§3. Тенденции развития земельного законодательства в сфере предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности

В последние годы вносятся значительные изменения в Земельный кодекс РФ¹⁵⁶ (далее – ЗК РФ), при этом добавляются не только отдельные статьи, но и целые главы. Эта тенденция имеет место и в правовом регулировании предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности

С 1 марта 2015 г. вступила в юридическую силу глава 5.1 ЗК РФ¹⁵⁷. До этого нормы, регулирующие предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности, были «разбросаны» по всему тексту ЗК РФ. Это затрудняло применение земельного законодательства, порождало правовые пробелы и коллизии. Структурирование разрозненных правовых норм в одну главу, с одной стороны, существенно облегчило процесс правоприменения, но с другой – привело к чрезмерности регулирования порядка предоставления земельных участков. Многие правовые нормы стали носит не материальный, а процедурный характер, определение которых могло бы происходить путем издания административного регламента оказания государственной или муниципальной услуги.

В доктрине земельного права сложилось несколько подходов к определению понятия «предоставление земельных участков». Как отмечает Д.Н. Тоточенко, под предоставлением земельных участков понимается функция государственного (по нашему мнению, и муниципального) управления в сфере распределения и перераспределения земель, основание возникновения, изменения и прекращения имущественных прав на земельные участки, институт земельного права¹⁵⁸.

Земельные участки из государственной и муниципальной собственности предоставляются физическим лицам на праве собственности, в аренду и безвозмездное пользование, юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, собственности, в аренду и безвозмездное пользование.

Основания возникновения прав на земельные участки из государственной и муниципальной собственности – решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, договоры купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования земельным участком (ст. 39.1 ЗК РФ).

Продажа земельных участков из государственной и муниципальной собственности по общему правилу осуществляется путем проведения аукциона, в исключительных случаях, определенных законом, – без проведения торгов (п. 2 ст.39.3 ЗК РФ).

Цена продаваемого земельного участка на аукционе – это наибольшая цена, заявленная участниками торгов, при продаже без аукциона при подаче одной заявки на участие в аукционе – начальная цена, заявленная организатором торгов, при продаже без аукциона цена земельного участка не может превышать кадастровую стоимость земельного участка.

Статья 39.5 ЗК РФ определяет перечень случаев предоставления земельных участков в собственность без проведения торгов.

Предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности на праве аренды осуществляется путем торгов (аукционе) или без торгов (в случаях, определенных земельным законодательством).

Размер арендной платы определяется на основании Постановления Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации»¹⁵⁹.

Сроки договора аренды земельного участка из государственной и муниципальной собственности определяются в п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ.

Определены основания и порядок предоставления земельных участков в безвозмездное пользование (ст. 39.10 ЗК РФ), в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 39.9 ЗК РФ).

Анализ правовых норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, позволяет сформулировать несколько тенденций развития законодательства в обозначенной сфере общественных отношений.

Одна из современных тенденций правового регулирования -комплексный характер правового регулирования представления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, поэтому, основываясь на конституционно-правовых нормах, порядок предоставления земельных участков регулируется не только нормами ЗК РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, принятых во исполнение ЗК РФ, но и нормами законодательства о градостроительной деятельности (Градостроительным кодексом РФ¹⁶⁰ (далее – ГрК РФ) и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ¹⁶¹). При этом по ряду вопросов земельное законодательство и законодательство о градостроительной деятельности (далее – градостроительное законодательство) вступают в противоречие, в том числе и при предоставлении земельных участков из государственной и муниципальной собственности. Отсюда актуальность приобретает соотношение земельного и градостроительного законодательства. О соотношении земельного и градостроительного законодательства речь уже шла ранее. Лишь отметим, что тенденция взаимодействия земельного и градостроительного законодательства имеет уже более чем десятилетнюю историю, но наиболее значимой стала после 1 марта 2015 г.¹⁶² Взаимодействие ЗК РФ и ГрК РФ в институте предоставления земельных участков появляется через определение правового режима земельного участка, через предоставление земельного участка на основе градостроительного зонирования, через обязанность правообладателей земельных участков соблюдать требования градостроительного законодательства.

При предоставлении земельных участков из государственной и муниципальной собственности в ряде норм ЗК РФ прямо отсылает к ГрК РФ (п. 2 ст.39.3, пп.13.2 п. 2 ст. 39.6, пп.13.3 ст.39.6 и др.). Это позволяет говорить о тенденции усиления влияния градостроительного законодательства на земельное законодательство и о росте зависимости земельного законодательства от градостроительных норм.

