенности осуществления градостроительной деятельности, находится в смежном законодательстве, например: Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», Федеральный закон № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Важную роль в градостроительном законодательстве играют акты технического регулирования, обеспечивающие безопасность при строительстве, а также законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательство о безопасности гидротехнических сооружений, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, об использовании атомной энергии.

Специфика градостроительных отношений обуславливает непосредственно связь градостроительного законодательства с земельным, гражданским, административным, муниципальным и другими отраслями законодательства.

Система источников градостроительного законодательства определяется также уровнями или объектами осуществления градостроительной деятельности - федеральным, региональным и муниципальным или территориями соответствующих публичных образований. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования регулируют градостроительные отношения в пределах своих территорий по вопросам, отнесенным ГрК РФ к ведению органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Принимаемые ими законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить нормам ГрК РФ, что прямо установлено в статье 3 ГрК РФ. На сегодняшний день во всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях принято большое количество различных нормативных правовых актов как общего характера, устанавливающих особенности градостроительной деятельности на своих территориях, так и по отдельным вопросам градостроительной деятельности.

Особое место среди источников правового регулирования градостроительных отношений занимают нормативные акты, утверждающие документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также правила землепользования и застройки поселений и городских округов. Например: Закон г. Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы», Закон г. Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы», Закон Московской области от 07.03.2007 № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области», Закон Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», решение Совета депутатов г. Новосибирска от 24 июня 2009 года № 1288 «О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска»; решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 года № 36/2 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области» и т.д. К настоящему времени в большинстве муниципальных образований и во всех субъектах Российской Федерации приняты документы территориального планирования и градостроительного зонирования, которые оказывают регулирующее воздействие на осуществление градостроительных и земельно-имущественных отношений.

Правовое регулирование градостроительных отношений в России в настоящее время находится в стадии интенсивного развития, о чем свидетельствует количество принятых федеральных законов, изменяющих ГрК РФ с момента его вступления в силу, - 116! Только в 2018 году уже было принято 7 федеральных законов, посвященных разным аспектам градостроительных отношений. Такая ситуация свидетельствует об актуальности градостроительной деятельности на современном этапе развития российского общества и государства и необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования градостроительных отношений в Российской Федерации.

Природоресурсное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области использования и охраны природных ресурсов. Понятие природных ресурсов закреплено в федеральном законе от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» - это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В указанном законе даны понятия природных и природно-антропогенных объектов, а также компонентов природной среды, к которым относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле, но к природными ресурсам законодатель относит только те из вышеперечисленных, которые: во-первых – используются или могут быть использованы в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления; во-вторых – обладают потребительской ценностью.

Природные ресурсы подразделяются на возобновляемые, подлежащие восстановлению (биологические), и те, которые восстановлению не подлежат не возобновляемые (минеральные). В научной и учебной литературе, посвященной охране и использованию природных ресурсов, существует достаточное количество их классификаций по различным основаниям.⁴⁹

Природоресурсное право можно рассматривать как отрасль законодательства и как учебную дисциплину. Как самостоятельная учебная дисциплина природоресурсное право изучается по магистерской программе «Юрист в сфере градостроительных, земельно-имущественных и природоресурсных отношений». Использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха по программе бакалавриата изучается в рамках учебной дисциплины «Экологическое право». Первоначально экологическое право развивалось в рамках дифференцированного (поресурсного) подхода к проблемам охраны окружающей среды и природопользования. На первом этапе правовому регулированию подвергались отношения, складывающиеся по поводу использования отдельных природных ресурсов и, в первую очередь, земельных, лесных и горных отношений; и только в середине ХХ века государство осознало необходимость комплексного интегрированного подхода к данной проблеме.⁵⁰

Дискуссионным является вопрос о месте природоресурсного права в целом и составных частей его в системе отраслей российского права. Существует точка зрения, что земельное право, водное право, лесное право, горное право, воздушное право, фаунистическое право можно рассматривать как самостоятельные отрасли права, и другая – как подотрасли экологического. Нельзя не согласиться с мнением, что определение экологического права как отдельной отрасли права можно считать вполне устоявшимся, что же касается «права природопользования как отрасли права», то процесс консолидации законодательства идет довольно интенсивно, но еще рано говорить о формировании отдельной отрасли права⁵¹.

