§5. Правовая охрана атмосферного воздуха: актуальные проблемы и их решения

Проблема антропогенного загрязнения атмосферного воздуха остается в нашей стране одной из самых острых экологических проблем, с негативными последствиями которой ежедневно сталкивается каждый девятый гражданин нашей страны³³⁷. Расширение форм и методов экономического хозяйствования, оказывающих негативное воздействие на атмосферный воздух, стихийная урбанизация, неразвитость системы государственного мониторинга атмосферного воздуха и другие факторы, только усиливают и без того чрезмерное давление на рассматриваемый компонент природной среды.

Пути преодоления (смягчения) проблемы загрязнения атмосферного воздуха лежат в том числе и в правовой плоскости, в связи с чем актуален анализ содержания нормативных предписаний в области охраны атмосферного воздуха и существующих проблем их реализации.

Следует отметить, что первые нормативные правовые требования в области охраны атмосферного воздуха появились в законодательстве Российского государства еще в первой половине XIX века.

Так, в статье 498 Строительного устава Российской Империи 1832 г. устанавливался запрет на возведение в городах заводов, вредных чистоте воздуха. В свою очередь, в Правилах «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге» 1833 г. предусматривалось, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы»³³⁸. В этом же документе была закреплена дифференциация промышленных предприятий на три категории в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе³³⁹.

В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных Российской Империи 1845 г. содержалась норма о том, что «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»³⁴⁰.

Важную роль в становлении и развитии законодательства об охране атмосферного воздуха сыграло Советское государство, в котором впервые в мире (в 1922 г.) были разработаны показатели предельно допустимых концентраций в воздухе для трех вредных химических веществ – сернистого газа, окислов азота и хлористого водорода³⁴¹.

Следует отметить, что до второй половины XX-го века вопросы охраны атмосферного воздуха решались преимущественно нормативным закреплением мер санитарного характера, направленных на охрану народного здоровья или оздоровление населенных мест³⁴². Общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны атмосферного воздуха, не были самостоятельным предметом правового регулирования.

В 60-е годы прошлого века в законодательстве появились первые специальные требования в области охраны атмосферного воздуха: о разработке и внедрении при проектировании предприятий и сооружений, связанных с использованием природных ресурсов, технологических процессов, обеспечивающих максимальную переработку сырья и топлива и не дающих вредных отходов, поступающих в атмосферу; о создании эффективных очистных, удаляющих и рекуперационных сооружений; об установлении с учетом всех хозяйственных интересов и гигиенических норм нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в выбросах в атмосферу³⁴³.

Дальнейшая специализация правового регулирования привела к принятию в 1980 г. Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха»³⁴⁴, закрепившего все самые передовые на тот момент меры охраны атмосферного воздуха, как от загрязнения, так и от вредного физического воздействия:

– установление нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и уровней вредных физических воздействий на атмосферу (к середине 1980-х годов в СССР были разработаны и утверждены 1050 величин ПДК в воздухе рабочей зоны, 600 — химических загрязнителей атмосферного воздуха³⁴⁵);

– установление нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными и передвижными источниками загрязнения, а также нормативов предельно допустимых вредных физических воздействий на него;

– выдача разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

– государственный учет объектов и их вредных воздействий на атмосферный воздух;

– контроль за охраной атмосферного воздуха;

– наблюдение за состоянием атмосферного воздуха;

– материальное и моральное стимулирование выполнения мероприятий по охране атмосферного воздуха и др.

В целом к середине 80-х годов XX-го столетия в советском государстве сложилась прогрессивная для того периода времени система правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны атмосферного воздуха, однако состояние воздушного бассейна городов и промышленных центров существенно не улучшалось, отмечался рост уровня загрязнения окружающей среды выбросами транспортных средств.

Социально-юридическая практика показывала, что требования природоохранительного законодательства не выполнялись, а значительная часть природоохранных сооружений и установок эксплуатировалась неэффективно (на многих предприятиях они вообще отсутствовали), медленно внедрялись малоотходные и безотходные технологические процессы, в автомобилестроении и тракторостроении почти не проводились работы по снижению токсичности выхлопных газов двигателей внутреннего сгорания, медленно внедрялись новые виды моторного топлива, приборы и другое оборудование для контроля за состоянием природной среды производились в недостаточном количестве и низкого качества³⁴⁶.

