Стаття 11. Повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин

Повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.

Згідно із ч. 5 ст. 140 Конституції України, "[п]итання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад". Як роз'яснив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій", таке формулювання включає повноваження міських рад щодо "визначення обсягу і меж повноважень районних рад". Таким чином, ст. 11 відтворює положення Конституції України по відношенню до окремої галузі - земельних відносин.

При цьому ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" навіть у спеціальній статті (ст. 41 "Особливості повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів") не містить спеціальних положень, що визначали б обсяг і межі повноважень районних у містах рад у галузі земельних відносин. Є лише процедурні вимоги. Передбачено, що обсяг і межі повноважень районних у місті рад у разі їх створення визначає міська рада виключно на своєму пленарному засіданні (ч. 2 ст. 26) "за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах" (ч. З ст. 41). "Визначений міськими радами обсяг повноважень район­них у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання" (ч. 4 ст. 41 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").

Немає ніяких сумнівів, що районним радам можуть бути надані лише ті повноваження, що законом віднесені до самоврядних повноважень відповідної міської ради. Спірним питанням є те, чи можливе делегування районним радам повноважень, які згідно із законом повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях місцевих рад. Вважаємо, що таке делегування закону не суперечить, оскільки положення щодо делегування є спеціальними щодо вимоги розглядати певні питання лише на пленарному засіданні відповідної ради.

В Україні існує практика делегування районним у містах радам повноважень щодо роз­порядження земельними ділянками. Наприклад, рішенням Київської міської ради №164/885 від 08.06.2000 "Про передачу окремих повноважень районним в м. Києві радам з питань регулювання земельних відносин"¹⁰⁰ районним радам були надані повноваження щодо надання в оренду земельних ділянок для розміщення т. з. "малих архітектурних форм" (кіосків тощо) та для городництва.

Стаття 12. Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить:

а) розпорядження землями територіальних громад;

б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст;

д) організація землеустрою;

є) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;

ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства;

з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу;

и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом;

і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок;

ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст;

й) вирішення земельних спорів;

к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Загальна характеристика. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування базового рівня. їх статус та повноваження яких визначаються насамперед ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно із п. 34 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються сільськими, селищними та міськими радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що сільські, селищні та міські ради уповноважені розпоряджатися землями територіальної громади міста. На сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки за відсутності розмежування земель державної власності (на землі державної та комунальної власності) в Україні поки що не існує земель територіальних громад як таких (див. п.п. 10-12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до них).

До розмежування земель державної та комунальної власності сільські, селищні та міські ради розпоряджаються деякими державними землями в межах населених пунктів (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Відсутність визначених меж певної частини населених пунктів не дозволяє реалізувати коментоване повноваження в межах компетенції та без порушень.

Слід наголосити, що розпорядження радами землями повинно відбуватися "лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ч. 2 ст. 19 Конституції України), а саме, шляхом передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб (п. "б" ст. 12 ЗКУ), надання земельних ділянок у користування із (п. "в" ст. 12 ЗКУ), вилучення земельних ділянок комунальної власності із користування (п. "г" ст. 12 ЗКУ), зміни цільового призначення земельних ділянок у випад­ках, не пов'язаних із їх вилученням та передачею у власність або наданням в користування (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

До пункту "б". Сільські, селищні та міські ради уповноважені передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб. Як вже зазна­чалося, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на певні державні землі в межах населених пунктів (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб визначається главами 19-21 ЗКУ (див. також коментар до статей, вміщених до названих глав).

До пункту "в". Сільські, селищні та міські ради уповноважені надавати земельні ділянки комунальної власності у користування. Як вже було сказано вище, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на частину державних земель в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок надання земельних ділянок у користування визначається ст. 123 ЗКУ.

До пункту "г". Сільські, селищні та міські ради уповноважені здійснювати "вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності". Як вже було сказано вище, до розмежу­вання земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на деякі державні землі в межах міст (п. 12 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок вилучення земельних ділянок із користування визначається ст.ст. 150, 151 ЗКУ.

До пункту "ґ". Коментований пункт надає сільським, селищним та міським радам право викупу земельних ділянок для суспільних потреб територіальних громад сіл, селищ, міст. Підстави та порядок викупу земельних ділянок для суспільних потреб визначаються ст. 146 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "д". Коментований пункт відносить до повноважень сільських, селищних та міських рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється конкретними приписами ні ЗКУ, ні спеціального ЗУ "Про землеустрій", де у п. "а" ст. 19 механічно дублюється. Разом з тим, в сфері організації землеустрою сільські, селищні, міські ради можуть бути замовниками проведення землевпорядних робіт (ст. 26 ЗУ "Про землеустрій"), затверджувати відповідні замовлені ними проекти (ст. 182 ЗКУ) тощо.

