§ 3. Правовые формы государственного воздействия

на хозяйственную деятельность

1. Прежде всего надо указать на то, что все виды воздействия

имеют правовую форму акта, то есть облеченного в установленную

форму действия органа власти или управления, с которым связы-

ваются предусмотренные законом правовые последствия. У этих

актов имеется свое наименование (плановый акт, целевая программа,

разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), адресат, назна-

чение, содержание. Вне такой правовой формы государственного

воздействия не существует. Возможна устная форма такого акта?

Представляется, что нет. Государственная воля не может быть вы-

ражена в форме устного распоряжения. Во всяком случае в законо-

дательстве не предусматривается разрешения каких-либо вопросов

в устной форме.

2. Плановый акт (программа) представляет собой задание нор-

мативного (то есть предусматривающее ведение хозяйства опреде-

ленным образом, например, с предоставлением инвесторам льгот в

соответствии с государственной инвестиционной программой) или

конкретного характера в адрес указанных в нем субъектов, обязанных

в силу этого соблюдать предусмотренные в нем требования или

выполнить указанные действия в установленный срок и имеющих

право требовать материально-финансового обеспечения заданного.

Так, например, государственный заказчик обязан выполнить ука-

зания целевой программы и имеет право требовать предоставления

выделенных для этого финансовых средств (ст. 2 п. 4 Закона о

поставках для государственных нужд).

Плановые акты бывают разного назначения и принимаются раз-

личными органами власти и управления. Федеральные программы

определяют задачи в области экономики, экологии, социально-куль-

турного и национального развития (ст. 71 Конституции РФ). Планы

(программы) субъектов Российской Федерации решают соответст-

вующие задачи на их территории.

На базе этих планов-программ создаются и реализуются затем

планы и программы конкретных субъектов хозяйствования.

Законодатель не дал пока специального регулирования о плани-

ровании, содержании плановых актов, их значении, поэтому пра-

вовое значение и смысл плановых актов мы выводим из некоторых

других законов, в частности, Закона <О поставках продукции и

товаров для государственных нужд>. В соответствии со ст. 1 этого

Закона различаются:

- федеральные целевые программы (включая комплексные про-

граммы федерального значения, а в их числе программы фундамен-

тальных научных исследований, опытно-конструкторских работ);

!!196

- межгосударственные целевые программы, в которых участвует

Российская Федерация;

- программы экспортных поставок продукции для выполнения

международных экономических, в том числе валютно-кредитных

обязательств Российской Федерации;

- программы поддержания необходимого уровня обороноспособ-

ности и государственной безопасности.

В соответствии со структурой органов государственного управ-

ления и бюджетным устройством Российской Федерации выделяется

также уровень региональных целевых программ (республик в составе

РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей,

городов Москвы и Санкт-Петербурга).

ст. 2 Закона определяет основные принципы разработки и реа-

лизации целевых программ. Они разрабатываются с учетом форми-

рования соответствующих бюджетов. При этом необходимо обеспе-

чить:

приоритет в решении социально-экономических, оборонных,

научно-технических, природоохранных и других важнейших за-

дач;

достижение конкретного конечного результата и получение не-

обходимого экономического эффекта в период от одного до пяти

лет;

согласованность и комплексность решения отраслевых и регио-

нальных задач; увязку финансовых, материальных и трудовых ре-

сурсов.

Все целевые программы должны обеспечиваться соответствую-

щими условиями экономического стимулирования (льготы по налогу

на прибыль, кредиты на льготных условиях, ассигнования из бюджета

и др.).

3. Плановые акты, как мы видим, принимаются в обеспечение

государственных нужд. Государственные нужды - это потребность

Российской Федерации в продукции, необходимой для решения об-

щенациональных проблем, реализации социально-экономических,

оборонных, научно-технических, природоохранных и других целе-

вых программ, а также иных задач.

Плановые акты вследствие этого реализуются с помощью пра-

вовых форм: государственного заказа, государственного заказчика,

государственного контракта, планового обязательства государства

(края, области) и госзаказчика, договорного обязательства госзаказ-

чика и Поставщика продукции.

Государственный заказ - это включенный в соответствующей

государственной программе объем необходимых для ее выполнения

поставок, работ, услуг, который директивно адресуется государст-

венному заказчику для их реализации.

!!197

Государственный заказчик - это та правовая фигура, которая

назначается органом, утверждающим соответствующие целевые про-

граммы, для их реализации с предоставлением соответствующей

компетенции в целях выполнения государственного заказа.

Обычно государственными заказчиками выступают организации

Федеральной контрактной системы. По товарам общепромышленного

применения и народного потребления государственным заказчиком

выступает корпорация <Росконтракт>. При осуществлении госзаку-

пок зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки такую

роль выполняет корпорация <Росхлебопродукт> (*1).

Государственный контракт - это договор, заключаемый госза-

казчиком в целях удовлетворения нужд, предусмотренных в соот-

ветствующей целевой программе с поставщиками, подрядчиками,

услугодателями.

В этом договоре, заключаемом свободно, на рыночной основе,

определяются все условия взаимодействия сторон. До поставщиков

(других исполнителей) никаких обязательных заданий не доводится.

Привлечение их осуществляется на добровольной основе, в том числе

оно может осуществляться на базе конкурса, торгов и других ме-

роприятий. Поставщики самостоятельно приобретают материальные

ресурсы, необходимые им для выполнения государственных конт-

рактов. В договоре определяются и те льготные условия, которые

вытекают из целевых программ.

В силу обязательства, возникающего из целевой программы и

назначения государственного заказчика, последний обязан выпол-

нить задание по обеспечению государственных нужд и имеет право

требовать от государства (иного субъекта федерации, утвердившего

региональную целевую программу) финансового обеспечения пос-

тавленной задачи.

При реализации данного хозяйственно-управленческого обяза-

тельства широко применяется институт привлечения к исполнению

третьих лиц, как на стадии заключения государственных контрактов,

так и в процессе их исполнения. Государственные заказчики могут

на контрактной (договорной) основе передавать органам государст-

венного управления, предприятиям, организациям и учреждениям

выполнение части своих функций по формированию и размещению

заказов на закупку и поставку продукции для государственных

нужд (*2). В процессе исполнения заключенных контрактов поставщи-

кам (иным исполнителям) указываются контрактные получатели

продукции (работ, услуг). При этом поставщикам гарантируется

(**1) См. Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. "0 мерах по формированию феде-

ральной контрактной системы>. САПП, 1992, № 7. ст.387.

(**2) См.: ст. 3 Закона <О поставках продукции и товаров для государственных нужд>

!!198

оплата продукции по ценам, определенным в государственном кон-

тракте.

В силу государственного контракта для удовлетворения госу-

дарственных нужд одна сторона - поставщик (иной исполнитель)

обязуется поставить продукцию (выполнить работы, оказать услуги),

а другая сторона - государственный заказчик (или уполномоченное

им лицо) - принять и оплатить их.

Данное оперативно-хозяйственное обязательство не отличается

от иных обязательств. Его выделяет только основание возникновения

(контракт во исполнение планового задания) и те льготы, которые

предоставляются должнику-поставщику (иному исполнителю).

4. Акт государственного регулирования - это облеченное в

установленную форму указание компетентного государственного ор-

гана, адресованное хозяйствующим субъектам или конкретному

субъекту и содержащее требование о ведении хозяйственной дея-

тельности определенным образом либо о приведении ее в соответ-

ствующее состояние. Если такой акт содержит правило поведения

и адресован неопределенному количеству субъектов, мы имеем дело

с нормативным регулированием. Если это указание конкретному

субъекту, речь идет о конкретном регулировании.