Текущая природоохранная практика также свидетельствует о том, что и сейчас, спустя десятилетия, ситуация с качеством атмосферного воздуха на территории России существенно не изменилась. Несмотря на постепенное ужесточение воздухоохранных требований и появление новых природоохранных инструментов (выдача комплексных экологических разрешений, переход на технологическое нормирование и др.) загрязненность атмосферы остается высокой.

В современной России основу правового регулирования охраны атмосферного воздуха образуют Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Нормативные предписания воздухоохранительного характера содержатся также в КоАП РФ, УК РФ, Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», других федеральных законах и принятых в их развитие подзаконных нормативных правовых актах³⁴⁷. Кроме того, законодательство об охране атмосферного воздуха образуют и нормативные правовые акты, принятые субъектами Российской Федерации (см., например, Закон Республики Бурятия от 5 мая 2011 г. № 1993-IV «Об охране атмосферного воздуха», Закон Республики Тыва от 7 апреля 2015 г. № 63-ЗРТ «Об охране атмосферного воздуха на территории Республики Тыва», Закон Ставропольского края от 8 декабря 2010 г. № 106-кз «О некоторых вопросах охраны атмосферного воздуха»).

В целом, за весь постсоветский период в России создана обширная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы государственной политики в области охраны атмосферного воздуха, нормирования качества атмосферного воздуха и допустимого воздействия на него, организации и проведения государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, осуществления государственного мониторинга атмосферного воздуха и др.

В сферу правового регулирования вовлечен широкий круг участников воздухоохранных отношений – от Правительства Российской Федерации, формирующего единую государственную политику в области охраны атмосферного воздуха на территории Российской Федерации, до граждан, эксплуатирующих транспортные и иные передвижные средства. При этом с каждым годом нагрузка, которую выполняют юридические предписания, регламентирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны атмосферного воздуха, только усиливается.

Одна из ключевых современных проблем правовой охраны атмосферного воздуха – неэффективность функционирования института нормирования в области охраны атмосферного воздуха, который в настоящее время претерпевает существенную трансформацию.

Так, в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 219-ФЗ) с 1 января 2019 г. система нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него расширилась за счет включения в нее технологических нормативов выбросов – нормативов, устанавливаемых для технологических процессов основных производств и оборудования, отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий, с применением технологических показателей выбросов.

Применение наилучших доступных технологий в российской природоохранной практике ограничивается определенными областями:

– хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду (добыча и обогащение железных руд, производство чугуна, стали и ферросплавов, производство изделий дальнейшего передела черных металлов, добыча и обогащение руд цветных металлов, производство цветных металлов, добыча нефти и природного газа и др.);

– технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности (сокращение выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ при хранении и складировании товаров (грузов), системы обработки (обращения) со сточными водами и отходящими газами в химической промышленности, промышленные системы охлаждения, обращение с вскрышными и вмещающими горными породами, очистка сточных вод и выбросов загрязняющих веществ при производстве продукции (товаров), проведении работ и оказании услуг на предприятиях, повышение энергетической эффективности при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности; производственный экологический контроль и его метрологическое обеспечение).

В отношении не обозначенных в Перечне областей применения наилучших доступных технологий³⁴⁸ видов хозяйственной и иной деятельности, технологических процессов, оборудования, технических способов и методов наилучшие доступные технологии не определяются, а технологические нормативы выбросов не устанавливаются.

К переходу на систему нормирования, в основе которой показатели, соответствующие характеристикам наилучших доступных технологий, наша страна готовилась не один год. С начала 2000-х годов проводились научные исследования, изучался успешный опыт зарубежных стран, многим из которых удалось существенно сократить объемы негативного воздействия на окружающую среду, применяя такую систему природоохранного нормирования. Так, например, в США в период с 1990 по 2015 годы концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе уменьшились на 85 % по свинцу, на 84 % по оксиду углерода, на 67 % по диоксиду серы (одночасовая), на 60 % по диоксиду азота (ежегодная) и на 3 % по озону³⁴⁹.

