Морально уничтоженный противник доказывает нашу силу и наши беспредельные возможности. Такой бедняга, чем громче кричит, просит о помощи - тем лучше.

Он кричит - а ему руки никто не подаёт. И становится он смешным. Остальные же смекают - стоит против нас идти, или нет». Конец цитаты.

Как говорится, хоть стой, хоть падай! И дело не только в цинизме. Олигарх говорит: «Заметили, как заработал госаппарат в Белом Доме, как работает прокуратура, суды, спец­службы, как работают российские телеканалы и газеты? Просто блестяще! Всё помогает экономике, бизнесу, а не мешает нам, как было ещё недавно».

Россия на краю пропасти. А у них все «просто блестяще!».

6.6. Пути повышения эффективности государственного управления

В первую очередь необходимо осознать эту проблему, как глубоко системную. Нельзя просто изменить ситуацию с помощью одного или нескольких законодательных актов или правительственных постановлений. С самого начала необходимо тщательно изучить и проанализировать все имеющиеся недостатки по сегментам управления, включая регио­нальную и местную составляющие. Важно разработать комплекс мер различного характе­ра, с помощью которых вся неповоротливая государственная система управления могла бы поэтапно за несколько лет преобразоваться в более современную эффективную ком­пактную и самое главное мало затратную властную вертикаль с развитыми горизонталь­ными и обратными связями.

В основе такой вертикали власти должны лежать несколько важных принципов.

В первую очередь необходимо обосновать существование каждого органа управления и каждой должности, того или иного чиновника. Все государственные функции должны быть четко закреплены за конкретными министерствами, ведомствами, и другими госу­дарственными, службами и учреждениями. Избыточные государственные функции, как и нефункциональные органы управления необходимо упразднить.

Во-вторых, федеральные, региональные и местные полномочия и «зоны ответственно­сти» должны быть расписаны достаточно подробно, и каждое полномочие или функция, особенно в социальной сфере должны быть обеспечены соответствующими источниками финансирования. Это означает, что Федеральный Центр и субъекты Федерации должны поделиться не только своими полномочиями с органами местного самоуправления, но и отдать на места часть налоговых поступлений, а также властных полномочий и прав, ко­торые могли бы позволить муниципальной власти самостоятельно получать дополнитель­ное финансирование на местах.

При этом за Федеральным Центром должны остаться все глобальные системы жизне­обеспечения, транспорт, безопасность и т.д. без всяких изъятий. То есть, федеральная до­рога независимо от региона, через который она проходит, строится и ремонтируется за Федеральный счет, и качество ее строительства контролируется на Федеральном уровне. Регионы и местная власть могут быть здесь лишь дополнительной «обратной связью». Так же, как и РЖД необходима полная деприватизация подвижного состава, и обеспечение перевозок по единым ясным и понятным для всех грузоотправителей правилам. Конку­ренция здесь станет возможна лишь тогда, когда мы обеспечим покрытие нашей страны железнодорожными путями на уровне сопоставимом хотя бы с США. До этого момента при такой «конкуренции» нам гарантирована неразбериха и незаконное обогащение част­ных «вагоновладельцев» за счет поборов и откатов с тех, кому, во что бы то ни стало, нужно отправить свой груз получателю.

В-третьих, для того, чтобы работы и услуги для государственных нужд, а также про­дукция, поставляемая для государственных и муниципальных структур, стоили достаточ­но дешево, и их цена была обоснованной, государство должно ввести специальный пере­чень предельных цен и стоимостных надбавок на такие работы услуги и продукцию. То­гда при проведении конкурсов и аукционов стартовые цены будут определяться на осно­вании такого перечня. Так, например, предельная стоимость строительства квадратного метра жилья будет определяться с учетом категории дома, климатических условий, стои­мости строительных материалов и т.д. При этом необходимо учитывать аналогичные це­новые показатели, действующие, как внутреннем рынке, так в необходимых случаях и за рубежом. Для, приобретаемой государством или муниципальным образованием продук­ции, стартовой ценой при проведении соответствующего аукциона должна стать себесто­имость (публичная цена производителя) данной продукции, увеличенная на сумму пре­дельной стоимостной надбавки. Перечень предельных цен и стоимостных надбавок дол­жен ежегодно определяться постановлением правительства Российской Федерации, и в обязательном порядке учитываться при подготовке конкурсной или аукционной докумен­тации, в том числе и при организации электронных торгов.

