§6. Актуальные вопросы оценки земельных участков и платы за их использование

Отношения по оценке земель, установлению и взиманию платы за земельные участки относятся к числу наиболее проблемных на практике, приводящих к земельным спорам. Как показывает анализ правоприменительной практики, земельные споры, связанные с оспариванием размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в публичной собственности, при взыскании с арендаторов задолженности, являются распространенными. При этом возникают вопросы, связанные с правомерностью установления и определения арендных платежей. Земельные споры нередко возникают из-за неправильного определения на основании данных о кадастровой стоимости земельного участка размера земельного налога на земельные участки.

Существенные проблемы в процессе применения законодательства в данной области отношений и возникновение большого числа судебных споров во многом обусловлено особенностями их правового регулирования. В настоящее время отношения по установлению и взиманию платы за землю регулируются корреспондирующим блоком гражданского, земельного, налогового законодательства, актами органов местного самоуправления и различными инструктивно-методическими документами, при этом в недостаточной степени согласованными между собой.

Правовое регулирование отношений в области платы за землю и оценки земли, во-первых, базируются на закрепленном в пп. 7 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ принципа платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данной нормой Земельный кодекс РФ дает право субъектам РФ устанавливать свои исключения из общего правила в соответствии с социально-экономическими условиями и традициями, сложившимися на территории субъекта РФ.

Во-вторых, в Земельном кодексе РФ даны определения основных понятий, используемых в процессе правового регулирования платы за землю, такие как земельный участок (ст. 11.1), состав земель РФ (ст. 7), права на земельные участки (глава 3) и др.

В-третьих, в гл. 10 Земельного кодекса РФ содержатся основные положения, касающиеся платности землепользования. В ст. 65 Кодекса установлены формы платы за землю в виде земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы, виды стоимости земельных участков и оценки земель.

Тем самым земельным законодательством закреплен временный характер земельного налога, который предстоит заменить налогом на недвижимость. Взимание земельного налога, начиная с 2005 г. по настоящее время, осуществляется в порядке его исчисления и уплаты, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ²¹³ регулируются отношения по установлению земельного налога, включая субъекты, объекты налогообложения, порядок определения налоговой базы, налоговые ставки, налоговые льготы и др. вопросы.

Земельный налог устанавливается Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, в соответствии с которыми он вводится в действие (прекращает действовать) и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Поскольку земельный налог является местным, представительные органы муниципальных образований и органы государственной власти городов федерального значения самостоятельно в нормативных правовых актах устанавливают налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога в пределах, которые обозначены в Налоговом кодексе РФ. Поскольку такие акты затрагивают интересы налогоплательщиков земельного налога, их отдельные положения нередко являются предметом судебных споров²¹⁴. Большое количество споров связано с неправильным применением установленных ставок земельного налога²¹⁵.

Плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в соответствии со ст. 389 Налогового кодекса РФ, на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения (п. 1 ст. 388 Кодекса).

Объектом налогообложения согласно п. 1 ст. 389 Кодекса признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя), на территории которого введен налог. Объектом налогообложения не признаются: земельные участки, изъятые из оборота; земельные участки, ограниченные в обороте, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; земельные участки из состава земель лесного фонда; земельные участки, ограниченные в обороте, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда; земельные участки, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома.

В научной литературе выделяются проблемные вопросы определения и взимания земельного налога, приводящие в том числе к судебным спорам, среди которых выделяются проблемы определения: налоговой база по земельному налогу, влияния на его размер кадастровой стоимости земельного участка, момента возникновения обязанности по уплате земельного налога и др.²¹⁶

Арендная плата как форма платы за землю определяется договором аренды земельного участка. Земельный кодекс РФ содержит нормы, относящиеся к арендной плате за земельные участки из состава земель, находящихся в публичной собственности. Согласно п. 1 ст. 39.7 Кодекса размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582 утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации²¹⁷.

