§ 2, Требования к законности в современных условиях

1. Стабильность и правильность организации рыночных отноше-

ний требует, чтобы законность основывалась на верховенстве закона.

Закон как высший акт государственной воли имеет перед всеми

другими актами достоинство непререкаемости, ясности, всеобщего

знания. Принятый высшим законодательным органом в установлен-

ном порядке он свободен от сиюминутных, ошибочно понятых пот-

ребностей общества, чем могут грешить подзаконные акты, особенно

исполнительной власти.

Закону должна быть подчинена вся последующая иерархия нор-

мативных актов, иначе экономический механизм будет действовать

рассогласованно, без учета стратегических замыслов законодателя.

Требование верховенства закона и законности подзаконных актов

переживает сегодня большие испытания на прочность.

К примеру, ни Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года <О

земельной реформе>, ни Закон <О собственности в РСФСР> не

предполагали принудительного реформирования колхозов и со-

вхозов с обязательным преобразованием их собственности из кол-

лективной в коллективно-долевую и коллективно-совместную. Из-

данные же как будто в развитие закона два подзаконных акта

Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. <О неотложных мерах

по осуществлению земельной реформы в РСФСР> (*1), а также пос-

тановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. №86 <О

порядке реорганизации колхозов и совхозов> (*2) не только декрети-

ровали принудительный земельный раздел в хозяйствах, но заодно

провели противозаконное против воли собственников-колхозов

преобразование их коллективной собственности в долевую и со-

вместную, установили право на имущественный пай лиц, выбыв-

ших из членов колхозов, обязали всех колхозников Потребовать

(**1) ВВС, 1992, № 1, ст. 53.

(**2) РГ, 1991, 30 декабря.

!!221

выделения паев и определить их использование в одном из четырех

декретированных вариантов. Эти акты противоречат закону по

всем основаниям.

То же можно сказать о ряде указов Президента РФ, изданных

в ходе приватизации государственных и муниципальных предпри-

ятий. Указом от 29 декабря 1991 г. были утверждены Основные

положения программы приватизации государственных и муници-

пальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г.(*1), хотя в

соответствии со ст. 3 Закона <О приватизации государственных и

муниципальных предприятий в РСФСР> утверждение государствен-

ной программы приватизации отнесено к компетенции Верховного

Совета РСФСР и в Указе были предусмотрены принципиально иные

правила проведения приватизации. Этот же Указ упразднил пред-

усмотренные Законом <Об именных приватизационных счетах и

вкладах в РСФСР> (*2) именные приватизационные счета и вклады, а

Указ от 14 августа 1992 г. ввел в действие систему приватизационных

чеков в РФ (*3).

2. Свобода рыночного оборота требует, чтобы в системе хозяй-

ственных законов было значительно расширено количество дис-

позитивных норм, то есть дающих возможность самим сторонам

избрать выгодное для них правило поведения. Очевидно, что ори-

ентиром для установления таких норм должно быть отсутствие

публичного интереса к императивному регулированию. В этом

смысле показательными являются решения законодателя по срокам

заявления претензий и применению сроков исковой давности. Из-

вестно, что Положение о претензионном порядке урегулирования

споров, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от

24 июня 1992 года (*4), не установило сроков заявления претензий.

Государству и обществу в новых условиях расширения диспози-

тивных начал в деятельности предприятий безразлично, в какие

сроки будут заявляться претензии, лишь бы предъявление их сле-

довало в течение сроков исковой давности. Поэтому Положение

оставляет вопросе времени предъявления претензий на усмотрение

самих спорящих субъектов.

Аналогично упразднено действовавшее ранее правило об обя-

зательности применения судом, арбитражем или третейским судом

исковой давности независимо от заявления сторон. В соответствии

со ст. 43 Основ гражданского законодательства Союза ССР и

республик исковая давность применяется отныне судом, арбит-

(**1) ВВС, 1992, №3, ст. 93.

(**2) ВВС, 1991, № 27, ст. 925

(**3) ВВС, 1992, №35, ст. 2001.

(**4) ВВС, 1992, №30. ст. 1791.

!!222

ражным судом или третейским судом только по заявлению стороны

в споре.

