3. Система градостроительного права и его соотношение с земельным и природоресурсным правом

3.1. Вопросы системы и структуры градостроительного права

К современным фундаментальным проблемам градостроительного права относятся как вопросы его формирования как отрасли права, так и вопросы его внутренней структуры. Объективной предпосылкой формирования системы градостроительного права является содержание и структура градостроительной деятельности как конкретной сферы взаимосвязанных общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования. Формирование градостроительного права в России со своей внутренней структурой происходит в процессе интенсивного развития градостроительной деятельности, усложнения и детализации ее правового регулирования, создания новых специфических средств правового воздействия на субъектов градостроительных отношений. Поэтому вопросы системы и структуры градостроительного права имеют дискуссионный характер и в целом еще недостаточно изучены в правовой науке до настоящего времени. Однако уже сейчас можно говорить о наличии оснований для выделения в массиве градостроительных норм отдельных структурных образований, имеющих признаки институтов или подинститутов.

Исходя из места, роли и специфики различных видов градостроительных отношений в системе градостроительного права можно выделить следующие правовые институты:

• территориального планирования;

• градостроительного зонирования;

• планировки территории;

• строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации объектов капитального строительства;

• устойчивого развития и комплексного освоения территорий;

• информационного обеспечения градостроительной деятельности.

Данный перечень не является исчерпывающим и всеохватывающим, возможны и другие подходы к выделению структурных элементов в системе градостроительного права. В каждом из перечисленных институтов возможно дальнейшее подразделение исходя из внутренней дифференциации соответствующих правоотношений.

Наибольшей самостоятельностью и цельностью обладают два первых правовых института, являющихся правовой основой для осуществления всех остальных видов градостроительной деятельности, что закреплено в принципах законодательства о градостроительной деятельности, как было показано в предыдущем параграфе.

Первичным для осуществления градостроительной деятельности является институт территориального планирования, направленный на обеспечение обоснованного размещения объектов федерального, регионального и местного значения, необходимых для нормального функционирования и развития общества и государства. Территориальное планирование, являясь частью системы стратегического планирования Российской Федерации, обеспечивает тесную связь градостроительной деятельности с социально-экономическим развитием государства и муниципальных образований.

Градостроительное зонирование, по существу, является является способом регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений на территориях публичных образований, подлежащих застройке, поэтому нормы, регулирующие порядок его осуществления и реализации, составляют важнейший правовой институт градостроительного права. В процессе градостроительного зонирования определяются виды разрешенного использования земельных участков и параметры застройки в границах территориальных зон, то есть практически устанавливается правовой режим земельных участков и объектов недвижимости в границах соответствующих территорий. Градостроительное зонирование должно осуществляться с учетом установленных функциональных зон в процессе территориального планирования, поэтому территориальное планирование является первичным по отношению к градостроительному зонированию.

Планировка территории представляет собой промежуточный вид градостроительной деятельности между территориальным планированием и градостроительным зондированием и строительством, но обладает своей существенной спецификой, позволяющей выделить нормы, регулирующие ее порядок, в отдельный правовой институт. Планировка территории направлена на обеспечение детальной пространственной организации территорий, подлежащих застройке, в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования. В процессе планировки территории определяются границы земель общего пользования, зон с особыми условиями использования, земельных участков и конкретных мест размещения объектов капитального строительства. Планировка территории осуществляется в целях обеспечения строительства и в установленных ГрК РФ и другими законами случаях является необходимым предварительным этапом архитектурно-строительного проектирования и последующего строительства объектов капитального строительства,

Правовой институт строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации объектов капитального строительства объединяет большое количество норм, регулирующих отношения, связанных непосредственно с процессом строительства, а также с дальнейшим существованием и возможным изменением построенных объектов капитального строительства. Значительное место в данном институте занимают нормы технического регулирования в сфере строительства, нормы, регулирующие правовой статус участников правоотношений в сфере строительства, включая сферу саморегулирования, нормы, регулирующие архитектурно-строительное проектирование, и т.д.

Необходимость обеспечения комплексной застройки населенных пунктов при осуществлении жилищного строительства, а также проблемы обновления существующих застроенных территорий, привели к созданию и введению в ГрК РФ специфических правовых механизмов, основанных на государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, в виде специальных градостроительных договоров, на основании которых застройщики могут осуществлять градостроительную деятельность на выделенных территориях. С учетом существенной специфики возникающих при этом правоотношений и их правового регулирования в ГрК РФ можно говорить о формировании отдельного правового института, направленного на комплексное освоение и устойчивое развитие территорий.

Помимо непосредственных видов градостроительной деятельности, регулирующие нормы которых образуют рассмотренные выше самостоятельные правовые институты в системе градостроительного права, важнейшее место в системе градостроительных отношений занимают отношения в сфере информационного обеспечения градостроительной деятельности. Обеспечение свободного и открытого доступа к любой градостроительной информации и документам является обязательным условием регулирования и осуществления градостроительной деятельности на всех ее этапах, поскольку градостроительная деятельность может существенно затрагивать и нарушать прав и законные интересы различных лиц. Поэтому градостроительное законодательство уделяет особое внимание правовому регулированию отношений в сфере информационного обеспечения градостроительной деятельности, постоянно развиваясь и совершенствуясь в соответствующей части. С учетом роли и значения информационного обеспечения градостроительной деятельности и специфики правового регулирования данных правоотношений есть основания выделять соответствующие нормы в отдельный правовой институт градостроительного права.

Рассмотренные правовые институты представляют на наш взгляд наиболее значимые и крупные структурные правовые образования в системе формирующегося градостроительного права, что не исключает возможность выделения в массиве градостроительных норм других структурных образований, более дифференцированных или по другим критериям. Вопросы системы и структуры градостроительного права могут быть предметом дальнейших детальных правовых исследований в сфере правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации.