Глава 10. Европейский совет 145

права. Нарушение компетенции является безусловным основа­нием для признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую не менее важную проблему. Практически его назначение — обес­печить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Сою­за. Суть его состоит в том, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмешательства в реше­ние возникших проблем. И напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим успехом мо­жет быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть переда­но на уровень европейских интеграционных образований. При­меняемая в этом случае процедура зависит от того, о какой именно области деятельности ЕС идет речь.

В ходе практического функционирования институциональ­ного механизма были выработаны и закреплены еще ряд прин­ципов. К ним относится, например, коллегиальность в обсуж­дении и принятии решений, особенно если речь идет о мерах законодательного порядка. Общая тенденция, наблюдаемая в целом ряде сфер ведения ЕС, состоит в постепенном переходе к принятию ответственных решений квалифицированным большинством голосов. Расширяется, хотя и очень медленно и далеко не всегда последовательно, применение принципа боль­шей открытости и прозрачности в принятии решений. Закреп­ляется требование мотивирования принимаемых решений. Ак­тивизируется участие в принятии решений и осуществлении контрольных полномочий со стороны представительных орга­нов. Все это свидетельствует о некотором расширении демо­кратических начал в формировании и функционировании ин­ститутов ЕС.

Вместе с тем на сегодняшний день степень бюрократизации аппарата, находящегося в ведении институтов ЕС, и прежде всего ЕК, остается чрезвычайно высокой. В работе этого аппа­рата еще существует немало сбоев и упущений, а сам аппарат нередко работает в условиях закрытости, строгой секретности и недопущения представителей общественности к контролю за

его деятельностью. Критическое отношение к «евробюрокра-гии» весьма широко распространено в общественном мнении стран — членов ЕС. С этим связано зачастую неприятие многих инициатив «со стороны Брюсселя» и определенный скептицизм по отношению к ЕС.

Глава 10 европейский совет

В главе рассматриваются состав и структура Европейского сове­та, его место и роль в механизме ЕС, реформа высшего руководя­щего органа ЕС

10.1. Статус Европейского совета

Одно из важнейших изменений в институциональной систе­ме ЕС — наделение Европейского совета статусом института Союза.

Европейский совет — высший орган политического руковод­ства ЕС. Его статус и назначение определены непосредственно в учредительном договоре. Согласно ст. 4 Договора о ЕС «Ев­ропейский совет дает Союзу необходимые для его развития по­будительные импульсы и определяет для него общие политиче­ские ориентиры». Европейский совет можно квалифицировать как верховную инстанцию Союза. Он не только принимает ре­шения, ориентирующие развитие Союза, но и разрешает возни­кающие политические коллизии, в частности между института­ми или если решение не было найдено в рамках Совета. Пока­зательна в этом отношении формула, содержавшаяся в ст. 40а Ниццского договора, относящаяся к концепции продвинутого сотрудничества. В ней записано, что член Совета может потре­бовать передачи спорного вопроса в Европейский совет как высшую инстанцию¹. Конечно, речь здесь идет скорее о поли­тическом арбитраже, но использованная формула тем не менее весьма показательна. Особенно если принять во внимание трансформацию статуса Европейского совета в соответствии с ДР.

¹ См.: Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. С. 21.

146 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

Весьма важны структурные изменения. Главное из них — уч­реждение поста Постоянного председателя Европейского совета. Он избирается членами Европейского совета сроком на два с по­ловиной года с правом однократного переизбрания. Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифицирован­ного большинства голосов. Пост Постоянного председателя не совместим с национальным мандатом. Возможна также досроч­ная вакансия поста главы Европейского совета. Она имеет место как в силу естественных причин, так и в том случае, если конста­тируются серьезные упущения в его деятельности. На основе до­говорных текстов трудно, конечно, судить о реальной роли По­стоянного председателя. Тем не менее его уже до ведения в силу Лиссабонского договора стали именовать в литературе главой ЕС. Политическая борьба, развернувшаяся вокруг замещения этого высокого поста, свидетельствует о том, насколько важное значение ему придают государства — члены ЕС.

Полномочия Постоянного председателя определены в учре­дительном договоре в самой общей форме. Он собирает два раза в семестр очередные сессии Европейского совета. Возможен также созыв внеочередных сессий по инициативе как Председа­теля, так и государств-членов. Глава Совета председательствует на его заседаниях. Он обеспечивает их подготовку, при этом важно, что эта функция в действительности может иметь очень большое значение для организации работы Европейского сове­та, поскольку достижение консенсуса при принятии его реше­ний в значительной мере будет зависеть от активности и способ­ностей Постоянного председателя.

Выборы этого высокого должностного лица ЕС состоялись в ноябре 2009 г. Они были закрытыми, хотя позиции отдельных государств и круг кандидатов были определены заранее. В итоге победу одержал представитель Бельгии, занимавший ранее пост премьер-министра этой страны. Пока главной его заслугой по­считали умение находить компромиссные решения по спорным вопросам.

С учетом изменений, предусмотренных Договором о рефор­ме, можно определить состав этого высшего политического орга­на ЕС. В него входят Постоянный председатель, главы государств и (или) правительств государств — членов ЕС, являющиеся либо носителями исполнительной власти, либо возглавляющие ис­полнительную ветвь власти. В состав Европейского совета входит также председатель ЕК. Евросовет решает сам, могут ли сопро-

147