Тема 12 Конституционные основы местного управления и самоуправления

1. Понятие и сущность местного самоуправления и управления

2. Основные конституционные модели управления и самоуправления в зарубежных странах

3. Органы местного самоуправления, их компетенция

1. Понятие местного управления и самоуправления

Местное управление представляет собой деятельность соответствующих субъектов власти (специально назначенньїе центральной властью представители в местные органы, формируемые населением, и др.) по решению вопросов местной жизни на основе конституции и принятьіх в соответствии с ней актов законодательства.

Местное управление - управление делами местного значения, осуще­ствляемое органами и должностными лицами, назначенными централь­ными или иными вышестоящими государственными органами и подот­четными последним (комиссарами Республики во Франции, префектами административных округов в г. Москве), либо исполнительными органа­ми, избираемыми непосредственно населением (мэрами, исполнительны­ми комитетами, старостами). Следовательно, местное управление, во-первых, деятельность по руководству местными делами, а во-вторых, органы, назначаемые центральной властью.

Таким образом, наряду с местным управлением следует вьіделять местное самоуправление, которое представляет собой право населения на самостоятельное принятие решений местного значения и реализацию полномочий в порядке, предусмотренном национальным законодательством.

Местное самоуправление - система организации деятельности граж­дан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, на­ционально-этнических и иных особенностей, на основе конституции и законов данного государства. Местное самоуправление характеризуется главным признаком - выборностью. Органы местного самоуправления избираются непосредственно гражданами.

Однако выборность - не единственный признак органов местного са­моуправления. Они должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специаль­ных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо отдельные главы, либо отдельные статьи, посвященные местному само­управлению, но эти тексты невелики по объему и содержат отсылки к те­кущему законодательству. Так, Конституция Японии содержит главу 8 «Местное самоуправление», в четырех статьях которой излагаются основ­ные принципы и положения, касающиеся органов местного самоуправле­ния. Наряду с конституциями, полномочия местных органов самоуправле­ния, закрепляются специальными законами, издаваемыми парламентом с Согласия большинства избирателей, проживающих на территории функ­ционирования данного местного органа.

Европейская Хартия о местном самоуправлении принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимает «право и реальную способность органов местного самоуправле­ния регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Это право осуществляется советами или собра­ниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Особенностью Хартии является то, что в ней наряду с закреплением основных принципов самоуправления содержатся нормы, согласно которым регулирование самоуправления на национальном уровне осуществляется конституцией и закона­ми.

Так, согласно пункту 2 ст. 4 Хартии органьї местного са­моуправления в пределах, установленньїх законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, которьій не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведений какого-либо другого органа власти. При этом осуществление публичных полномо­чии, как правило, должно преимущественно возлагаться на ор­ганы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом обьема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3 ст. 4).

Принципиально важным является условие об осуществлении любого административного контроля за органами местно­го самоуправления, которьій может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренньїх конституцией или за­коном. При этом любой административньїй контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законодательства и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за деятельностью, осуществляемый вышестоящими органами в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (ст. 8).

Основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы. Поэтому согласно Хартии органьї местного управлення имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточньїми собственными финансовыми ресурсами, которьіми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленными им конституцией или законом.

В Европейской хартии местного самоуправления получили свое правовое закрепление следующие принципы местного самоуправления:

— самостоятельность осуществления местных коммунальных функций, опирающаяся на муниципальную собственность, местные налоги, распоряжение местной полицией и т.д.;

— выборность органов данного уровня путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

— организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе государственного управления;

— определенная финансовая автономия;

— ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

— право принимать собственные нормативные акты;

— осуществление представительными муниципальными органами местного самоуправления контроля за исполнительными органами.

Местное самоуправление - зто часть государственного механизма. Оно в той или иной степени имеет своє юридическое закрепление в национальной конституции либо в иных нормативных правовых актах, что позволяет разграничить государственную власть по вертикали, определив компетенцию цен­тра и регионов. Характерной особенностью являетея то, что местное самоуправление регулируется по-разному даже в тех странах, которые являются федерациями, и, казалось бы, форма государст­венного устройства должна здесь всегда оказывать влияние.

В США правовое регулирование местного самоуправлени полностью находитея в ведений штатов. Выборным органом, осуществляющим местное само­управление в Швеции, является Совет. Исполнительный комитет занимается текущими вопросами. Мэр не предусмотрен.

В Основном Законе Германии решены важнейшие вопросы местного самоуправления. В ст. 28 предусмотрено, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического, социального, правового государства в духе Основного Закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. На выборах в округах и общинах обладают правом избирать и быть избранными согласно праву Европейского Сообщества также лица, которые имеют гражданство государства - члена Европейско­го Сообщества. Немецкие исследователи вьіделяют пять суверенитетов общин: финансовьій (определение доходов и расходов); организационный (право зафиксировать в уставе форму своего управлення); штатный (самостоятельное определение персонала сотрудников); в области планирования территориальной застройки; уставной или правовой суверенитет (право принимать обязательные для исполнения решения) .

В Конституции Российской Федерации 20 из 137 ее статей содержат нормы, так или иначе затрагивающие вопросьі местного самоуправления (права и обязанности органов местного самоуправления, гарантии, общие принципы организации). Это нормы об основах конституционного строя, народовластии, муниципальной собственности. Непосредственно местному самоуправлению в Российской Федерации посвящена специальная глава Конституции, в которой решеньї правовьіе, зкономические и территориальньїе основи организации и деятельности местных органов (ст. 130-133).