Как следует из правовых позиций высших судебных инстанций²¹⁸, если Основные принципы применимы к аренде земельного участка, находящегося в любой форме публичной собственности (федеральной, собственности субъекта РФ, муниципальной, государственной неразграниченной), то Правила применимы только к аренде земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

В числе Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, закреплены принципы: экономической обоснованности; предсказуемости расчета размера арендной платы; предельно допустимой простоты расчета арендной платы; недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки; учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности; запрета необоснованных предпочтений; учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения.

Судебные споры, связанные с оспариванием размера арендной платы за земельные участки, предоставленные из земель, находящихся в публичной собственности, возникают в том числе из-за неправильного применения указанных принципов. Например, при рассмотрении споров судами устанавливаются факты определения значения коэффициентов для расчета арендной платы за земельные участки, предоставленные из земель, находящихся в публичной собственности, с нарушением принципа экономической обоснованности, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582²¹⁹.

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, согласно п. 3 ст. 39.7 Земельного кодекса РФ, если иное не установлено Кодексом или другими федеральными законами, устанавливается:

1) Правительством РФ в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2) органом государственной власти субъекта РФ в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативные правовые акты, которыми утверждается такой порядок, также нередко оспариваются в части утвержденных ставок и др. условий²²⁰.

В ряде случаев ставки определения размера арендной платы за земельные участки непосредственно установлены Земельными кодексом РФ, другими федеральными законами. Такие случаи, например, предусмотрены в п. 3 ст. 39.7 Земельного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»²²¹, п. 5.1. ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»²²² и др.

Так в соответствии с абз. 2 и 4 п. 2 ст. 3 Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков годовой размер арендной платы устанавливается в пределах:

- 2% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков;

- 0,3% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;

- 1,5% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.

Изменение годового размера арендной платы, определенного в соответствии с указанными ставками, может предусматриваться договорами аренды указанных земельных участков только в связи с изменением кадастровой стоимости соответствующего земельного участка.

Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются гражданско-правовым договором аренды земельных участков.

При определении земельного налога, а также в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость земельного участка также может применяться для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (п. 5 ст. 65 Кодекса).

В ст. 66 Земельный кодекс РФ закрепляет два вида стоимости земельных участков в Российской Федерации: рыночную и кадастровую. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности.

Кадастровая стоимость земельных участков устанавливается, прежде всего, для целей налогообложения, а также для следующих целей:

- определения выкупной цены земельного участка при продаже его собственникам зданий, строений, сооружений; а также при переоформлении ограниченных вещных прав на землю на право собственности (Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

- при переводе земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий в другие категории (Федеральный закон «О переводе земель и (или) земельных участков из одной категории в другую») и других случаях. В частности, штрафы за отдельные административные правонарушения устанавливаются в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков.

Кадастровая оценка земельных участков проводится в соответствии с законодательством, регулирующим отношения в области государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, претерпевшим значительные изменения с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»²²³, вступившего в силу с 1 января 2017 года. К отношениям, возникающим в связи с проведением государственной кадастровой оценки, пересмотром и оспариванием ее результатов, устанавливается переходный период применения Закона с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года. Данным Законом устанавливается новый порядок государственной кадастровой оценки с участием уполномоченного органа субъекта РФ, наделенного соответствующими полномочиями (принятия решения о проведении государственной кадастровой оценки, утверждения результатов определения кадастровой стоимости).

Законодателем применен системный подход к регулированию отношений, связанных с государственной кадастровой оценкой, которая проводится в соответствии с Федеральным закона «О государственной кадастровой оценке», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки. К иным федеральным законодательным актам относится Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»²²⁴, которым также предусмотрено проведение государственной кадастровой предусмотрено также законодательством об оценочной деятельности. При этом в отношении земельных участков согласно п. 2 ст. 66 Земельный кодекс РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

Следует отметить, что предусмотренный Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», применявшийся до 1 января 2017 года, может применяться в качестве альтернативного порядка до 2020 года - в переходный период действия Федеральным закона «О государственной кадастровой оценке». Старый порядок проведения государственной кадастровой оценки, который вправе применять субъекты Российской Федерации вплоть до 2020 года, предусматривает проведение шести последовательных процедур, предусмотренных ст. 24.11 Закона.

