Глава 3. Актуальные проблемы градостроительного права

1. Особенности градостроительных правоотношений

1.1. Понятие, состав и содержание градостроительных отношений

К одной из основополагающих проблем формирования градостроительного права относится определение круга общественных отношений, которые подлежат отнесению к градостроительным, в силу их большого разнообразия и, во многих случаях, комплексного характера. Градостроительные отношения охватывают весьма широкий круг общественных отношений, складывающихся в процессе развития и застройки различных территорий, заканчивая эксплуатацией и возможным изменением существующих объектов строительства. ГрК РФ определяет данную сферу общественных отношений как «градостроительную деятельность» или деятельность по «развитию территорий», подразделяя ее на отдельные составляющие виды. То есть деятельность по развитию территорий и есть в контексте ГрК РФ градостроительная деятельность, которая состоит из перечисленных в нем конкретных видов деятельности. При этом данный перечень сформулирован как исчерпывающий, однако может дополняться федеральными законами в зависимости от возникающей потребности урегулировать законодательно и другие виды общественных отношений, связанных с использованием территорий. Так, совсем недавно в перечень видов градостроительной деятельности были добавлены такие виды, как благоустройство территорий²³⁸ и снос зданий, сооружений²³⁹.

Поскольку в ГрК РФ градостроительная деятельность определяется путем простого перечисления ее состава, в правовой науке есть попытки дать более развернутое понятие градостроительной деятельности, отражающее ее сущность.

Например, в энциклопедии по архитектуре и градостроительству А.В. Иконникова под градостроительством понимается «…деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления»²⁴⁰. Е.А. Махотенко считает, что градостроительная деятельность - это «пространственная организация территории при соблюдении баланса интересов, связанных с ее использованием, с учетом национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей территории, в том числе городов и иных населенных пунктов»²⁴¹.

Наиболее полно, на наш взгляд, сущность градостроительной деятельности как сферы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, отражает понятие М.Я. Вильнера, который определяет градостроительную деятельность как «планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории при обустройстве ее для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, поддержания природной историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества»²⁴². В данном определении градостроительной деятельности отражены не только ее содержание, но и назначение градостроительной деятельности, главная цель правового регулирования градостроительных отношений.

Обобщая вышесказанное можно сделать вывод, что в целом градостроительная деятельность представляет собой сложную взаимоувязанную систему определенных видов деятельности различных субъектов, направленных на развитие и оптимальную пространственную организацию территорий, подлежащих застройке, с соблюдением баланса публичных и частных интересов.

Таким образом, исходя из пункта 1 статьи 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям относятся отношения, возникающие между субъектами при осуществлении градостроительной деятельности, а именно отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, эксплуатации, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, а также благоустройства территорий.

Все виды градостроительной деятельности определенным образом связаны между собой, однако каждый из видов имеет свою существенную специфику, выражающуюся в роли и месте каждого вида в системе градостроительной деятельности, объектном и субъектном составе, содержании, взаимных связях, особенностях правового регулирования.

По своему назначению и характеру с определенной долей условности все градостроительные отношения можно подразделить на несколько больших групп:

• отношения, направленные на обеспечение пространственной организации территории, в результате осуществления которых определяются возможные места размещения объектов капитального строительства - это отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию и планировке территории;

• отношения, связанные с созданием и изменением объектов недвижимости (зданий, сооружений) - это отношения по архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации построенных зданий, сооружений;

• отношения, направленные на обеспечение осуществления градостроительной деятельности в целом и/или отдельных ее видов. К ним можно отнести отношения по информационному обеспечению градостроительной деятельности, отношения по благоустройству территории, отношения по организации саморегулирования в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и сноса объектов капитального строительства;

• отношения, складывающиеся при реализации специальных комплексных правовых градостроительных механизмов, направленных на обеспечение комплексного и устойчивого развития и освоения территорий в особых, установленных ГрК РФ случаях - это отношения, возникающие при заключении и исполнении договоров о развитии застроенной территории, о комплексном освоении территорий, о комплексном и устойчивом развитии территорий.