4. Перспективы модернизации социально-экономической системы

Анализ политики администрации Обамы, в том числе реформ системы здравоохранения и образования, свидетельствует об увеличении регулирующей роли федерального центра в данных сферах. Быстрый рост и бесконтрольная коммерциализация этих секторов в последние десятилетия породили определенные социально-экономические проблемы для американского общества. В настоящее время созрела необходимость частичного пересмотра прежнего регулирования и введение новых мер в целях роста эффективности, рационализации расходов на здравоохранение и образование, а также повышения качества при одновременном расширении доступности услуг, предоставляемых этими сферами.

Реформы Обамы, если ему удастся их провести в полной мере, будут означать трансформацию модели свободного рынка, сформировавшейся при Рональде Рейгане. Став президентом в 1981 году, когда страна находилась в тяжелом положении, он объявил о конце эпохи большого правительства и дерегулировании экономики. Эта модель с опорой на свободный рынок и минимальным вмешательством государства в экономику не только оправдывала себя на протяжении более двух десятилетий, но и являлась образцом для других стран. Однако ее эффективность и адекватность новым условиям начала XXI века вызывает большие вопросы. Как и Рейган, Обама занял Белый дом после крайне непопулярного президента: деятельность их предшественников, Джимми Картера и Джорджа Буша-младшего, не одобряли большинство американцев. Как и Рейган, нынешний глава Белого дома является превосходным оратором и обладает даром убеждения. В настоящий момент США вновь испытывают большие трудности и остро нуждаются в новых идеях, в новой политике. Осознание необходимости обновления страны привело Обаму в Белый дом под лозунгами «перемен» и «да, мы можем». Победа президента в борьбе за реформу здравоохранения показала, что он действительно может преодолевать трудности и добиваться перемен, обещанных в ходе предвыборной кампании. Эта победа дает надежду, но не гарантирует успеха в осуществлении его больших планов по модернизации страны.

Барак Обама сможет осуществить необходимые для США реформы, только если американцы поверят, что это сделает страну лучше и сильнее - подобно тому, как при Рейгане они поверили в большие возможности свободного рынка. Реформа системы здравоохранения не объединила, а расколола страну, а ее неприятие среди большой части американского общества не исчезло, как и намерение добиваться ее пересмотра. Очевидно, что важными условиями для осуществления заявленных реформ является не только красноречие и решительность президента, но и достижение консенсуса в обществе и среди элиты, а также готовность оппозиции к компромиссу относительно необходимости и основных направлений изменений. Этого Обаме не удалось добиться, а предстоящая предвыборная президентская кампания еще больше обострит борьбу между демократами и республиканцами и усилит нападки на политику президента. Рост долга на федеральном и местном уровне также является серьезным препятствием для проведения реформы здравоохранения и решения социальных проблем страны.

Судьба Обамы и его реформ будет зависеть от состояния экономики и положения на рынке труда - именно эти вопросы в настоящий момент в первую очередь волнуют большинство американцев. Пока рейтинги президента падают вместе с надеждами на быстрое восстановление американской экономики и нарастанием пессимизма относительно способности нынешней администрации справиться с теми серьезнейшими вызовами и проблемами, которые стоят в настоящий момент перед США.

ПРИОРИТЕТЫ И ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ БАРАКА ОБАМЫ

Основные принципы энергетической стратегии администрации Барака Обамы были сформированы еще в ходе предвыборной гонки. Именно тогда будущий президент США объявил, что трудности, которые переживают Америка, кроются в чрезмерной зависимости топливного баланса страны от ископаемых энергоресурсов: «Выбор, с которым мы сталкиваемся, это не выбор между спасением нашей окружающей среды и сохранением нашей экономики — это выбор между процветанием и упадком», — заявил Обама во время своего первого посещения штата Айова вскоре после выборов⁹⁰.

Принципиальное отличие энергетической доктрины Обамы от других стратегических инициатив в этой области, предлагавшихся его предшественниками, состоит в том, что направление развития энергетики, базирующееся на возобновляемых и альтернативных ресурсах, которое в большинстве стран мира считается уделом далекого будущего, заявлено им в качестве реальной альтернативы традиционной энергетике, основанной на приоритетном использовании ископаемых источников энергетического сырья. Объявив, что целью США является достижение гарантированного лидерства в мировой чистой энергетике, администрация Обамы тем самым подтвердила, что для нее это не просто декларация о намерениях, а важнейшее приоритетное направление развития: «Нация, которая лидирует в создании новых экологически чистых источников энергии — это та нация, которая станет лидером в мировой экономике XXI века»⁹¹.

Реформирование американской энергетики, по замыслу Обамы, должно осуществляться при активной финансовой поддержке со стороны всех уровней государственной власти. Перестройка топливного баланса страны в пользу чистых энергоресурсов может потребовать привлечения только в предстоящие 10 лет не менее 150-180 млрд долл. прямых капиталовложений на принципах частно- государственного партнерства, что должно способствовать созданию порядка 5 млн. дополнительных рабочих мест на новых предприятиях по производству энергоносителей, не связанных с минеральным сырьем.

В своих выступлениях Обама неоднократно объявлял, что Америке необходимо «завоевать будущее», что для США настало время «запустить свой спутник». С этих позиций президент США в марте 2011 г. в очередном послании «О положении в стране», призвал американцев отбросить узко прагматический подход, характерный для предшествующих администраций и ориентироваться не столько на приоритеты сегодняшнего дня, сколько на вызовы, формирующие будущее развитие Америки: «Никто из нас не сможет уверенно предсказать, какой будет следующая перспективная отрасль или откуда появятся новые рабочие места..., что мы можем сделать - это то, что Америка делает лучше, чем кто-либо - стимулировать изобретательство и пробуждать воображение наших граждан»⁹².

В «Стратегии национальной безопасности США 2010 года» вопросы энергетической безопасности США напрямую увязаны с вопросами национальной безопасности. В частности, утверждается, что нация, которая занимает ведущие позиции в мире по использованию чистой энергии, «будет обладать существенными экономическими преимуществами и преимуществами в безопасности» и, напротив, пока США зависят от ископаемого топлива, их безопасность и процветание находятся под угрозой. По этой причине американцы «должны гарантировать безопасность свободного перемещения глобальных ресурсов энергии» в мире⁹³. Американцы, считает Обама, должны проводить курс на энергетическую независимость, в том числе «потому, что такие страны, как Россия, Венесуэла и, в некоторых случаях, государства, подобные Ирану, получают преимущества от высоких цен на нефть»⁹⁴.

Главным единомышленником Обамы в этих вопросах выступает министр энергетики США Стивен Чу, который настаивает на том, что инвестиции в чистые энергетические технологии не только будут способствовать укреплению экономики, но и являются жизненно важными в «глобальной гонке за чистую энергию».

Администрация Обамы всячески убеждает американцев, что именно на ее долю выпало бремя решения непростой задачи перестройки топливного баланса США: «Я не хочу оставлять эту задачу для следующего президента, и никто из нас не должен хотеть оставить ее для наших детей», - заверяет Обама. «Времени откладывать решения и отрицать факты больше нет», - уверен президент США⁹⁵.

Несмотря на неоднократные заявления об обратном, энергетическая стратегия Обамы не является стопроцентно самостоятельной. Ее аморфность и непоследовательность во многом вызвана тем обстоятельством, что Белому дому постоянно приходится занимать оборонительную позицию в Конгрессе, где преобладают сторонники традиционной энергетики и очень сильные позиции принадлежат нефтяному лобби. Начав с полного отрицания необходимости уделять внимание ископаемым источникам энергии, Обама впоследствии занял более гибкую позицию.

