1. Создание Совета по надзору за финансовой стабильностью для контроля за системными рисками

Согласно Закону Додда-Фрэка создается новый межведомственный орган - Совет по надзору за финансовой стабильностью (СНФС, Financial Stability Oversight Council) во главе с министром финансов¹⁹. Совет должен отныне проводить мониторинг системных рисков и имеет полномочия запрещать рискованные практики и финансовые продукты. Ранее не было такой функции как надзор за стабильностью всей финансовой системой целиком. Ближайшие несколько лет покажут, сможет ли НСФС наладить своевременный контроль и предупреждение рисков на просторах американской финансовой системы. Это непростая задача, требующая от чиновников способности учитывать уроки прошлого, прислушиваться к профессиональной интуиции, генерировать новые подходы к регулированию.

Совет по надзору за финансовой стабильностью начал работать 1 октября 2010 г. На своих регулярных заседаниях его участники разрабатывают рекомендации по выполнению ряда положений Закона Додда-Фрэнка, а также вырабатывают собственные подзаконные акты, касающиеся сферы юрисдикции Совета: а) правило Волкера, б) лимит на концентрацию обязательств в финансовой системе, в) критерии определения системообразующих небанковских финансовых компаний, которые будут подчиняться более жесткому надзору и регулированию со стороны ФРС.

СНФС уже обнародовал свои рекомендации по приведению в жизнь правила Волкера и лимита на концентрацию обязательств, и регуляторы обязаны будут учитывать их при принятии конкретных подзаконных актов, направленных на выполнение новых правил. Из уже принятых правил следует назвать установку 9 февраля 2011 Федеральным резервом срока в 2 года на то, чтобы компании привели себя в соответствие правилу Волкера (сохраняется возможность продлить срок). СНФС на своих заседаниях разрабатывает критерии, по которым он будет определять, какие финансовые компании являются системно значимыми. Окончательный вариант правила должен быть принят самим СНФС не позднее, чем через полтора года с даты подписания Закона.

Рассмотрим каждое из направлений деятельности Совета по надзору за финансовой стабильностью подробнее, так как они являются важными элементами реализуемой финансовой реформы.

А) Правило Волкера. Названное в честь своего автора Пола Волкера - экономического советника Б.Обамы, бывшего председателя Совета Управляющих ФРС - это правило запрещает коммерческим банкам инвестировать в хедж фонды и фонды прямых инвестиций, а также запрещает банковским служащим совершать операции с ценными бумагами за счет средств банка и с целью получения прибыли для банка (т. н. proprietary trading). При этом производить торговлю ценными бумагами в процессе обслуживания своих клиентов данное нововведение не запрещает. Его цель запретить коммерческим банкам спекулировать на рынке ценных бумаг, поскольку они имеют привилегии страховать депозиты своих вкладчиков и обращаться в случае необходимости к льготному кредитованию через дисконтное окно ФРС, и убытки в случае серьезного финансового кризиса приходится брать на себя государству, то есть налогоплательщикам.

Для банков остаются разрешенными такие виды деятельности, как торговля государственными облигациями, маркет мейкинг (market making, «поддержание котирования»), хеджирование рисков, андеррайтинг (выпуск ценных бумаг) и др. Однако эти виды деятельности часто имеют схожие характеристики с торговлей в собственных интересах, что ставит перед регуляторами задачу разработать критерии их разграничения. На очередном своем заседании 18 января 2011 г. СНФС обнародовал результаты проведенного исследования на тему правила Волкера, в котором, кроме всего прочего, сделана попытка сформулировать такие критерии²⁰. По Закону Додда-Фрэнка правило Волкера должно быть запущено в работу к сентябрю 2011 г.