Законодательство об использовании и охране недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха является достаточно развитым, но не имеет единой системы, так называемой общей части. В связи с чем высказывается предложение о необходимости «…принять рамочный Закон о природных ресурсах и природопользовании, содержащий унифицированные основы рационального использования природных ресурсов в сочетании с обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности».⁵²

К принципам, присущим природоресурсному праву, можно отнести следующие принципы: законности, гласности, демократизма, равноправия, платности природопользования, целевого использования природных ресурсов, обеспечения рационального и комплексного природопользования, приоритета охраны природного объекта перед его использованием. Принципы природоресурсного права получили закрепление в законодательстве, регулирующем использование и охрану отдельных видов природных ресурсов: в ст. 3 Водного кодекса РФ, в ст. 1 Лесного кодекса РФ, в ст. 3 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Конституционные основы природоресурсного права определены в статье 9 Конституции РФ – земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. То есть природные богатства являются неотъемлемой и важной составляющей социальной политики Российской Федерации, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В той же статье определены возможности нахождение природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии со ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовое регулирование в области природопользования входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

На федеральном уровне основными законами, регулирующими природопользование являются: Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об охране окружающей среды» и другие.

Одной из особенностей природоресурсного законодательства является большое количество подзаконных актов, как общего характера, касательно всех природных ресурсов (Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014г. № 322 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»), так и по каждому природному ресурсу.⁵³

Правовое регулирование в области природопользования осуществляется, согласно статье 72 Конституции РФ, и нормативными правовыми актами субъектов: например, в городе Москве действуют законы «О защите зеленых насаждений», «О комплексном природопользовании в г.Москве» и другие.

Источниками природоресурсного права являются нормативные правовые акты, привлекаемые из других отраслей права, например: Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за совершение экологических преступлений; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования; Гражданский кодекс РФ, регулирует договорные отношения, право собственности, возмещение вреда; Налоговый кодекс РФ, устанавливает земельный налог, сборы за пользование объектами животного мира и др.

Закрепленная в Конституции РФ возможность нахождение природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, в полной мере (за исключением «иных форм», которые на практике не сложились), воплощена на примере земельных участков. По поводу других природных ресурсов, например лесных, можно процитировать решение Конституционного Суда РФ: «допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности»⁵⁴.

Лесной кодекс РФ 2006г. в ст. 8 устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Федеральная собственность установлена также и на водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, в ст. 8 Водного кодекса РФ 2006г. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Закон «О недрах» 1992г. в ст.1.2 предусматривает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. А в ст. 2.1 этого закона отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Перечень таких участков недр официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации.

Закон «О животном мире» 1995г. в ст. 4 провозглашает право государственной собственности на объекты животного мира. А согласно ст. 10 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004г. водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель склоняется к федерализации права собственности на природные ресурсы, определяя в законах более позднего срока принятия не только форму собственности – государственная, но и ее вид – федеральная, снимая этим проблему разграничения права государственной собственности на природные ресурсы на собственность РФ и собственность субъектов РФ.

Под использованием природных ресурсов, согласно статье первой федерального закона «Об охране окружающей среды», понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Использование и охрану земель, вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, животного и растительного мира регулируют земельное, водное, лесное, горное, атмосферное и фаунистическое право, являющиеся составными частями природоресурсного права.

Право природопользования можно рассматривать как в объективном, так и в субъективном смысле. В объективном смысле оно означает самостоятельный правовой институт, объединяющий систему однородных правовых норм, устанавливающих общий порядок и условия природопользования, их общие принципы, основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования, а также наиболее общие права и обязанности всех субъектов права природопользования. В субъективном смысле – это перечень конкретных прав и обязанностей природопользователей по отношению к природным объектам. Особое внимание необходимо обратить на юридические факты, которые служат основанием возникновения, изменения и прекращения права природопользования, и зависят от объекта, субъекта и вида права природопользования.

Право природопользования подразделяется по видам используемых ресурсов на землепользование, недропользование, водопользование, лесопользование, пользование животным миром, а также на право общего и специального природопользования. Право общего природопользования закреплено, например, в ст.11 Лесного кодекса РФ, предусматривающей, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Также, в соответствии со ст. 6 Водного кодекса РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

Характерными отличительными признаками специального природопользования являются: разрешительная система предоставления природных ресурсов в пользование; субъектный состав; платность природопользования; использование с целью извлечения экономической выгоды; обособление природного объекта; более ощутимый вред, наносимый природной среде.