Многие направления расходования бюджетных средств на энергетику были сформированы задолго до прихода к власти демократической партии и вошли в инструментарий энергетической стратегии администрации Обамы практически в неизменном виде. В их числе субсидии, налоговые, амортизационные и другие льготы, предусмотренные Законом об энергетической политике 2005 года (Energy Policy Act of 2005) и Законом об энергетической независимости и безопасности 2007 года (The Energy Independence and Security Act of 2007). Обама положительно воспринял также многие рекомендации, содержавшиеся в вышедшей в свет в 2008 г. обновленной версии подготовленного группой независимых американских экспертов Национального плана действий по укреплению эффективности энергетики (National Action Plan for Energy Efficiency «Vision for 2025: A Framework for Change»).

На основе указанных и ряда других законодательных актов и рекомендаций отраслевых лоббистов были сформированы идеи энергетической реформы, которые в концентрированном виде получили развитие в Законе о восстановлении экономики и реинвестировании Америки (American Recovery and Reinvestment Act of 2009). Среди провозглашенных Обамой направлений реформирования американской энергетики наиболее важными представляются, в частности, следующие:

• осуществление комплекса мероприятий, нацеленных на повышение энергоэффективности национальной экономики и энергосбережение;

• сокращение импорта нефти на треть и ослабление в течение 10 лет зависимости от импорта нефти из ближневосточного региона;

• увеличение предложения энергии за счет роста национального производства энергоносителей;

• открытие неразрабатываемых в настоящее время резервов углеводородов для освоения - в основном на федеральных землях;

• диверсификация энергобаланса в сторону возобновляемой и нетрадиционной энергетики с прицелом на удвоение за три года доли возобновляемых энергетических источников;

• диверсификация портфеля энергоресурсов, используемых для производства электроэнергии, в пользу энергоносителей, производимых из возобновляемого сырья (80% электроэнергии к 2035 году должно производиться на базе чистых энергоносителей);

• сдержанная поддержка (prudent deployment) ядерной энергетики;

• отсутствие определенности в отношении путей дальнейшего развития гидроэнергетики;

• переоценка роли и значения природного газа с упором на технологии добычи газа из сланцев;

• отход от поддержки традиционной угольной энергетики, переориентация на внедрение чистых угольных технологий;

• замена традиционных топочных паросиловых агрегатов, использующих уголь, на газотурбинные генераторные установки на природном газе с комбинированным тепловым циклом;

• отказ от поддержки водородных технологий;

• приоритетное развитие солнечной, ветровой и геотермальной энергетики;

• внедрение новых технологий производства и использования биотоплива из непродовольственного сырья;

• наращивание производства и экспорта высокопроизводительных ветроэнергетических установок, полупроводниковых фотоэлектрических панелей, аккумуляторов, оборудования для малоотходных угольных электростанций и т.д., с обязательным условием производства всех комплектующих и их окончательной сборки в США с целью создания новых рабочих мест для американских граждан;

• производство энергосберегающих средств индивидуального и общественного транспорта;

• внедрение скоростного железнодорожного транспорта;

• переориентация общественного транспорта на альтернативные виды топлива;

• проведение коренной реконструкции национальной энергетической инфраструктуры;

• финансирование НИОКР в чистой энергетике;

• лидерство федерального правительства США в вопросах энергосбережения собственным примером.

В результате принятия этого основополагающего для реформы энергетики закона администрация Обамы получила значительные дополнительные финансовые ресурсы на реализацию намеченных преобразований - свыше 90 млрд долл.⁹⁶

Принятый в развитие этого закона бюджет США на 2012 фин.г. предусматривает, в частности, удвоение по сравнению с бюджетом на 2010 фин.г. ассигнований на энергоэффективные технологии и увеличение на 70% ассигнований

на возобновляемые источники энергии. Бюджет предусматривает ассигнование 36 млрд долл. на кредитование объектов ядерной энергетики, а также 2 млрд долл. - в виде кредитных гарантий на проекты в возобновляемой энергетике. Объем средств, выделенных в бюджете непосредственно в распоряжение министерства энергетики, составляет 29,5 млрд долл., что на 10% выше уровня 2010 фин.г. ⁹⁷

Государственная поддержка энергетики США по основным направлениям (млн долл., в 2010 фин.г.)