Утратило смысл поддерживать платежную дисциплину жесткими

мерами, и законодатель не требует более обращать в доход государ-

ства не истребованные у госпредприятий в срок суммы задолжен-

ности. Эти суммы обращаются на прибыль предприятия.

Нет более жестких императивных правил об обязательности

применения имущественных мер ответственности к нарушителям

договорной дисциплины. Абсурдными можно считать существовав-

шие правила об ответственности за неприменение мер ответствен-

ности (см., например, п. 101 Положения о поставках продукции

производственно-технического назначения, утвержденное поста-

новлением Совета Министров СССР от 10 февраля 1981 г.) (*1). Кон-

трагент сам определяет свое поведение в отношении к другому

субъекту.

3. При многообразии форм собственности необходимо, чтобы в

законе последовательно выдерживалось правило о равенстве защиты

всех форм собственности. Сегодня это требование выдерживается,

увы, не всегда последовательно. В настоящее время сложилась си-

туация, когда законодатель нередко склоняется к приоритетам час-

тной собственности в ущерб другим формам. Наибольшей дискри-

минации подверглась коллективная собственность, преобладавшая

в колхозах и кооперативах. Законодатель в принципе отверг воз-

можность существования такой формы собственности, подменив ее

на коллективно-долевую и коллективно-совместную, то есть в сущ-

ности частную собственность, управляемую не коллегиально, а на

основе <собрания частных решений>. Даже коллективная в своей

сущности и управляемая коллективно акционерная собственность

представлена в качестве долевой (*2).

Безразмерная и ускоряемая постоянно приватизация имущества

государственных и муниципальных предприятий повлекла массу

эксцессов. Общенародное достояние в результате продается за бес-

ценок, происходит не возвращение народу его добра, отчужденного

огосударствлением собственности, а передача его в руки немногих

за счет большинства.

4. Для последовательного осуществления законности необходи-

мо, чтобы само законодательство было непротиворечиво, чтобы

законодатель последовательно избирал надлежащую правовую

форму, соответствующую генеральной экономической задаче. Если

этого нет, если инструменты регулирования избраны неудачно,

(**1) СП, 1981, №9-10, ст. 62.

(**2) См.: П. 43 Положения об акционерных обществах, утвержденного постановлением

Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г.

!!223

его эффективность утрачивается, а уровень законности - снижа-

ется.

К примеру, вводя местное самоуправление и учреждая его

собственную имущественную базу, законодатель намеревался ук-

репить власть местного самоуправления, сделать ее экономически

сильной, способной решать задачи экономического и социального

развития за счет собственной материально-финансовой базы. Рай-

онам и городам как собственникам должна принадлежать вся

полнота полномочий по владению, пользованию и распоряжению

имуществом, именно им (в лице соответствующих органов) при-

своено право определять условия и порядок разгосударствления

и приватизации муниципальных предприятий и муниципального

имущества (*1).

В то же время, утверждая государственную программу прива-

тизации, и Президент РФ и Верховный Совет РФ совершенно не

учитывали того, что имеют дело с собственниками, уполномочен-

ными к тому же законом на решение вопросов приватизации

муниципального имущества. В государственных программах ука-

зываются в числе объектов обязательной приватизации и те, ко-

торые находятся в муниципальной собственности, доводятся пока-

затели и нормативы распределения средств, поступающих от при-

ватизации.

Что остается в этом варианте от прав муниципальных собст-

венников? Достигается ли задача опоры местного самоуправления

на собственные имущественные фонды? Ответ напрашивается сам

собой.

В качестве не вполне удачного правового решения для обеспечения

участия в обороте граждан и (или) юридических лиц представляется

введенная ст. 9 Закона <О предприятиях и предпринимательской

деятельности> правовая форма полного товарищества. Ее размытый

правовой статус с наличием с одной стороны фирмы (наименования)

и отсутствием с другой стороны прав юридического лица вряд ли

способен надежно обслужить соединившихся в такое товарищество

лиц. Не случайно на практике редко прибегают к этой правовой

форме. Уместно вспомнить и то, что по ГК РСФСР 1922 г. полное

товарищество признавалось юридическим лицом (ст. 298 ГК

РСФСР).