К числу актов нормативного регулирования можно отнести,

например, утверждение перечня видов продукции, свободная ре-

ализация которых запрещена (*1). От других видов правового регу-

лирования акты регулирования деятельности отличаются опера-

тивным характером воздействия. Они носят подзаконный характер

и издаются обычно для оперативного решения конкретных задач

в определенной сфере хозяйствования. Упомянутый перечень со-

держит, к примеру, указания, касающиеся драгоценных металлов

и камней, стратегических материалов, вооружения, боеприпасов,

радиоактивных материалов, ядов и некоторых других видов про-

дукции.

Конкретное регулирование - это издание акта, порождающего,

изменяющего или прекращающего хозяйственное правоотношение.

Таким образом акт конкретного регулирования - это всегда юри-

дический факт.

Регулирование может быть прямым, когда соответствующий акт

содержит директивное указание (например, акт антимонопольного

комитета с требованием о прекращении нарушений Закона <О кон-

куренции и ограничении монополистической деятельности на то-

варных рынках>), и косвенным, устанавливающим льготы и пре-

(**1) См.: Указ Президента Российской Федерации от 22 февраля 1992 г. <О видах

продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых за-

прещена*. - ВВС, 1992, № 10, ст. 492.

!!199

имущества субъектам хозяйствования, то есть воздействующим на

интерес и с помощью интереса.

5. Акты конкретного регулирования могут иметь самое различное

назначение и облекаться в различные правовые формы. Вряд ли

возможно сегодня дать исчерпывающую классификацию всех таких

актов. По характеру правовых последствий, несомненно, можно

различать правопорождающие, правоизменяющие и правопрекра-

щающие акты.

К числу правопорождающих актов должны быть отнесены ак-

ты-разрешения или предоставления прав на льготы, лимиты, квоты,

лицензии и т. п. Все такие акты принимаются соответствующими

органами государственной власти и управления в соответствии с

их компетенцией. Например, Закон РФ <О налоге на прибыль

предприятий и организаций> предусматривает в ст. 7 общее пра-

вило о льготах для плательщиков налога. В п. 9 этой статьи пред-

усмотрено, что органы государственной власти национально-госу-

дарственных и административно-территориальных образований по-

мимо льгот, предусмотренных ст. 7 Закона, могут устанавливать

для отдельных категорий плательщиков дополнительные льготы

по налогу в пределах сумм налоговых платежей, направляемых в

их бюджеты.

К числу правопорождающих актов следует отнести акты пред-

оставления государственной финансовой помощи государственными

органами в соответствии с государственными инвестиционными про-

граммами в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд

на развитие отдельных территорий, отраслей производств (ст. 10

Закона <Об инвестиционной деятельности в РСФСР>).

С установлением лимитов связано возникновение права на вы-

деленный объем ресурсов. Например, в соответствии со ст. 19 Закона .

РСФСР <Об охране окружающей природной среды> лимит на при-

родопользование устанавливается специально уполномоченными на

то органами охраны окружающей природной среды.

Среди актов-разрешений выделяется система лицензионных раз-

решений. Лицензии как разрешительные акты применяются в целом

ряде хозяйственных ситуаций. Они выдаются на комплексное при-

родопользование (ст. 18 названного Закона <Об охране окружающей

природной среды>), применяются как акты, разрешающие экспорт

и импорт продукции.

Какие виды деятельности требуют специального разрешения (ли-

цензирования)? Можно назвать по крайней мере несколько видов

такой деятельности, где закон (а иногда и подзаконный акт) требует

такого разрешения. Лицензии необходимы:

- на осуществление хотя бы отдельных банковских операций

банками и другими кредитными учреждениями; лицензия выдается

!!200

Банком России (ст. 11 Закона <О банках и банковской деятельности

в РСФСР>);

- на осуществление биржевой торговли, деятельности биржевых

посредников, биржевых брокеров; лицензии выдаются Комиссией

по товарным биржам при Госкомитете РФ по антимонопольной

политике и поддержке новых экономических структур (ст. 34 Закона

РФ <О товарных биржах и биржевой торговле>);