Введение правила Волкера вызывает вопросы о его равносильности возвращению Закона Гласса-Стигала (Glass-Steagal Act), принятого в 1933 г. и частично отмененного Законом Грэма-Лича-Блайли (Gramm-Leach-Bliley Act) 1999 г. Закон Гласса-Стигала предусматривал жесткое разделение между основным бизнесом банков (привлечение депозитов, кредитование, ведение счетов, расчеты и кассовое обслуживание) и их неосновной, то есть инвестиционной деятельностью. По Глассу-Стигалу коммерческим банкам в США было запрещено заниматься любыми инвестиционными операциями, как за свой счет, так и за счет клиентов, в то время, как правило Волкера позволяет торговать ценными бумагами за счет клиентов. Таким образом, правило Волкера намного мягче и либеральнее Закона Гласса-Стигала.

Правило Волкера дополняется по Закону Додда-Фрэнка «правилом исключения деривативов» (derivatives push-out rule). Согласно этому правилу, коммерческим банкам будет запрещено совершать сделки со следующими видами деривативов: товарные свопы (кроме свопов на золото и серебро), фондовые свопы, кредитно-дефолтные свопы, не имеющие инвестиционного класса (non-investment grade CDS). Для торговли такими деривативами банки должны будут создавать отдельные филиалы с собственным капиталом. Банки смогут продолжить торговлю процентными и валютными свопами, свопами на золото и серебро, кредитно- дефолтными свопами инвестиционного класса (investment grade CDS), а также иными инструментами, используемыми банком в целях хеджирования собственных рисков. Общей чертой правила Волкера и «правила исключения деривативов» является ограничение возможностей банков торговать ценными бумагами и деривативами с целью сдерживания системных рисков, которые нежелательны в банковской системе, застрахованной Федеральной корпорацией страхования депозитов на деньги налогоплательщиков. В результате данных ограничений к началу 2011 г. многие крупные банки (в т.ч. Goldman Sachs и JP Morgan) уже закрыли свои отделы по торговле ценными бумагами и перевели этот вид деятельности в отдельные филиалы.

Б) Лимит на концентрацию в финансовой системе. Эта мера запрещает приобретение одним банком другого, если объединенная компания будет владеть более чем 10% всех обязательств финансовой системы. Запрещены именно слияния и поглощения, а естественный рост компаний не ограничивается. Ранее действовало правило, по которому одна компания не имела права аккумулировать на своем балансе более 10% депозитов всей финансовой системы. По новому правилу нельзя аккумулировать более 10 % депозитов и заемных средств (в т.ч. займов, выведенных за пределы бухгалтерских балансов)²¹. Предполагается, что так банкам будет труднее скрывать свои риски от регуляторов.

СНФС пришел в своем докладе к выводу, что в краткосрочной перспективе принятие лимита на концентрацию обязательств сможет ограничить поглощения четырьмя финансовыми институтами: Bank of America, J.P. Morgan Chase, Citigroup и Wells Fargo. Только у этих четырех компаний, по последним подсчетам, на балансах хранятся 5% и более совокупных обязательств всех компаний, обязанных придерживаться данного лимита. По предварительным оценкам СНФС, совокупные обязательства компаний, обязанных соблюдать лимит концентрации, на 31 декабря 2009 г. составляли 14,3 трлн долл.²²

В) Разработка критериев выделения системообразующих небанковских компаний. Одним из важнейших нововведений Закона Додда-Фрэнка является наделение Федеральной Резервной Системы полномочиями регулировать системообразующие небанковские компании, так как они из-за своего огромного размера представляют опасность для стабильности финансовой системы. На Совет по надзору за финансовой стабильностью были возложены полномочия разработать систему критериев, по которым сам Совет и ФРС будут выделять системообразующие компании.

18 января 2011 г. СНФС обнародовал проект подзаконного акта, описывающего систему критериев, по которой СНФС будет определять, представляет ли определенная небанковская финансовая компания опасность для финансовой стабильности США. Был представлен проект правил и инструкций по регулированию небанковских финансовых компаний. В нем предлагается оценивать системную значимость компании, основываясь на следующих 6 факторах: размер компании, отсутствие альтернативы для предоставляемых ею финансовых продуктов, ее взаимозависимость с другими финансовыми компаниями, уровень левереджа, риски ликвидности и существующий уровень регулятивного надзора. Данный проект требует обсуждения и окончательного принятия.