Для реализации этой меры понадобится внести изменения и дополнения в действую­щее законодательство РФ и в первую очередь в Федеральный закон N 94-ФЗ «О размеще­нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Необходимо также в полном объеме восстановить систему ротации кадров на местах и ввести временные ограничения для работы тех или иных федеральных чиновников в реги­онах, по аналогии с дипломатическими работниками. В первую очередь это важно сделать в правоохранительных органах.

Федеральный судья, глава полицейского управления, прокурор, руководители УФСБ и следственного комитета должны работать на своих местах в одном и том же регионе не более определенного срока, например, 3 года, после чего они переводятся в другой реги­он, где у них нет устойчивых неформальных связей, которые могут стать основой для коррупционной деятельности. Со временем этот принцип можно распространить и на дру­гие «бюджетоемкие» федеральные структуры.

При этом крайне важно, чтобы уровень образования и опыт работы лиц, назначаемых на ответственные управленческие посты, соответствовал занимаемой должности. Поэтому для кандидатов на замещение руководящих должностей в федеральных и региональных органах и учреждениях, а также гос. корпорациях и компаниях, с гос. долей более 25% необходимо повсеместно ввести жесткую систему профессиональной аттестации путем сдачи соответствующих квалификационных экзаменов.

В органах государственной и муниципальной власти необходимо прекратить любую семейственность, законодательно запретив супругам и близким родственникам не только работать в одном и той же властной структуре, но быть связанными даже косвенным об­разом, если это потенциально может стать причиной для конфликта интересов.

Борьба с коррупцией сможет быть успешной тогда и только тогда, когда контроль де­ятельности государственных и муниципальных служащих обладающих финансово- распорядительными полномочиями будет достаточно эффективным, а санкции, включая не только тюремное заключение, но и конфискацию имущества, будут жесткими и неот­вратимыми.

Необходимо существенно сократить перечень избыточных государственных полномо­чий. Особенно там, где они не приносят никакой пользы.

Так, созданная по рекомендации ФАТФ система финансового мониторинга из нор­мального и понятного механизма борьбы с легализацией доходов полученных преступ­ным путем, превратилась в новый вид избыточного финансового контроля, обросла мно­гочисленными правилами и дополнениями. Теперь банки обязаны сообщать в Росфинмо- ниторинг обо всех значимых финансовых переводах. Все это существенно не уменьшило масштабы легализации преступных доходов, а только серьезно осложнило работу для банков и их клиентов.

В нашей стране существует определенная категория государственных служащих, ко­торые действуют, несмотря на Закон, попирая Закон, вообще в ряде случаев, не обращая внимания, на действующее законодательство. И этим чиновникам многое сходит с рук в силу их значимого для страны положения.

Первые лица государства должны показывать народу пример законопослушания. Имеются в виду не показные акции, а повседневная работа и жизнь. Если Президент стра­ны при всем народе заплатил штраф или пришел за документами в «Одно окно», то отно­шение народа к власти, и главное, к Закону постепенно станет другим.

Но быть законопослушными можно лишь тогда, когда Закон справедлив, прозрачен и достаточно прост для понимания. В противном случае никакими примерами или усилени­ем контроля ситуацию не исправишь. Именно поэтому сегодня становится крайне акту­альным проведение ревизии всего Российского законодательства, включая региональные законы и местные подзаконные акты, на предмет выявления узлов внутреннего противо­речия, нестыковок, фактических ошибок, несоответствия Конституции РФ, Уставам и Конституциям субъектов Федерации, а также коррупционной емкости.

Повышению эффективности российского законодательства способствовало бы созда­ние государственного стандарта на проектирование реформ. Ведь ни один проект строи­тельства не будет принят, если он не удовлетворяет определенным стандартам, не содер­жит детального плана и технического обоснования. Для проектов реформ какие-либо стандарты отсутствуют вовсе. Разработке рекомендаций по реализации этой идеи посвя­щены исследования академика В.М. Полтеровича. Далее в сокращенном виде приведены его соображения на эту тему .