Одной из современных тенденций правового регулирования предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности является расширение сферы действия земельного законодательства субъектов РФ. В частности, это проявляется при предоставлении земельных участков многодетным семьям; отдельным категориям граждан; религиозным организациям для сельскохозяйственного производства; гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков; земельного участка религиозным организациям и казачьим обществам для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования казачьих обществ; гражданину для ИЖС, ведения ЛПХ или осуществления КФХ на срок до шести лет; гражданам для ИЖС или ведения ЛПХ, которые работают по основному месту работы в муниципальных образованиях по определенным специальностям на срок не более чем шесть лет. Анализ регионального земельного законодательства свидетельствует о разнообразии правовых подходов. Рассмотрим на примере предоставления земельных участков в собственность многодетным семьям.

Прежде всего, различны критерии предоставления земельных участков¹⁶³:

- возраста детей при принятии решения о постановке многодетной семьи на учет как нуждающейся в предоставлении земельного участка для ИЖС,

- требований к многодетной семье касательно времени либо момента рождения детей,

- наличия или отсутствия ограничения права многодетных семей на бесплатное предоставление земельных участков в тех случаях, когда члены многодетной семьи уже приобрели земельный участок на иных вещных правах,

- наличия или отсутствия запрета на осуществление сделок по отчуждению земельного участка, принадлежавшего многодетной семье на праве собственности и расположенного на территории рассматриваемого субъекта РФ, размер которого превышает определенный законом субъекта РФ минимальный размер земельного участка,

- сроков постоянного проживания членов многодетной семьи на территории субъекта РФ, в котором семья претендует на получение земельного участка (от 5 до 15 лет),

- минимальных и максимальных размерах земельных участков,

- наличие или отсутствие требования о необходимой инженерной и транспортной инфраструктуре.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регулирующих предоставление земельных участков многодетным семьям в субъектах РФ, свидетельствует об отсутствии унифицированных подходов. С одной стороны, это позволяет субъектам РФ реализовать свои региональные особенности при предоставлении земельных участков. Но с другой стороны – нарушаются требования статьи 19 Конституции РФ, согласно которой все граждане обладают равными правами и возможностями. Дифференциация правовых подходов нарушает, на наш взгляд, правовое требование равенства статусов. Поэтому правовые условия предоставления земельных участков многодетным семьям должны быть унифицированы и предусмотрены ЗК РФ.

Следующая тенденция – урегулирование порядка предоставления земельных участков под объектами незавершенного строительства. Но и здесь есть определенные правовые проблемы.

Прежде всего, в литературе отмечается отсутствие легального определения объекта незавершенного строительства. Соглашаясь с необходимостью введения данного понятия в действующее градостроительное законодательство (в ст. 1 ГрК РФ), отмечаем, что предоставление земельного участка, занятого такими объектами, имеет определенные особенности, направленные, прежде всего, на недопустимость затягивания сроков строительства и ввода объекта в эксплуатацию. Предлагается определить объект незавершенного строительства как «как здания, сооружения со степенью готовности менее 100 процентов», а также «закрепить минимально возможную степень готовности в процентном соотношении либо минимальный объем возведенных конструкций (фундамент, стены и т.п.), позволяющие квалифицировать объект в качестве объекта незавершенного строительства»¹⁶⁴.

Также, истечение срока аренды земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности и занятого объектом незавершенного строительства, может повлечь прекращение права на объект незавершенного строительства в судебном порядке путем продажи с публичных торгов. При этом совершенно справедливо подмечен факт отсутствия законодательного запрета на участие в аукционе его прежнего собственника¹⁶⁵. Следовательно, он вновь может приобрести данный объект. Отсутствие запрета участия в торгах прежнего собственника нивелирует норму, призванную обеспечить своевременность введения объекта в эксплуатацию. Также снижает ценность правового регулирования и отсутствие прямой обязанности органа государственной власти или органа местного самоуправления приобрести в собственность такого объекта в течение двух месяцев со дня признания торгов несостоявшимися¹⁶⁶.

Одна из проблем правового регулирования прекращения прав на земельный участок под объектом незавершенного строительства – отсутствие четкого перечня оснований отказа в принудительном прекращении прав на объект незавершенного строительства¹⁶⁷.