Указанными законами и другими действующими законодательными актами предусмотрены существенные льготы и субсидии для энергетики, которые активно используются администрацией Обамы, о чем свидетельствует более чем двукратный рост государственной поддержки энергетики - с 17,9 млрд долл. в 2007 фин.г. до 37,2 млрд долл. в 2010 фин.г. (в ценах 2010 г.). Из 11,9 млрд долл., затраченных в 2010 фин. г. на финансовую поддержку производства электроэнергии, свыше 55% составили субсидии возобновляемой энергетике, в том числе 42% - ветроэнергетике (см. табл. 1).

Таблица 1

	Прямые	Налоговые	НИОКР	Кредитные	Прочие	Всего
	субсидии	льготы		гарантии
Всего	14 295	16 284	4 365	1 570	648	37 160
в том числе:
Уголь	42	561	663	0	91	1 358
Природный газ и	4	2 690	70	0	56	2 820
СНГ
Ядерная энергетика	0	908	1 169	265	157	2 499
Возобновляемая	4 696	8 168	1 409	269	133	14 674
энергетика
Биомасса	57	523	537	0	0	1 117
Геотермальная	160	1	100	12	0	273
энергетика
ГЭС	17	17	52	0	130	216
Солнечная	496	120	348	173	0	1 134
энергетика
Ветровая	3 556	1 178	166	85	1	4 986
энергетика
Биотопливо	314	6 330	0	0	0	6 644
«Умные» ЛЭП	461	58	222	20	211	971
Энергосбережение	3 387	3 206	0	4	0	6 597
Конечные	5 705	693	832	1 011	0	8 241
потребители
Теплоизоляция	5 000	0	0	0	0	5 000
жилищ
Прочие	800	693	1037	1 011	1	8 543

Источник: Direct Federal Year 2010. DOE, July 2011, p.XIII

Financial Interventions and Subsidies in Energy in Fiscal

Для оправдания столь существенного роста государственных расходов в эпоху бюджетных дефицитов приводятся, в частности, такие аргументы, как положительное влияние субсидий на занятость и уровень доходов, в том числе в депрессивных регионах, в результате создания новых предприятий и появления

дополнительных рабочих мест в чистой энергетике. Так, в ходе полемики в Конгрессе США по проекту Закона о восстановлении экономики, основным аргументом в пользу его принятия явилось обещание демократов, что реализация этого закона обеспечит создание 224,5 тыс. новых рабочих мест в чистой энергетике и смежных отраслях.

Арсенал применяемых администрацией Обамы инструментов реформирования энергетики включает, в частности, следующие основные формы федеральных финансовых интервенций и субсидий: 1) прямые целевые выплаты из средств федерального бюджета производителям или потребителям энергетических ресурсов; 2) налоговые льготы, позволяющие снизить размер налоговых платежей юридических и физических лиц, «предпринимающих специфические действия, оказывающие воздействие на производство, потребление энергии или энергосбережение»; 3) бюджетное финансирование расходов на НИОКР; 4) прямое кредитование или предоставление гарантий по кредитам на внедрение чистых технологий, в случае, если частные кредитные институты отказываются кредитовать рассматриваемые проекты в силу их высоких рисков; 5) целевая поддержка некоторых категорий потребителей электроэнергии в отдельных регионах страны, осуществляемая преимущественно через Администрацию долины р.Теннесси.