Стандартизация проектов институциональных реформ и процедур их оценки целесо­образна и возможна благодаря накопленному опыту, недавно развитой теории и усовер­шенствованию методов прикладных социально-экономических исследований. Но, конеч­но, при этом следует учесть специфику объекта проектирования.

Естественный мотив реформирования - повысить эффективность социально- экономического и политического механизма. Но, с другой стороны, каждая законодатель­ная инициатива в той или иной мере влияет на распределение богатства и власти в обще­стве, и политические партии должны отстаивать интересы своих избирателей. Более того, нередко законодателями движет весьма узкий групповой интерес. Тогда возникает задача - скрыть истинные цели и последствия предлагаемого закона, представить его так, как будто он необходим обществу в целом. Важно подчеркнуть, что политическое хитрован- ство плохо совместимо с открытой квалифицированной экспертизой, ибо ее язык и мето­ды как раз и нацелены на выявление и исследование последствий вводимых изменений.

Ни одна из российских политических партий не сумела привлечь для разработки ре­форм сколько-нибудь значительную группу авторитетных специалистов. Боязнь упреков в политической ангажированности отпугивает академических ученых, а отсутствие автор­ства и достаточной компенсации за труд не восполняется энтузиазмом исполнителей. У

⁸⁴В.М.Полтерович, Почему не идут реформы, «Политический журнал», № 13, 2005

государства возможностей для привлечения экспертов гораздо больше, и их труд подчас хорошо оплачивается. Однако ведомство, заказавшее экспертизу, оставляет за собой право доводить или не доводить ее результаты до законодателей. В последнем случае, даже если результаты исследования публикуются, они становятся известными лишь узкому кругу специалистов. Поэтому не случайно результаты принятых законов оказываются неожи­данными не только для публики, но во многих случаях и для их авторов.

Приняв закон, парламент мало интересуется его последствиями. А как было бы важно для общества, если бы результаты законотворчества подвергались экспертизе и доклады­вались законодателям!

Откуда законодатели черпают свои идеи? Важнейший источник - современные запад­ные экономики. Мы стремимся внедрить самые передовые механизмы. Проект любой ре­формы должен включать разделы, посвященные анализу опыта передовых экономик, включая те периоды, когда их душевой ВВП был сопоставим с нашим нынешним уров­нем. Не менее, если не более, важно изучить опыт стран, лишь немного обогнавших нас в институциональном развитии. Детальный анализ опыта других стран позволил бы избе­жать и частой ошибки - скороспелых доморощенных изобретений. В свете этого опыта отрицательные последствия внедрения плоской шкалы налога на доходы физических лиц были очевидны: ослабление стимулов к инвестированию, рост неравенства и как след­ствие усиление социальной напряженности. А выиграл, очевидно, узкий класс высоко­оплачиваемых граждан, в первую очередь высокопоставленные чиновники и политики, для которых риски, связанные с неуплатой налогов, особенно велики. Но, пожалуй, самое удивительное, что, по крайней мере, некоторые из инициаторов этого закона искренне по­лагали, что он сыграет позитивную роль для общества, заставив крупных предпринимате­лей выйти из тени. После чего, добавляли они, мы их и «возьмем за жабры». Специалист (даже не знакомый с теорией рациональных ожиданий) должен был бы поставить этот прогноз под сомнение: трудно поверить в долговечность столь абсурдного установления, а потому оно не может существенно повлиять на собираемость налогов.

Еще одна часто встречающаяся ошибка - стремление решить все проблемы одним ударом. Освобождаем цены - так все сразу, проводим приватизацию - так за полтора года, реформируем рынок жилья или монетизируем льготы - так создаем громадные пакеты за­конов, которые рядовой парламентарий не только оценить - прочесть не успеет. Нередко это делается специально, чтобы не дать оппонентам опомниться; кроме того, так можно пропустить через машину голосования все, что кому-то нужно.

Стандарт должен препятствовать подобным хитростям. Проектировщик реформы обя­зан стремиться разбить ее на этапы, понятные и парламентариям, и избирателям и допус­кающие оценку. Должны быть предусмотрены возможные корректировки последующих этапов реформы в зависимости от результатов предыдущих этапов. Разделение реформ на этапы, экспериментирование - трудное искусство, но опыт ряда стран, в особенности Ки­тая, показал, сколь важно им овладеть.