Также, в ЗК РФ в целях своевременного оформления договора аренды земельного участка с новым собственником объекта незавершенного строительства необходимо «установить срок оформления договора аренды земельного участка новым собственником объекта незавершенного строительства и административную ответственность за нарушение этого срока»¹⁶⁸.

Одна из тенденций правового регулирования предоставления земельных участков – определение порядка предоставления земельных участков, занятых строениями и сооружениями некапитального характера. Важную роль при предоставлении земельных участков играют нормативы градостроительного проектирования, которые определяют нормативные параметры и расчетные показатели при принятии управленческих решении о разрешения размещения таких объектов. При этом долгое время дискуссионным является вопрос о критериях некапитальных объектов, строений и сооружений и их отличиях от капитальных заданий и сооружений. Судебная практика складывалась также довольно неоднозначно. Это обуславливалось отсутствием законодательного понятия «некапитальные строения и сооружения». Теперь этот пробел устранен: Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁶⁹ дополнил ГрК РФ понятием «некапитальные строения и сооружения». Под ними понимаются «строения и сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений)»¹⁷⁰.

Следующая тенденция развития земельного законодательства – конкретизация правового регулирования предоставления земельного участка из государственной и муниципальной собственности, занятого капитальными заданиями и сооружениями (ст. 39.20 ЗК РФ). Но и здесь остался ряд и неразрешенных вопросов. В частности, определение размера земельного участка, предоставляемого в собственность или в аренду правообладателями зданий и сооружений. Собственники зданий и сооружений стремятся заполучить земельные участки больших размеров, нежели чем площадь под зданием и сооружением и площадь, необходимая для их обслуживания. В практике сложилось правило, согласно которому собственник здания или сооружения должен обосновать испрашиваемый размер земельного участка. Если позиция органа государственной власти или органа местного самоуправления расходится с мнением собственника недвижимости, и последний обжалует отказ в предоставлении земельного участка в суд, то вопрос о размере земельного участка решается с учетом заключения землеустроительной экспертизы¹⁷¹. Данный подход соответствует принципу социальной справедливости, при котором собственники зданий и сооружений не должны, по мнению Е.С. Болтановой, «обогащаться» лишней площадью земельного участка¹⁷².

Одна из тенденций развития земельного законодательства – упрощение порядка предоставления земельных участков под линейными объектами. Во- первых, уточнено понятие линейных объектов. Федеральный закон от 03.07.2016 № 373-ФЗ¹⁷³ внес изменения в ст. 1 ГрК РФ: под линейными объектами понимаются линии электропередачи, линии связи (в т.ч. линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие аналогичные сооружения. Во-вторых, определены особенности установления публичного сервитута в отношении земельных участков или их частей, занятых линейными объектами¹⁷⁴. В – третьих, строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов на землях сельскохозяйственного назначения теперь возможны без перевода земельного участка в земли промышленности и иного специального назначения, но при наличии утвержденного проекта рекультивации (п. 2 ст. 78 ЗК РФ).

Следующая тенденция – внесение изменений в земельное законодательство в части устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель¹⁷⁵. В частности, речь идет о земельных участках, расположенных в границах вахтовых и иных временных поселков (созданных до 1 января 2007 г.) в границах земель лесного фонда и военных городков, созданных в границах лесничеств, лесопарков на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности. Вместе с тем, по мнению Минэкономразвития России, уточнены виды разрешенного использования в отношении не всех видов земельных участков. Поэтому в настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен законопроект 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)»¹⁷⁶. Данный законопроект предусматривает дополнение ЗК РФ главой 2.2 «Разрешенное использование земельных участков» и внесение точечных изменений и в главу 5.1 ЗК РФ (в ст. 39.6, 39.7, 39.8, 39.9, 39.11, 39.12, 39.14, 39.15, 39.16, 39.17, 39.18, 39.20).

Таким образом, несмотря на относительную упорядоченность порядка предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, остается определенный ряд нерешенных вопросов, среди которых «отсутствие законодательного определения понятия «фактическое землепользование», определение правового режима земельных участков, исходя из находящегося на нем здания или сооружения, отсутствие ответственности органов государственной власти или органа местного самоуправления за распоряжение земельными участками, находящимися в иных публичных формах собственности¹⁷⁷. Это обуславливает потребность дальнейших изменений земельного законодательства.