В то же время многие российские эксперты отмечают, что внедрение предложенного Федеральным законом № 219-ФЗ правового сценария может привести к возникновению ситуации, когда технологические нормативы выбросов предприятий не обеспечат соблюдение гигиенических нормативов, являющихся нормативами качества атмосферного воздуха³⁵⁰. Такой результат вполне ожидаем, так как согласно пункту 2 ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды», «соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, за исключением технологических нормативов и технических нормативов, должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды».

Таким образом, нельзя исключить того, что внедрение технологических нормативов выбросов может снизить уровень его безопасности (безвредности) для людей, растений и животных, особо охраняемых природных территорий и объектов.

Следует указать и на такой недостаток, присущий системе нормирования в области охраны атмосферного воздуха, как отсутствие установленных экологических нормативов качества атмосферного воздуха³⁵¹.

В настоящее время нормирование качества атмосферного воздуха осуществляется посредством установления гигиенических нормативов – предельно допустимых концентраций (далее – ПДК) вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе населенных мест³⁵², которые и определяют предельно допустимое содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе населенных мест.

Однако такой подход не в полной мере отвечает целям экологического нормирования. В частности, экстраполяция нормативов ПДК на реальные природные объекты не может считаться правомерной, поскольку, во-первых, эти нормативы определяют в лабораторных условиях в краткосрочных (дни) и хронических (недели) экспериментах на изолированных популяциях организмов, принадлежащих к небольшому числу тестовых видов по ограниченному набору физиологических и поведенческих реакций отдельных видов по отношению к отдельным факторам без какого-либо учета их возможного взаимодействия, и во-вторых, отсутствие соответствия между лабораторными и природными моделями экосистем нередко приводит к некорректным значениям ПДК³⁵³.

Достижению целей охраны атмосферного воздуха по-прежнему препятствует допускаемая законодательством возможность установления для действующих стационарных источников временно разрешенных выбросов при невозможности соблюдения предельно допустимых выбросов и (или) технологических нормативов выбросов на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов и (или) технологических нормативов выбросов (пункт 4 ст. 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»).

Несмотря на то, что временно разрешенные выбросы устанавливаются на определенный срок и только при условии разработки плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности они позволяют субъектам хозяйственной и иной деятельности превышать предельно допустимые выбросы и (или) технологические нормативы выбросов, формально оставаясь при этом в рамках правового поля.

Однако практика реализации положений пункта 4 ст. 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» в редакции, действовавшей до 1 января 2019 г., часто показывала, что сроки поэтапного достижения предельно допустимых выбросов постоянно продлевались органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а планы уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух содержали мало эффективные природоохранные мероприятия. В связи с этим, сохранив для владельцев действующих источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух возможность не соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на него, российский законодатель не исключил дальнейшее потенциальное ухудшение состояния атмосферного воздуха.

Следует отметить, что на стадии разработки проекта Федерального закона № 219-ФЗ предполагалось, что в нем будет реализована модель, позволяющая полностью отказаться от установления временных лимитов на выбросы и сбросы на основе разрешений уполномоченных органов государственной власти. Однако эта идея не была поддержана (главным образом, по причине экономической нецелесообразности), в связи с чем в итоговой версии законопроекта своего отражения не получила.

Одна из серьезных проблем нормирования в области охраны атмосферного воздуха в России – невозможность учета при нормировании выбросов фонового загрязнения по всему спектру загрязняющих веществ, поступающих в атмосферный воздух.

Как правило, на пунктах наблюдений за состоянием окружающей среды Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды контролируется ограниченный перечень загрязняющих веществ – 4-6 веществ. Кроме того, перечень населенных пунктов, охваченных стационарными пунктами наблюдений за состоянием окружающей среды, также не велик. В связи с этим получить полную информацию по всему спектру загрязнений невозможно, равно как и установить источники их поступления.