До пункту "є". Зміст повноважень із "координаці[ї] діяльності місцевих органів земель­них ресурсів", які передбачені у коментованому пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між сільськими, селищними та міськими радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру, і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо створення окремими міськими радами власних органів земельних ресурсів (у складі їх виконавчих органів) див. коментар до ст. 9 ЗКУ. Що ж стосується місцевих органів земельних ресурсів на рівні сіл та селищ, їхня кількість вкрай незначна. Пп. "д" п. 4 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ KM було дане доручення "вирішити питання в установленому порядку про введення посад інженерів-землевпорядників у штати сільських, селищних рад та організацію державних відділів (управлінь) земельних ресурсів у міських радах". Стан виконання цього доручення до сьогодні залишається незадовільним, насамперед, в силу недостатності матеріальних ресурсів.

Щодо системи та компетенції органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "є". Даним пунктом до повноважень сільських, селищних та міських рад віднесено здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства. Таке формулювання видається не зовсім вдалим, оскільки "контроль за додержанням екологічного законодавства" охоплює "контроль за додержанням земельного законодавства", а "контроль за додержанням земельного законодавства" охоплює "контроль за використанням і охороною земель комунальної власності".

Детальніше щодо здійснення органами місцевого самоврядування контрольних повноважень див. ст. 189 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ж". ЗКУ не конкретизує підстав та порядку застосування сільськими, селищними та міськими радами "обмеження, тимчасов[ої] заборон[и] (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства", що передбачені коментованим пунктом. На наш погляд, за своєю природою перераховані санкції у разі їх застосування до суб'єктів господарювання є господарсько-правовими, передбаченими ст. 246 ГК України ("Обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання"), тому до відносин по застосуванню санкцій до суб'єктів господа­рювання слід застосовувати відповідні положення ГК України (ст.ст. 238, 246, 249, 250).

Враховуючи той факт, що порушення земельного законодавства, за якого може виникнути потреба в "обмеженні, тимчасовій забороні (зупиненні) використання земельної ділянки", практично завжди є порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, до відносин із застосування відповідних санкцій слід застосовувати постанову Верховної Ради України "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992, яка прийнята на виконання п. "в" ст. 13 ЗУ "Про охорону навколишнього при­родного середовища". У Порядку, затвердженому названою постановою, визначені підстави та порядок застосування санкцій, передбачених п. "ж" ст. 12 ЗКУ.

До пункту "з". Коментованим пунктом до повноважень сільських, селищних та міських рад віднесена "підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу". Випадки та порядок реалізації даного повноваження визначені ст.ст. 123, 151 ЗКУ.

До пункту "и". Положення п. "и" ст. 12 ЗКУ щодо "встановлення та змін[и] меж:районів у містах з районним поділом" стосується лише міських рад і кореспондує положенням ч. З ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

Хоча п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України віднесено "встановлення і змін[у] меж: районів і міст", у даному випадку під терміном "район" не мається на увазі термін "район у місті" (див. Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 у справі №1-39/2001), тому положення коментованого пункту Конституції України не суперечать.

Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються міськими радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "і". Коментованим пунктом передбачено інформування сільськими, селищними та міськими радами "населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок". Порядку та обсягу такого інформування ЗКУ та інші акти земельного законодавства України не визначають. Відносини щодо інформування населення про різні аспекти діяльності рад врегульовані актами екологічного законодавства та законодавства про місцеве самоврядування тощо (див. також коментар до п. "й" ст. 9 ЗКУ).

До пункту "ї". Даним пунктом передбачено внесення місцевими радами "пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж: сіл, селищ, міст" (див. також ч. 2 ст. 174 ЗКУ). Порядок реалізації даного повноваження на даний час передбачений ст.ст. 173, 175 та 176 ЗКУ (див. також коментар до названих статей).

До пункту "й". Пунктом "й" даної статті до повноважень місцевих рад віднесено вирішення земельних спорів. Щодо змісту та порядку реалізації даного повноваження див. ст.ст. 158-161 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "к". Даний пункт вказує на наявність інших повноважень сільських, селищних та міських рад у галузі земельних відносин, не передбачених у коментованій статті. У загальному вигляді повноваження місцевих рад, у т. ч. у галузі земельних відносин, визначені ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Це затвердження ставок земельного податку та орендної плати у містах, прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання згоди на розміщення на території міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію, затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації, встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та ін. Перераховані повноваження здійснюються на умовах і в порядку, передбачених спеціальним законодавством. Наприклад, диференціація ставок земельного податку регламентується ст. 7 ЗУ "Про плату за землю".

Також повноваження місцевих рад у галузі земельних відносин передбачені й іншими актами законодавства. Так, п. "б" ст. 15 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", абз. 2 ст. 20 ЗУ "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", абз. 2 ст. 8 ЗУ "Про поводження з радіоактивними відходами" містять положення щодо надання місцевими радами згоди на розміщення на відповідній території ядерно- та радіаційно-небезпечних об'єктів.