Государственный стандарт на проектирование реформ должен регламентировать структуру подобных проектов и процедуры их формирования и оценки.

Некоторые необходимые элементы проекта - ясная формулировка целей, анализ ана­логичных реформ в других (не только передовых) странах, разбиение реформы на этапы - уже были указаны выше. Остановимся еще на нескольких моментах.

При рассмотрении проектов реформ сопоставление издержек и ожидаемых выгод чрезвычайно важно. Нужно ли было в 2000 г. увеличивать пошлины на ввоз иномарок? Очевидно, что в краткосрочной перспективе эта мера нанесла ущерб потребителям. А действительно ли выиграли производители? Были ли основания полагать, что они сумеют

расширить производство настолько, чтобы компенсировать обществу потери от увеличе­ния тарифов? И что получилось на самом деле? Государственный стандарт должен обя­зать проектировщиков реформ и законодателей ответить на эти вопросы. Абсолютно не­обходим анализ результатов осуществленных институциональных изменений. Критерии и процедуры оценки должны содержаться уже в исходном проекте.

Обществу было бы немаловажно знать, например, что до недавнего времени привати­зированные предприятия в среднем не обнаруживали преимуществ в эффективности по сравнению с государственными (более подробно см. раздел 7.2). Таков результат ряда ис­следований, проведенных как российскими, так и западными экономистами. Зная это, за­конодатели могли бы принимать более квалифицированные решения о реформировании естественных монополий.

Специальное внимание следует уделить социально-политическим последствиям ин­ституциональных изменений и анализу перераспределительных эффектов реформы. Лю­бая реформа создает временные или перманентные возможности для извлечения прибыли теми, кто оказался в нужное время в нужном месте (вспомним либерализацию внешней торговли при разнице цен мирового и отечественного рынков, достигавшей в 1992 г. де­сятков раз). Проект должен предусматривать изъятие государством чрезмерной «переход­ной ренты» и компенсацию потерь слоям населения, которым реформа в противном слу­чае могла бы нанести ущерб.

Еще один необходимый элемент проектирования любой реформы - анализ ее совме­стимости с действующими институтами, законодательными и культурными нормами. Следует помнить, что очень многие вновь созданные институты функционируют совсем не так, как это предполагал законодатель. Типичный пример - закон о банкротстве, вполне соответствовавший западным образцам, но в России долгое время использовав­шийся главным образом для «раздевания» и захвата эффективных предприятий.

Чрезвычайно важно, чтобы каждая реформа была авторской. В проекте должны быть указаны инициаторы и разработчики проекта, авторы существенных поправок. Аноним­ность законодательных проектов дестимулирует проектировщиков и создает условия для порочной практики, когда текст принимаемых законов произвольно корректируется в процессе многочисленных ведомственных согласований и поступает в парламент, факти­чески минуя профессиональную экспертизу.

При разработке важных реформ не стоит жалеть денег на подготовку нескольких кон­курирующих проектов.

Шансы на быстрое внедрение такого госстандарта, прямо скажем, невелики. Для не­которых партий и парламентских фракций высокое качество законодательных инициатив недостижимо. Некоторых депутатов и многие лоббистские группы не устроит тот факт, что внедрение подобных требований существенно изменит условия на рынке законов. Найдутся высокопоставленные чиновники, которые сочтут неприемлемым явный и от­крытый анализ целей вносимых ими законодательных инициатив. Скептики скажут, что профессионалы тоже продаются и покупаются и что «научными» методами можно обос­новать все, что прикажут. Но появятся и сторонники. Очень важно, чтобы соответствую­щие стандарты шире распространялись в среде экспертного сообщества. Тогда постепенно и среди законодателей появится понимание того, что такое «хорошо проработанный про­ект реформы», и, в конце концов, законодательное закрепление стандартов станет неиз­бежным.

Для разработки государственного стандарта на проектирование реформ и последую­щего контроля соблюдения стандарта в работе законодательных органов целесообразно создать специальный Федеральный Центр по обеспечению единства и целостности Рос­