- на ведение страховой деятельности страховыми организа-

циями; лицензии выдаются Федеральной службой России по над-

зору за страховой деятельностью (ст. 32 Закона РФ <О страхова-

нии>) ;

- на ведение инвестиционной деятельности с выполнением со-

ответствующих видов работ; перечень таких работ и порядок выдачи

лицензий устанавливаются Советами Министров РФ и республик в

составе РФ (ст. 6 Закона РСФСР <Об инвестиционной деятельности

в РСФСР>);

- на ведение деятельности по связи; все виды деятельности

по связи осуществляются на основе лицензий, выдаваемых Ми-

нистерством РФ по связи, информатике и космосу или по согла-

сованию с этим министерством (постановление Совета Министров

РСФСР от 22 декабря 1990 г. <О лицензировании в отрасли связи>

№ 596 (*1));

- на ведение деятельности инвестиционных фондов и их управ-

ляющих; лицензирование осуществляется Государственным коми-

тетом Российской Федерации по управлению государственным иму-

ществом - специализированных инвестиционных фондов привати-

зации, аккумулирующих приватизационные чеки граждан;

Министерством финансов Российской Федерации - всех остальных

инвестиционных фондов (*2);

- ведение строительной деятельности;

- в иных установленных законодательством случаях.

Надо сказать, что лицензии как акты разрешения могут быть

отозваны в случаях несоблюдения хозяйствующим субъектом уста-

новленного порядка деятельности и тогда акты отзыва лицензий

выступают как правопрекращающие акты. Правопрекращающими

актами являются также акты-запреты хозяйственной деятельности.

К их числу относятся акты снятия с производства продовольственного

сырья, пищевых продуктов, контактирующих с ними материалов и

изделий, не соответствующих санитарным правилам по постанов-

(**1) СП. 1991 ,№6, ст. 90.

Указ Президента РФ <О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе

приватизации государственных и муниципальных предприятий>. - ВВС, 1992, № 42.

ст. 2370.

!!201

лению главного государственного санитарного врача или его замес-

тителя (ст. 13 Закона РСФСР <О санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения>).

Правоизменяющими актами могут быть решения органов охраны

окружающей природной среды об ограничении деятельности пред-

приятий, осуществляемой с нарушением природоохранительного за-

конодательства (ст. 7 Закона <Об охране окружающей среды>).

Конкретные акты могут носить обязывающий характер (акты-

предписания), характер поддержки деятельности (например, под-

держка разделения хозяйствующего субъекта или его выхода из

ведомственного подчинения Антимонопольным комитетом РФ), мо-

гут быть санкцией-согласованием деятельности (например, согла-

сование с краевой, областной администрацией планов и мероприятий

предприятиями, когда они имеют экологические, демографические

и иные последствия, затрагивающие интересы населения).

Из смысла каждого такого акта, предусмотренного законом, вы-

текают правовые последствия его принятия или, напротив, непри-

нятия: обязывающие акты подлежат исполнению, поддержка дает

возможность осуществления намерения, согласование придает за-

конную силу плану или мероприятию.

6. Акт контроля представляет собой действие уполномоченного

государственного органа, фиксирующего в соответствии с законом

определенное правовое положение хозяйствующего субъекта, на

основе которого должна осуществляться его последующая хозяйст-

венная деятельность.

Правовые формы общего контроля за деятельностью предпри-

ятий, вытекающие из ст. 28 Закона о предприятиях, состоят в

предоставлении бухгалтерской и статистической отчетности. Бух-

галтерская отчетность в виде Типовых форм, утверждаемых Мин-

фином РФ, представляется в виде квартальной и годовой отчетности

собственникам (органам, уполномоченным управлять госимущес-

твом, участникам, учредителям в соответствии с учредительными

документами); органу налоговой инспекции; органу государствен-

ной статистики; другим госорганам, на которые в соответствии с

действующим законодательством возложена проверка отдельных

сторон деятельности предприятия и получение соответствующей

отчетности.