5. Законность должна быть единой. Это требование диктует об-

становка становления рынка, которая проходит в условиях сильней-

ших центробежных тенденций не только со стороны национальных

республик, но и краев, областей в стремлении решить свои местные

задачи за счет других территорий и Федерации в целом без учета

(**1) См.: ст. 55 п. 7, ст. 66 п. 7 Закона о местном самоуправлении в РСФСР.

!!224

сложных экономических условий из-за действия климатических,

экологических, структурно-экономических и иных факторов в других

регионах. Это требование вытекает из того, что нормальный хозяй-

ственный оборот, торговля между регионами могут быть обеспечены

только в условиях единства правового регулирования, исключающего

дискриминацию <не своих> хозяйствующих субъектов.

В этом смысле обнадеживающим является то, что все три раздела

Федеративного договора и ныне действующая Конституция РФ

(ст. 71) отнесли к ведению федеральных органов власти установ-

ление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кре-

дитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы

ценовой политики, федеральные экономические службы, включая

федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные

фонды регионального развития, федеральные энергетические сис-

темы, ядерную энергетику, расщепляющие материалы, федераль-

ный транспорт, информацию и связь, деятельность в космосе.

Несомненно укрепит единство законности и отнесение к ведению

федеральных органов арбитражно-процесуального законодатель-

ства, ибо единство в разрешении хозяйственных споров обеспечи-

вает в целом хозяйственный правопорядок на всей территории

Российской Федерации.

К сожалению, законодатель не высказал определенного отноше-

ния к созданию единого правового регулирования на базе Хозяйст-

венного кодекса РФ или Основ хозяйственного законодательства,

который смог бы стать стержневым законодательным актом для

регулирования хозяйствования на всей территории Российской Фе-

дерации, обеспечил единство деятельности хозяйствующих субъектов

и государственных подходов к развитию рыночной экономики. Ве-

дущееся законодательное обеспечение всех этих процессов проис-

ходит по сферам, направлениям, институтам. Законодательство при

таком подходе остается раздробленным, бессистемным. Не решаются

многие общие вопросы. В правовом вакууме оказывается целый ряд

сфер хозяйственной деятельности, а ряд из них из-за отсутствия

единых методологических исходных позиций не получает адекват-

ного правового выражения.

Все это говорит о том, что вопрос центрального системообра-

зующего акта в сфере экономики продолжает оставаться актуаль-

ным.

6. Законность включает в себя также вопрос об уровне испол-

нения законов, практике деятельности государственных органов,

обеспечивающих правопорядок. Переходный к рынку период по-

родил целый ряд проблем, влияющих на уровень законности.

Неразвитость рыночных правовых механизмов и, можно сказать,

традиций, ускоренный переход к первоначальному накоплению

!!225

капитала и созданию класса собственников за счет нелигитимного

присвоения общенародной собственности, спекулятивного обога-

щения посредничающих сфер приводит к обстановке <дикого>

рынка.

Перекосы в экономической структуре, падение производства,

разрывы в уровне доходов в производственной и посреднической

сфере, общее падение доходов трудящихся, многие другие факторы

экономического и социального порядка не позволяют проложить

дорогу нормальным рыночным регуляторам: честной конкуренции,

цивилизованному перемещению капитала в соответствии с общес-

твенными потребностями, выравниванию уровня доходов и др. Нс

справляются со своими задачами в полной мере налоговая служба,

правоохранительные органы, которым не удается сдержать волну

экономической преступности и рэкета. Это умножается на невос-

приимчивость большей частью общества частных идеалов, утвер-

ждение которых сопровождается нелигитимным перераспределе-

нием доходов, сокрушением общественно значимого, традиционно

общественного. Понятно, что проведение перестройки в духе час-

тнокапиталистических порядков не может встретить понимания у

тех, кого ведут к ним, отбрасывая основы действовавшего консти-

туционного строя, разрушая институты, обслуживающие общест-

венное производство на базе общенародной или коллективной со-

бственности.

Удастся ли стабилизировать и гармонизировать переход к рынку,

на какой основе будет в конечном счете совершен этот переход, -

на этот вопрос ответит будущее. Вопрос об уровне законности, надо

надеяться, будет решаться в лучшую сторону в меру эволюции

реформ в сторону цивилизованного рынка с участием всех форм

собственности, с удержанием в справедливых рамках частного пред-

принимательства, строительства экономических и политических ин-

ститутов с учетом интересов большинства народа.