В целях решения указанной проблемы в настоящее время прорабатывается вопрос о расширении практики использования в целях охраны атмосферного воздуха механизма сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и квотирования выбросов загрязняющих веществ при их нормировании³⁵⁴. В частности, Законодательным Собранием Челябинской области разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»³⁵⁵, направленный на закрепление порядка организации и ведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, а также квотирования концентраций вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе.

Внедрение сводных расчетов позволяет:

– аккумулировать более точные данные о фоновом загрязнении атмосферного воздуха;

– учесть вклад автотранспорта и промышленности в загрязнение атмосферного воздуха;

– повысить качество нормирования выбросов загрязняющих веществ;

– выполнить оценку качества воздуха по любым загрязняющим веществам в любой точке местности, а также спрогнозировать изменение качества воздуха при изменении характеристик источников выбросов в атмосферу;

– снизить уровень воздействия выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух за границами санитарно-защитных зон предприятий на территориях городских и иных поселений³⁵⁶.

В последнее время все острее проявляется проблема отсутствия должного нормативно-правового обеспечения возмещения вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту природной среды. В частности, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» закрепляет, что вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме и в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, а при их отсутствии в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей среды за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении атмосферного воздуха (ст. 32). Однако ни таксы, ни методики исчисления размера такого вреда до настоящего времени на федеральном уровне не утверждены, что существенно усложняет процесс его определения³⁵⁷.

Правовые проблемы возникают и в процессе государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.

В частности, несмотря на то, что Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» обязывает юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, при получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий проводить мероприятия по уменьшению выбросов, согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора (пункт 3 ст. 19), нередко такие мероприятия своевременно хозяйствующими субъектами не проводятся.

Отчасти это обусловлено тем, что до настоящего времени не установлены обязательные требования (например, в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха») к организации проведения и содержанию мероприятий по уменьшению выбросов. Применяемый на практике РД 52.04.52-85 «Методические указания. Регулирование выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях» носит рекомендательный характер, так как не является нормативным правовым актом.

Требует дальнейшего совершенствования и правовое регулирование выбросов парниковых газов, способствующих изменению климата, которое в настоящее время развивается преимущественно на подзаконном нормативном правовом уровне.

Так, в середине 90-х годов прошлого столетия, после появления в международно-правовой системе координат Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., на национальном уровне были приняты первые нормативные правовые акты, закрепившие нормы об учете документов о выбросах и стоках парниковых газов, о результатах климатических проектов (снижающих выбросы парниковых газов или увеличивающих их стоки), о ведении кадастра антропогенных выбросов и стоков парниковых газов и регистра результатов проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов, об отчетности субъектов хозяйственной деятельности о выбросах и поглощении парниковых газов, о мерах государственной поддержки мероприятий по адаптации к изменениям климата, обусловленным выбросами парниковых газов³⁵⁸. Однако к существенному сокращению выбросов парниковых газов реализация указанных правовых предписаний не привела.

Необходимо заметить, что Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» почти не затрагивает вопросы охраны климата. Единственное правовое предписание, направленное на предотвращение изменения климата, содержится в пункте 8 ст. 16 указанного закона, в котором устанавливается запрет на проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя атмосферы. При этом в рассматриваемом законе не устанавливаются какие-либо специальные требования к хозяйствующим субъектам, эксплуатирующим источники выбросов парниковых газов.

Вместе с тем необходимость создания правовых условий для повышения эффективности систематических наблюдений за выбросами парниковых газов и их поглощением, расширения деятельности в области снижения выбросов парниковых газов и (или) увеличения их поглощения, формирования проектного механизма регулирования выбросов парниковых газов, внедрения дифференцированного подхода в государственном регулировании выбросов парниковых газов в отношении различных отраслей экономики существует, особенно в условиях готовящейся ратификации Российской Федерацией Парижского соглашения 2015 г.

Представляется, что на законодательном уровне должны быть определены следующие меры государственного регулирования выбросов парниковых газов:

– установление целевых показателей снижения выбросов парниковых газов по секторам экономики;

– поддержка хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях снижения выбросов парниковых газов и (или) увеличения их поглощения;

– учет и мониторинг выбросов и поглощений парниковых газов и др.