По новому порядку государственная кадастровая оценка объектов проводится, как и прежде, по решению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (уполномоченного органа власти субъекта РФ). Федеральным законом «О государственной кадастровой оценке» не предусмотрена возможность передавать это полномочие региональным законом на уровень органов местного самоуправления. Существенной новеллой Закона является наделение уполномоченным органом субъекта РФ полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, бюджетное учреждение, созданное субъектом РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона полномочиями бюджетных учреждений, связанными с определением кадастровой стоимости, являются: определение кадастровой стоимости при проведении государственной кадастровой оценки (в том числе вновь учтенных и ранее объектов недвижимости, ранее учтенных объектов недвижимости); предоставление разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости; рассмотрение обращений об исправлении ошибок, допущенных при ее определении; сбор, обработка, систематизация и накопление информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в том числе о данных рынка недвижимости, иные полномочия, предусмотренные Законом.

В числе иных полномочий бюджетного учреждения можно выделить полномочия в рамках процедуры подготовки к проведению государственной кадастровой оценки. На этом этапе бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке сбор и обработку информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в том числе сбор, обработку и учет информации об объектах недвижимости, кадастровая стоимость которых была оспорена в установленном порядке.

Новый порядок проведения государственной кадастровой оценки, предусмотренный ст. 6 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке», включает в себя следующие процедуры:

1) принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

2) определение кадастровой стоимости и составление отчета об итогах государственной кадастровой оценки;

3) утверждение результатов определения кадастровой стоимости.

На федеральном уровне разработаны и утверждены нормативные правовые акты, направленные на реализацию положений Закона по проведению государственной кадастровой оценке. Например, приказами Минэкономразвития России от 9 июня 2017 г. № 284 утверждены Требования к отчету об итогах государственной кадастровой оценки»²²⁵, от 30 июня 2017 г. № 317 утвержден Порядок рассмотрения обращений о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, в том числе формы предоставления таких разъяснений²²⁶ и др.

При проведении государственной кадастровой оценки должны соблюдаться принципы, предусмотренные ст. 4 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке»:

– единства методологии определения кадастровой стоимости;

– непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости;

– независимости и открытости процедур государственной кадастровой оценки на каждом этапе их осуществления;

– экономической обоснованности и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости.

Принцип единства методологии определения кадастровой стоимости означает для государственного бюджетного учреждения осуществление деятельности, связанной с определением кадастровой стоимости, в соответствии с Методическими указаниями о государственной кадастровой оценке, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 12 мая 2017 г. № 226, (ред. от 09.08.2018, вступающей в силу с 1 января 2019 г.²²⁷), включая: сбор и обработку информации, необходимой для определения кадастровой стоимости; обработку перечня для целей определения кадастровой стоимости; определение кадастровой стоимости объектов недвижимости, в том числе вновь учтенных и ранее учтенных; внеочередную государственную кадастровую оценку; рассмотрение обращения об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости.

Результатом ее проведения должна стать обоснованное определение кадастровой стоимости земельных участков и других объектов недвижимости. Необоснованное определение кадастровой стоимости, как правило, приводит к существенному увеличение налоговых и неналоговых платежей, что затрагивает права граждан и юридических лиц, являющихся правообладателями объектов недвижимости. Поэтому для них принципиально важное значение имеет возможность оспаривания в судебном или внесудебном порядке результатов определения кадастровой стоимости, что предусмотрено ст. 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и ст. 22 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке».