Статистическая отчетность в виде Типовых форм, утверждаемых

Госкомстатом РФ, представляется органу государственной статис-

тики.

В порядке общего контроля предприятия представляют также

государственным органам информацию, необходимую для налого-

обложения, ведения общегосударственной системы сбора и обработки

экономической информации. Эта информация может иметь утвер-

!!202

жденные в установленном порядке министерствами и ведомствами

формы расчетов, справок и иных форм (например, приложениями

к Инструкции Госналоговой службы РФ от 6 марта 1992 г. № 4

являются Расчет налога от фактической прибыли, Справка об аван-

совых взносах в бюджет, исходя из предполагаемой прибыли на

текущий квартал (*1)).

Все виды общего контроля носят текущий и последующий ха-

рактер. Выявленные нарушения влекут применение к предприятию

налоговых и иных предусмотренных законом мер ответственности.

Соответственно и контролирующие государственные органы несут

ответственность за ненадлежащее осуществление контроля, в част-

ности, за нарушение коммерческой тайны предприятия.

7. Другие виды контроля за деятельностью предприятия, осу-

ществляемые в различных сферах, ведутся по мере необходимости.

Такой контроль может быть предварительным (профилактический

медицинский осмотр), текущим и последующим (экологический

контроль, антимонопольные проверки).

Правовые формы такого контроля - различны. Это могут быть

акты, в том числе акты экологической экспертизы, составление

протоколов, истребование сведений и др.

Проведение контроля должно соответствовать компетенции кон-

тролирующего органа. Предприятие вправе не выполнять требований

органов по вопросам, не входящим в их компетенцию, и не знакомить

их с материалами, не относящимися к предмету проверки.

Результаты проверок сообщаются предприятию. Нарушения, ус-

тановленные актами контроля, реализуются органами государствен-

ной власти в зависимости от характера нарушения путем применения

санкций уполномоченным органом, обращением в арбитражный суд,

другими предусмотренными законом способами с целью пресечения

нарушений и восстановления нарушенных прав и интересов.

8. В особых правовых формах контролируется качество продук-

ции. Ими являются ГОСТы и другие установленные требования

стандартизации, методы сертификации продукции, услуг.

Государственный контроль осуществляется в случаях установле-

ния ГОСТами обязательных требований, а также обязательной сер-

тификации, то есть обязательного подтверждения соответствия про-

дукции установленным требованиям. Выдаваемые документы (сер-

тификаты) и знаки соответствия (зарегистрированные в

установленном порядке) обязывают изготовителей (продавцов, ис-

полнителей) обеспечить соответствие реализуемой продукции тре-

бованиям нормативных документов, на соответствие которым она

была сертифицирована и маркирована.

(**1) Налоги, сборы, пошлины России. С. 63-65.

!!203

Государственный контроль за соблюдением стандартов правил

обязательной сертификации обеспечивают органы Госстандарта РФ,

иные специально уполномоченные органы управления РФ (*1).

9. Особую сферу представляет собой надзор (контроль) Банка

России за деятельностью банков. Ему посвящена гл. VII Закона <О

Центральном Банке РСФСР (Банке России)>. Характерным является

то, что Банк России устанавливает в качестве государственного

банка единые правила бухгалтерского учета в банках, статистической

отчетности и совершения банковских операций. Он устанавливает

для банков объемы и сроки представления бухгалтерской и статис-

тической отчетности. Банк России устанавливает и экономические

нормативы, обязательные к соблюдению, и контролирует их соблю-

дение. Он же вправе и применить санкции в связи с выявленными

в работе банков нарушениями вплоть до отзыва лицензии на совер-

шение банковских операций.

Соответственно особым образом контролируется хозяйственная

деятельность страховых организаций по линии Росстрахнадзора и

его территориальных органов.