В 2008 г. в США насчитывалось 27 отдельных программ субсидирования энергетики. Основное место в структуре этих затрат (почти 44%) занимают налоговые льготы (налоговые кредиты, вычеты, отсрочки платежей, а также применение преференциальных ставок налога) и прямые субсидии из бюджета (38%). Применяются также такие нерыночные инструменты, как принуждение коммунальных предприятий заключать долгосрочные контракты на покупку зеленой электроэнергии по сложившимся на нее ценам. Часть налоговых льгот предоставляется на временной основе (на год, полгода и т.д.), но для самых важных из них срок действия в 2010 г. был продлен на период, выходящий за рамки, установленные для пребывания у власти действующей администрации.

Ориентация на чистую энергетику ведет к необходимости пересмотра стандартов государственного регулирования и облегчения условий конкуренции на внутреннем рынке для производителей чистых энергоносителей, продукция которых, как правило, более дорогая, чем ископаемые энергоносители. Администрация Обамы решает эту задачу путем постепенной отмены или снижения действующих налоговых льгот для производителей традиционного топлива (уголь, нефть) при одновременном усилении финансовой поддержки зеленого направления. Вместе с тем, в последнее время оппозиция в Конгрессе подталкивает администрацию Обамы в сторону ограничения субсидирования чистой энергетики, опираясь на то обстоятельство, что отмена неэффективных субсидий, например для производителей биотоплива, предусмотрена достигнутыми договоренностями в рамках G20 и АТЭС.

Особое внимание администрация уделяет вопросам стимулирования НИОКР в энергетике. Постоянно делается акцент на тот факт, что Америка инвестирует намного больше других стран в венчурные и инновационные предприятия и стартапы, что должно в конечном счете повысить коммерческую отдачу от осуществляемых НИОКР в зеленой энергетике. Проект федерального бюджета на 2012 г. предусматривает увеличение расходов на НИОКР сразу на 70% по сравнению с 2011 фин. г. - до 6,3 млрд долл. По мнению администрации Обамы, это позволит генерировать инновации в зеленой энергетике, поощрять изобретательство и предприимчивость⁹⁸.

Основные направления развития НИОКР, поддерживаемые администрацией: разработка биотоплива нового поколения; ускорение коммерциализации технологий производства гибридных «plug-in» автомобилей, заряжающиеся от электрической сети; совершенствование «чистых» угольных технологий; внедрение «умных», надежных и эффективных линий электропередач электрических сетей с низкими потерями энергии.

При этом на нефтегазовую отрасль и традиционную электроэнергетику выделяется существенно меньшая часть федеральных субсидий на НИОКР по сравнению с зелеными энергоносителями с учетом различия их реальных долей в энергобалансе. По сравнению с 2007 фин. г. ассигнования на НИОКР в возобновляемой энергетики в 2010 фин. г. практически удвоились (в ценах 2010 г.), а их доля в общих затратах на эти цели в энергетике возросла с 24% до 32% соответственно, и превысила этот показатель для традиционного лидера - ядерной энергетики, доля которой сократилась с 34% до 27%. Так, на фундаментальные и прикладные исследования по производству, хранению и использованию возобновляемых энергоресурсов в 2010 фин. г. израсходовано 1,4 млрд долл. против 1,2 млрд долл. для ядерной энергетики, 663 млн долл. - для угольной и всего 70 млн долл. -нефтегазовой отрасли.

Для координации НИОКР, в соответствии с Законом о восстановлении экономики, образовано Агентство по передовым исследовательским проектам в энергетике (Advanced Research Project Agency-Energy - ARPA-E), которому выделен бюджет на 2012 фин. г. в размере 650 млн долл. Прорывные проекты, поддерживаемые агентством, касаются производства и использования редкоземельных металлов, биотоплива, сбережения тепла, совершенствования управления энергосетями, использования солнечной энергии. В частности, перед агентством была поставлена задача разработать технологии производства аккумуляторов, позволяющих легковому автомобилю проехать на одной зарядке почти 500 км.