Результаты рассмотрения споров по кадастровой оценке имеют принципиальное значение не только для заявителей, но и для государственного бюджетного учреждения, поскольку согласно ст. 7 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке» оно несет ответственность за деятельность, связанную с определением кадастровой стоимости, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Убытки, причиненные в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, возмещаются в полном объеме за счет бюджетного учреждения. Субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с возмещением убытков, причиненных в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, при недостаточности имущества бюджетного учреждения в случаях, предусмотренных гражданским законодательством.

Необоснованное определение кадастровой стоимости земельных участков затрагивает не только конкретные частноправовые интересы. Как справедливо отмечается в научной литературе, искажение кадастровой стоимости в любую из сторон имеет негативные последствия, а именно: при занижении – уменьшаются налоговые поступления, при завышении – увеличивается налоговая нагрузка на граждан и бизнес²²⁸.

Как указывается в п. 6 постановления Конституционного Суда РФ от 05.07.2016 № 15-П²²⁹, в системе действующего правового регулирования кадастровая стоимость земельного участка является налоговой базой по земельному налогу, представляющему собой один из доходов муниципальных образований, зачисляемый по нормативу 100 процентов в местные бюджеты, средства которого служат для решения вопросов местного значения как конституционно установленной функции местного самоуправления. Соответственно существенное снижение кадастровой стоимости земельного участка, используемого его собственниками – гражданами и организациями для осуществления предпринимательской деятельности, особенно если этот земельный участок имеет крупные размеры, может уменьшить, и весьма значительным образом, поступающие в местный бюджет налоговые доходы, а следовательно, и финансовые возможности органов местного самоуправления для удовлетворения потребностей жизнеобеспечения населения. В такой ситуации результаты определения кадастровой стоимости земельных участков, находящихся на территории муниципального образования и являющихся объектами налогообложения, не только влияют на реализацию прав собственников этих земельных участков, но и могут напрямую затронуть права и законные интересы муниципальных образований как территориальных объединений граждан.

Основаниями для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости являются:

а) недостоверность сведений о земельном участке, ином объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, в связи с чем актуализируется вопрос о полноте и достоверности сведений, используемых при формировании перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

б) установление в отношении объекта недвижимости, в том числе земельного участка, его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость. Оспаривание кадастровой стоимости физическими и юридическими лица по данному основанию является наиболее распространенным способом защиты их прав.

При разрешении таких земельных споров об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости земельных участков суды достаточно часто ссылаются на следующую правовую позицию, выраженную в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2014 г. № 1555-О ²³⁰, – установление кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости, будучи законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик указанного объекта недвижимости, в том числе в целях налогообложения, само по себе не опровергает предполагаемую достоверность ранее установленных результатов государственной кадастровой оценки земель.

По итогам такого оспаривания в случае удовлетворения исковых требований собственники и арендаторы земельных участков и других объектов недвижимости могут уменьшить размер уплачиваемого земельного налога и арендной платы, а лица, имеющие право на выкуп земельных участков, – размер выкупной цены.

Важное значение для правильного проведения государственной кадастровой оценки имеет надзорная деятельность. Проверка соблюдения государственным бюджетным учреждением порядка проведения государственной кадастровой оценки, в том числе методических указаний о государственной кадастровой оценке, осуществляется при федеральном государственном надзоре. Согласно п. 2 Положения об осуществлении федерального государственного надзора за проведением государственной кадастровой оценки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.05.2017 № 523²³¹, федеральный государственный надзор проводится Росреестром в отношении деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и созданного субъектом РФ бюджетного учреждения, наделенного полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости.

Закон «О государственной кадастровой оценке» содержит и другие важные положения, обоснованность и эффективность которых будут проверены практикой. В современной научной литературе даются различные оценки нового порядка государственной кадастровой оценки, в том числе выделяются проблемы, связанные с формированием перечня оценки, информационным взаимодействием между ее субъектами и др.²³². Применение нового порядка, включая рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости, позволит выявить его достоинства и недостатки, которые потребуют устранения путем совершенствовании законодательства в данной области.